4531/2023
Finanční arbitr: kompetence k rozhodování o určovacích návrzích
Finanční arbitr: kompetence k rozhodování o určovacích návrzích
k § 1 odst. 1 zákona č. 229/2002 Sb., o finančním arbitrovi
Do
kompetence
finančního arbitra
(§ 1 odst. 1 zákona č. 229/2002 Sb., o finančním arbitrovi) spadá řešení všech sporů mezi spotřebitelem a zákonem vymezenými osobami/institucemi, vzniklých ze smluvních vztahů vyjmenovaných v citovaném ustanovení zákona, tedy jak sporů, v nichž je návrhem požadováno vydání výroku na plnění, tak sporů, v nichž je návrhem požadováno vydání určovacího výroku.(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 10. 2023, čj. 6 Afs 161/2022-36)
Věc:
Generali Česká pojišťovna, a. s., proti finančnímu arbitrovi o neplatnost smlouvy, o kasační stížnosti žalobkyně. Žalovaný rozhodnutím ze dne 27. 6. 2020 změnil vydaný nález ze dne 25. 6. 2019 tak, že k návrhu třetí osoby (spotřebitele) určil neplatnost části pojistné smlouvy týkající se životního pojištění specifikované v rozhodnutí a uložil žalobkyni povinnost zaplatit sankci 15 000 Kč podle § 17a zákona o finančním arbitrovi. Návrh spotřebitele na plnění, konkrétně na vydání bezdůvodného obohacení, žalovaný zamítl (pro promlčení práva), ve zbytku řízení zastavil (zčásti pro nepříslušnost a zčásti pro zpětvzetí návrhu spotřebitelem).
Žalobkyně se u Městského soudu v Praze domáhala vyslovení nicotnosti tohoto rozhodnutí. Městský soud její žalobu v části týkající se určení neplatnosti části pojistné smlouvy a uložení sankce rozsudkem ze dne 27. 6. 2022, čj. 14 Af 23/2020-92, zamítl (výrok I), ve zbytku ji odmítl (výrok II).
Městský soud nepřisvědčil právnímu názoru žalobkyně, že napadené rozhodnutí bylo nicotné ve výroku, jímž určil neplatnost části pojistné smlouvy, a to z důvodu věcné nepříslušnosti (potažmo nedostatku pravomoci) žalovaného. Městský soud shledal pravomoc i věcnou příslušnost žalovaného finančního
arbitra
k rozhodování sporů plynoucích ze zákonem taxativně vymezených typů smluvních ujednání (včetně smluv o životním pojištění), v nichž rozhoduje namísto soudů rozhodujících v občanském soudním řízení. Dle městského soudu žalovaný na základě této kompetence
svěřené mu zákonem o finančním arbitrovi správně postupoval, a sice v souladu s § 141 správního řádu, který upravuje sporná řízení a na jehož základě správní orgány povolané k řešení sporů závazně určují práva a povinnosti sporných stran.Platná právní úprava dle městského soudu nevylučuje, aby za účelem vyřešení sporu správní orgán rozhodl rovněž výrokem, kterým určí, zda je smlouva uzavřená mezi stranami platná či neplatná, jakkoli tento výrok odpovídá spíše právní úpravě řízení o určení právního vztahu obsažené v § 142 správního řádu. Pojem
spor
, o němž má žalovaný dle zákona rozhodovat, je dle městského soudu nutno vykládat jako právní nesoulad mezi stranami pojistné smlouvy, který je nezbytné vyřešit. Zahrnuje tedy jak spory na plnění, tak spory o určení právního vztahu. Opačný výklad by popíral smysl zákona o finančním arbitrovi, kterým je rychlé a mimosoudní řešení sporů mezi klienty a finančními institucemi nestranným správním orgánem. Přijatý výklad není dle městského soudu ani v rozporu se zásadou enumerativnosti veřejnoprávních pretenzí a naplňuje smysl právní úpravy. Městský soud rovněž odkázal na usnesení Nejvyššího soudu ze dne 19. 4. 2017, sp. zn. 32 Cdo 4073/2016, které potvrzuje, že finanční arbitr je oprávněn vydávat i jiná rozhodnutí než na plnění (a tedy rozhodovat i výroky určovacími).
