Vydání 12/2009

Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkami směřujícími do nepřezkoumatelnosti rozsudku městského soudu pro nedostatek důvodů. Žalobkyně předně namítla, že se městský soud vůbec nezabýval námitkou směřující do nesprávného výkladu novely zákona o finančním arbitrovi provedené zákonem č. 57/2006 Sb., resp. námitkou, že tato novela neoprávnila žalovaného k výkladu pojmu . Této námitce musel Nejvyšší správní soud přisvědčit. Žalovaný v souvislosti s uvedenou novelou ve svém rozhodnutí uvedl, že zákon o finančním arbitrovi den zahájení činnosti v § 19 odst. 1 blíže nespecifikuje. Zákonodárce si byl vědom tohoto faktu, a proto při poslední novele provedené zákonem č. 57/2006 Sb. uložil finančnímu arbitrovi povinnost poskytnout vysvětlení k informační povinnosti způsobem umožňujícím dálkový přístup. Z toho žalovaný dovodil, že mu je výklad informační povinnosti dán přímo ze zákona. Žalobkyně proti tomu namítala, že předmětná novela žalovaného k žádnému závaznému výkladu neoprávnila a že spojení zůstalo i po novele v původním kontextu, tedy jedná se o den faktického zahájení činnosti. Městský soud k tomu konstatoval, že předmětná novela dala žalobkyni pouze možnost, pokud jí nebyl obsah nebo rozsah informační povinnosti zcela zřejmý, využít možnosti poučit se z uveřejněného vzoru formuláře pro splnění informační povinnosti s vysvětlením. Bylo na žalobkyni, zda této zákonem stanovené možnosti využije či nikoliv. Z toho je patrné, že městský soud neodpověděl na otázku žalobkyně: nevyložil, zda předmětná novela poskytla žalovanému oprávnění k výkladu § 19 odst. 1 a zda změnila výklad sporného pojmu . Za takového stavu je rozsudek městského soudu v této části nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů.

Žalobkyně dále obecně tvrdila, že se městský soud nezabýval meritem sporu a pominul veškeré skutkové a právní námitky obsažené v žalobě. S tímto názorem žalobkyně se zdejší soud neztotožňuje. Žalobkyně nerozporovala skutkový stav věci, tj. že jí byl udělen předběžný souhlas České národní banky s vydáváním elektronických peněžních prostředků, že žalovanému neoznámila skutečnosti obsažené v § 19 odst. 1 zákona o finančním arbitrovi a že jí za to byla žalovaným udělena pokuta. Žalobkyně rovněž nijak nezpochybňovala výši pokuty (ani nenavrhovala soudu její snížení) a nenapadala proceduru uložení pokuty. Žalobkyně sice v žalobě obsáhle rekapitulovala průběh správního řízení a jednotlivá podání stran, avšak její námitky proti napadenému rozhodnutí žalovaného se v podstatě soustředily pouze do tří okruhů: nesouhlas s výkladem § 19 odst. 1 zákona o finančním arbitrovi (včetně kritiky použití extenzivního výkladu žalovaným), nesprávná argumentace žalovaného novelou zákona o finančním arbitrovi provedenou zákonem č. 57/2006 Sb. a konečně otázka množství pokut, které žalovaný již za nesplnění informační povinnosti udělil. Těmito námitkami (kromě druhé v pořadí - srov. výše) se městský soud zabýval, a zdejšímu soudu proto není zřejmé, jaké další skutkové a právní námitky žalobkyně byly z projednávání před městským soudem vyloučeny. Neobstojí ani obecná námitka, že se městský soud nezabýval zákonností rozhodnutí žalovaného: odůvodnění provedené městským soudem na straně 6 až 7 napadeného rozsudku není ničím jiným než prověřením zákonnosti rozhodnutí žalovaného, a to v mezích žalobních bodů, neboť při přezkumu správních rozhodnutí jsou správní soudy omezeny přísnou dispoziční zásadou a vady rozhodnutí z úřední povinnosti zjišťují jenom tam, kde jim to ukládá zákon (§ 76 odst. 2 s. ř. s.) nebo jejichž přezkum z úřední povinnosti dovodil ve své judikatuře Nejvyšší správní soud, popř. Ústavní soud (např. usnesení rozšířeného senátu zdejšího soudu ze dne 15. 1. 2008, čj. 2 As 34/2006-73, publikované pod č. 1546/2008 Sb. NSS, nebo nález Ústavního soudu ze dne 26. 2. 2009, sp. zn. I. ÚS 1169/07, http://nalus.usoud.cz), což v projednávaném případě nenastalo.