V rámci posuzování namítané nicotnosti napadeného určovacího výroku městský soud uvedl, že se nemohl zabývat otázkou existence naléhavého právního zájmu na vydání deklaratorního rozhodnutí vyžadovaného § 142 správního řádu, neboť tato otázka je již otázkou zákonnosti rozhodnutí, k níž soudy ve správním soudnictví nemají pravomoc. Pro posuzování nicotnosti tato otázka nebyla rozhodná. Městský soud dále konstatoval, že napadené rozhodnutí nebylo nicotné ani ve výroku, jímž žalovaný uložil žalobkyni povinnost zaplatit sankci 15 000 Kč, neboť tato pravomoc zjevně vyplývá z § 17a zákona o finančním arbitrovi. K zákonnosti uložené sankce (její důvodnosti a výši) se městský soud taktéž vyjádřit nemohl s odůvodněním, že by vstupoval do pravomoci soudů rozhodujících v občanskoprávních věcech.
Žalobkyně (stěžovatelka) podala proti výroku I rozsudku městského soudu kasační stížnost. Zopakovala svou argumentaci, že správní řád rozlišuje mezi sporným řízením (§ 141) a řízením o určení právního vztahu (§ 142), přičemž dle jejího názoru není řízení o určení právního vztahu řízením sporným. Zákon o finančním arbitrovi hovoří toliko o rozhodování
sporů
, nikoli o jiných typech řízení. Co je to spor, vyplývá ze správního řádu (§ 141). Zákon navíc výslovně stanoví, že žalovaný rozhoduje o výkonu práv
.Zákon o finančním arbitrovi na rozdíl od zákona č. 458/2000 Sb., o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy v energetických odvětvích a o změně některých zákonů (energetický zákon), výslovně neuvádí, že je žalovaný oprávněn rozhodovat také o určení, zda právní vztah vznikl, zanikl, anebo trvá. Stěžovatelka nesouhlasila se závěrem městského soudu, že tuto pravomoc žalovaného lze dovodit výkladem. S odkazem na závěry Ústavního soudu se naopak domnívala, že výklad zmocňujících ustanovení musí být
restriktivní
. Stěžovatelka odkázala rovněž na rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 21. 2. 2019, čj. 30 A 11/2018-98 (týkající se výkladu energetického zákona), na jehož základě se domnívala, že určení neplatnosti smlouvy překročilo kompetenci finančního arbitra
, a napadené rozhodnutí je tudíž nicotné. Za svévolný stěžovatelka označila závěr městského soudu, že finanční arbitr „potřebuje“ pravomoc rozhodovat určovacím výrokem, a proto je třeba tuto pravomoc dovodit, aniž mu ji zákon svěřuje. Dle stěžovatelčina názoru má finanční arbitr pravomoc posoudit platnost smlouvy jako předběžnou otázku pro účely rozhodování sporů na plnění. Rozhodnutí, jímž byla určena neplatnost pojistné smlouvy, tak stěžovatelka nadále považovala za nicotné z důvodu nedostatku věcné působnosti, potažmo nedostatku pravomoci žalovaného.Stěžovatelka nesouhlasila s městským soudem ani v tom, že posouzení otázky platnosti smlouvy může představovat základ pro řešení dalších sporů spjatých s dotčenou smlouvou. Poukázala na preventivní povahu určovacích výroků, které mají své místo, nebylo-li právo ještě porušeno. Pokud však již porušeno bylo, ztrácí preventivní určení (ne)existence práva smysl a má nastoupit žaloba (návrh) na plnění. Určením neplatnosti pojistné smlouvy nemůže dojít k finančnímu narovnání případných sporů. Stěžovatelka taktéž poukázala na specifika vzájemných plnění pojistných smluv, přičemž určení neplatnosti nebylo dle jejího názoru nezbytné ve smyslu pravidla obsaženého v § 142 odst. 2 správního řádu.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že zákon o finančním arbitrovi nevylučuje návrhy (a tedy ani výroky) na určení, které lze rovněž podřadit pod pojem
spor
. Obecně totiž existují spory na určení a spory na plnění, přičemž vyloučit nelze ani jejich kumulaci. Žalovaným vydané rozhodnutí a nález proto nejsou nicotné. Žalovaný rovněž předestřel argumentaci, proč v souzené věci bylo na místě rozhodnout vedle návrhu na vydání výroku na plnění rovněž o návrhu na určení neplatnosti.Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z odůvodnění:
[18] V projednávané věci je mezi účastníky řízení předmětem sporu otázka, zda žalovaný finanční arbitr má věcnou příslušnost a pravomoc (dále též souhrnně „kompetence“) rozhodovat ve sporech mezi spotřebitelem a osobami/institucemi vymezenými zákonem výhradně o návrzích spotřebitelů požadujících vydání výroku na plnění, nebo může rozhodovat rovněž o návrzích požadujících vydání výroku na určení.