Nejvyšší správní soud se nicméně musel dále zabývat tím, zda je oprávněn odpovědět i na další námitky žalobkyně uplatněné v kasační stížnosti, byl-li rozsudek městského soudu shledán nepřezkoumatelným. Při řešení této otázky aplikoval Nejvyšší správní soud usnesení rozšířeného senátu zdejšího soudu ze dne 19. 2. 2008, čj. 7 Afs 212/2006-74^*), www.nssoud.cz. V tomto usnesení rozšířený senát vyslovil, že Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že zbývající kasační námitky směřují proti části rozsudku městského soudu, která je oddělitelná od části nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. Konkrétně se jedná o výklad § 19 odst. 1 zákona o finančním arbitrovi, s nímž se městský soud nepochybně dostatečně vypořádal a jehož řešení ze strany zdejšího soudu má význam pro další řízení a rozhodnutí městského soudu ve věci.

Podle § 19 odst. 1 citovaného zákona, v rozhodném znění, sdělí instituce písemně arbitrovi nejpozději ke dni zahájení své činnosti svoji obchodní firmu, sídlo a určenou kontaktní osobu pro styk s arbitrem s uvedením jejího jména, příjmení, adresy, funkce, telefonu a faxu, popřípadě elektronické adresy, a ve stejném rozsahu údaje o zástupci této osoby. Informační povinnost lze splnit též na formuláři vydaném arbitrem. Vzor formuláře pro splnění informační povinnosti s vysvětlením uveřejňuje arbitr též způsobem umožňujícím dálkový přístup. Podle § 3 odst. 1 téhož zákona se institucí rozumí převádějící instituce a vydavatel elektronických platebních prostředků. Podle § 23 odst. 1 pak může arbitr za nesplnění povinnosti uložené instituci v § 19 podle povahy a závažnosti porušení zákona uložit instituci pokutu až do výše 1 000 000 Kč. Pokutu lze uložit i opakovaně, jestliže porušení povinnosti trvá.

Městský soud a před ním i žalovaný založili své rozhodnutí na tom, že spojení je jednoznačné a nepřipouští alternativní výklad. Vzhledem k provázanosti zákona o finančním arbitrovi se zákonem č. 124/2002 Sb., o převodech peněžních prostředků, elektronických platebních prostředcích a platebních systémech (zákon o platebním styku), je informační povinnost instituce podle § 19 odst. 1 zákona o finančním arbitrovi vázána na právní moc předběžného souhlasu České národní banky k vydávání elektronických peněžních prostředků.

Nejvyšší správní soud na tomto místě z terminologického hlediska poznamenává, že zákon o platebním styku (před novelou provedenou zákonem č. 62/2006 Sb.) používal pojem - viz § 19, zatímco zákon o finančním arbitrovi hovořil o - viz § 1 odst. 1 písm. b) citovaného zákona. Z hlediska sporného spojení v zákoně o finančním arbitrovi, se však jedná o totožnou činnost. Řečeno jinak: právě k vydávání elektronických platebních prostředků ve smyslu zákona o finančním arbitrovi potřeboval vydavatel předběžný souhlas České národní banky k vydávání elektronických peněžních prostředků podle zákona o platebním styku.

Přesvědčení městského soudu o jednoznačnosti výkladu zmiňovaného spojení však Nejvyšší správní soud nesdílí. Městský soud a žalovaný sice správně poukázali na úzkou souvislost zákona o finančním arbitrovi a zákona o platebním styku, avšak položení rovnítka mezi zahájení činnosti instituce podle § 19 odst. 1 zákona o finančním arbitrovi a udělení předběžného souhlasu Českou národní bankou k vydávání elektronických peněžních prostředků podle § 19 odst. 3 zákona o platebním styku, není vůbec jednoznačné. Účelem zmiňovaného předchozího souhlasu České národní banky je získání kontroly nad vydavateli elektronických peněžních prostředků, kteří nejsou bankami, pobočkami zahraničních bank nebo osobami k tomu oprávněnými na základě jednotné bankovní licence (§ 19 odst. 1 zákona o platebním styku). Vůlí zákonodárce zde zjevně bylo neučinit z vydávání elektronických peněžních prostředků službu, kterou by mohl vykonávat každý, a podřídit jednotlivé vydavatele dohledu České národní banky. Podmínit určitou činnost (zde vydávání elektronických peněžních prostředků, resp. slovy zákona o finančním arbitrovi vydávání elektronických platebních prostředků) veřejnoprávním souhlasem však bez dalšího neznamená, že udělením takového souhlasu je příslušná činnost zahájena.