[19] Kompetenční ustanovení § 1 odst. 1 zákona o finančním arbitrovi stanoví, že
k rozhodování sporu
spadajícího jinak do pravomoci českých soudů je příslušný též finanční arbitr,
jedná-li se o spor mezi spotřebitelem
a
a) poskytovatelem platebních služeb při nabízení a poskytování platebních služeb,
b) vydavatelem elektronických peněz při vydávání a zpětné výměně elektronických peněz,
c) věřitelem nebo zprostředkovatelem při nabízení, poskytování nebo zprostředkování spotřebitelského úvěru nebo jiného úvěru, zápůjčky, či obdobné finanční služby,
d) osobou obhospodařující nebo provádějící administraci fondu kolektivního investování nebo nabízející investice do fondu kolektivního investování nebo srovnatelného zahraničního investičního fondu při obhospodařování nebo provádění administrace fondu kolektivního investování nebo nabízení investic do fondu kolektivního investování nebo srovnatelného zahraničního investičního fondu,
e) pojistitelem nebo pojišťovacím zprostředkovatelem při distribuci životního pojištění nebo při výkonu práv a plnění povinností ze životního pojištění
[…].[20] Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 22. 4. 2021, čj. 9 As 97/2019-53, kterým zamítl kasační stížnost proti rozsudku Krajského soudu v Brně čj. 30 A 11/2018-98, jehož se dovolává stěžovatelka, dospěl k závěru, že „
kompetenční ustanovení běžně nebývají konstruována tak, že by pravomoc/věcnou příslušnost k rozhodování určitých sporů vymezovala vyjmenováním přípustných druhů návrhů
“ (bod 34). Je-li tedy zákonem vymezována kompetence
správního orgánu, činí tak zákonodárce téměř vždy toliko vymezením okruhu působnosti správního orgánu, čímž zodpovídá kompetenční otázku, „o čem“ (o jakém okruhu hmotněprávních vztahů) má správní orgán rozhodovat; zatímco úvahy nad přípustnými typy žádostí či návrhů a jim odpovídajícími výroky již hledají odpověď na otázku, „jak“ má správní orgán rozhodovat, a s kompetencí správního orgánu nesouvisí.[21] Ustanovení § 1 odst. 1 zákona o finančním arbitrovi zakládá finančnímu arbitrovi kompetenci rozhodovat spory mezi spotřebitelem a zákonem vymezenými osobami/institucemi vzniklé z vyjmenovaných smluvních vztahů finančního charakteru, a to jak po uzavření příslušné smlouvy, tak v některých případech rovněž před jejím uzavřením (srov. užití slov „nabízení“, „distribuce“ apod.).
[22] Na rozdíl od § 17 odst. 7 energetického zákona, jehož výkladem se Nejvyšší správní soud zabýval ve výše citovaném rozsudku čj. 9 As 97/2019-53 (body 32 až 35), není citované ustanovení zákona o finančním arbitrovi konstruováno tak, že by finančnímu arbitrovi zakládalo kompetenci rozhodovat jen o některých druzích návrhů, jak to výslovně činí energetický zákon (srov. v něm užitou zřetelnou dichotomii: „o splnění“ vs. „o určení“).
[23] Městský soud tedy správně uzavřel, že pojem
spor
obsažený v nyní posuzovaném kompetenčním ustanovení je třeba vykládat v jeho obecném právním významu a smyslu, tedy jako právní nesoulad mezi stranami smluvního vztahu, který je nezbytné vyřešit. Spor přitom může být vyřešen jak výrokem na plnění, tak výrokem na určení (případně jejich kombinací). Ve stejném duchu je ostatně pojem spor
tradičně vykládán také v občanském soudním řízení [např. § 2 a § 7 o. s. ř. rovněž hovoří „toliko“ o sporu, přičemž je nepochybné, že mezi spory (sporná řízení) patří rovněž určovací řízení (řízení o žalobě na určení) ve smyslu § 80 o. s. ř.]. [24] Pokud tedy zvláštní zákon výslovně nezužuje pojem
spor
vymezením určitých typových návrhů (jak to činí energetický zákon), není důvod, aby v případě rozhodování sporů správními orgány shodně neplatilo, že správní orgán má kompetenci k řešení všech sporů ve svěřené oblasti. Projednává tedy jak návrhy na plnění, tak návrhy na určení, a rozhoduje o nich tomu odpovídajícími výroky.[25] Dle Nejvyššího správního soudu nelze ze znění textu zákona o finančním arbitrovi dovodit úmysl zákonodárce omezit jím řešené spory toliko na spory o určitém typu návrhů, jak se domnívá stěžovatelka, a to ani v případě sporů definovaných v § 1 odst. 1 písm. e) zákona o finančním arbitrovi, tedy sporů mezi pojistitelem (stěžovatelkou) a spotřebitelem. Slovní spojení
při výkonu práv a plnění povinností ze životního pojištění
nelze dle názoru Nejvyššího správního soudu vykládat jako výslovný a zřetelný pokyn zákonodárce omezit kompetenci finančního arbitra
, tedy v této oblasti smluvních vztahů (oproti ostatním oblastem spadajícím do jeho kompetence
) opustit tradiční vnímání pojmu spor
a zúžit jej toliko na řízení o návrzích požadujících výrok na plnění. Naopak, ze smyslu a účelu zákona o finančním arbitrovi, kterým je umožnit rychlé mimosoudní vyřešení sporů ve vyjmenovaných oblastech, je ve shodě s městským soudem třeba dovodit, že i v oblasti životního pojištění zahrnuje pojem spor
veškeré právní spory bez rozdílu, včetně sporů na určení právního vztahu.[26] Nejvyšší správní soud tedy ve shodě s městským soudem shrnuje, že do
kompetence
finančního arbitra
spadá řešení všech sporů mezi spotřebitelem a zákonem vymezenými osobami/institucemi vzniklých z vyjmenovaných smluvních vztahů; tedy jak sporů, v nichž je návrhem požadováno vydání výroku na plnění, tak těch, v nichž je návrhem požadováno vydání určovacího výroku. Ostatně rovněž Nejvyšší soud v usnesení sp. zn. 32 Cdo 4073/2016, ze kterého správně vycházel i městský soud, vyslovil: „Omezení pravomoci finančního
.“arbitra
pouze na žaloby na plnění ze zákona nevyplývá. Ustanovení § 17 odst. 3 a § 17a zákona o finančním arbitrovi upravují problematiku právní moci nálezů finančního arbitra
, v nichž není stanovena lhůta k plnění, a výši sankcí ukládaných v případech, kdy předmětem sporu není peněžitá částka. Též z dalších ustanovení zákona o finančním arbitrovi (srov. např. ustanovení § 9, § 12 odst. 3, § 15 odst. 1) je zjevné, že zákonodárce předvídá i jiná rozhodnutí než na plnění[27] K opakujícím se námitkám stěžovatelky, že správní řád rozlišuje řízení sporné (§ 141) a řízení
deklaratorní
(§ 142), včetně stěžovatelčiny snahy definovat pojem spor
prostřednictvím procesní úpravy sporného řízení, Nejvyšší správní soud odkazuje na již výše citovaný rozsudek čj. 9 As 97/2019-53 (konkrétně body 39 a 40), v němž upozornil, že kompetenční pravidla jsou obsažena výhradně ve zvláštních odvětvových předpisech a ve správním řádu se nacházejí toliko pravidla procesní. Předmět právní úpravy obsažené v § 1 odst. 1 zákona o finančním arbitrovi a právní úpravy obsažené v § 141 (resp. § 142) správního řádu je tedy odlišný, a již z tohoto důvodu je při výkladu dotčeného kompetenčního ustanovení argumentace stěžovatelky správním řádem nepřiléhavá. Procesní úprava obsažená ve správním řádu primárně nemůže ovlivnit výklad kompetence
správního orgánu plynoucí z příslušného odvětvového zákona. Otázka správnosti procesního postupu správního orgánu není pro určení jeho kompetence
rozhodná. V nyní souzené věci je přitom nepochybné a jednoznačné, že žalovaný rozhodoval v rámci kompetence
vymezené mu § 1 odst. 1 zákona o finančním arbitrovi, a jeho rozhodnutí tak z tohoto důvodu nemohlo být shledáno nicotné. [28] Posuzováním správnosti vlastního procesního postupu žalovaného by pak soudy rozhodující ve věcech správního soudnictví již překročily svou pravomoc, neboť se nejedná o otázku nicotnosti, ale o otázku zákonnosti či nezákonnosti vydaného rozhodnutí. Ze stejného důvodu se Nejvyšší správní soud nemohl zabývat ani stěžovatelčinou námitkou, že pro vydání určovacího výroku nebyl v nyní souzené věci prostor s argumentací, že to nebylo nezbytné a neplnilo to preventivní roli. (…)
Zasílání aktuálního vydání na e-mail
Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.