Z jazykového výkladu obou zmiňovaných zákonů, ani z jejich systematiky souvislost mezi udělením předběžného souhlasu České národní banky a vznikem informační povinnosti instituce neplyne. Naopak použitím různých výkladových metod lze přisvědčit spíše závěru žalobkyně, tj. že zahájením činnosti má zákon o finančním arbitrovi na mysli právě faktické zahájení vydávání elektronických platebních prostředků.

Předně z § 19 odst. 1 zákona o platebním styku lze dovodit, že k zahájení činnosti, tj. k vydávání elektronických peněžních (platebních) prostředků, dochází až po vydání předběžného souhlasu Českou národní bankou [srov. dikci ].

Z hlediska systematického je vhodné uvést, že pojem není v českém právním řádu definován, avšak objevuje se v celé řadě zákonů. Při bližším zkoumání lze přitom dospět k závěru, že je-li zahájení určité činnosti spojeno s určitým veřejnoprávním souhlasem (ve formě povolení, licence, předběžného souhlasu, registrace apod.), odlišují jednotlivé zákony tu více tu méně udělení souhlasu od zahájení činnosti a mají na mysli faktické zahájení této činnosti. Zpravidla je požadováno, aby žádost o příslušný veřejnoprávní souhlas s činností obsahovala skutečný nebo předpokládaný den zahájení činnosti, případně se musí zahájení činnosti oznamovat zvlášť po získání příslušného souhlasu. Příkladem může být § 58 odst. 5 zákona č. 189/2004 Sb., o kolektivním investování, (Česká národní banka může v povolení k veřejnému nabízení cenných papírů zahraničního speciálního fondu na území České republiky stanovit podmínky, které je fond povinen splnit před zahájením povolené činnosti); § 13 odst. 2 písm. c) zákona č. 38/2004 Sb., o pojišťovacích zprostředkovatelích a samostatných likvidátorech pojistných událostí a o změně živnostenského zákona (zákon o pojišťovacích zprostředkovatelích a likvidátorech pojistných událostí), (v žádosti pojišťovacího zprostředkovatele o zápis do registru vedeného Českou národní bankou musí být mimo jiné uveden i předpokládaný den zahájení zprostředkovatelské činnosti); § 1 odst. 7 zákona č. 21/1992 Sb., o bankách (bankovní licence může obsahovat stanovení podmínek, které musí banka nebo pobočka zahraniční banky splnit před zahájením kterékoliv povolené činnosti); § 7 odst. 2 písm. d) zákona č. 458/2000 Sb., o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy v energetických odvětvích a o změně některých zákonů (žádost o licenci týkající se činnosti v energetice musí mimo jiné obsahovat navrhovaný termín zahájení výkonu licencované činnosti); nebo § 23 odst. 4 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů (osoba, která hodlá provozovat stravovací službu, je povinna nejpozději v den jejího zahájení písemně oznámit příslušnému orgánu ochrany veřejného zdraví den zahájení činnosti, její předmět a rozsah a umístění provozoven, jakož i den ukončení provozu stravovací služby); a mnohá další zákonná ustanovení.

Nejvyšší správní soud nezpochybňuje, že v českém právním řádu existují situace, kdy na udělení veřejnoprávního souhlasu je přímo navázaná určitá další povinnost. Zmínit lze například žalovaným uváděný § 33 odst. 1 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, podle nějž je mimo jiné poplatník, který obdrží povolení nebo získá oprávnění k podnikatelské činnosti, povinen do třiceti dnů podat přihlášku k registraci u místně příslušného správce daně. Zde je ovšem výslovně registrační povinnost navázána na den právní účinnosti povolení nebo oprávnění, tj. den, kdy je poplatník podle příslušných předpisů oprávněn začít vykonávat podnikatelskou činnost. Nejde tedy o skutečné zahájení činnosti, jako v projednávaném případě (ke změně způsobené v tomto ohledu novelou zákona o finančním arbitrovi však srov. níže). I z tohoto pohledu se lze tudíž spíše přiklonit k názoru, že zahájením činnosti podle § 19 odst. 1 zákona o finančním arbitrovi se má na mysli faktické zahájení činnosti.

Pokud žalovaný namítá, že zákonodárce vycházel při tvorbě zákona o finančním arbitrovi z devizového zákona a že oznamovací povinnost musí plnit devizová místa vůči devizovému orgánu i v případě, že svou činnost dosud nezahájila, není Nejvyššímu správnímu soudu zřejmé, z čeho žalovaný tato tvrzení dovozuje. Ze zákona o finančním arbitrovi, ani z jeho důvodové zprávy nijak nevyplývá, že by zákonodárce vycházel při jeho tvorbě z devizového zákona, zmínka o tomto zákonu není obsažena v textu zákona ani v poznámkách pod čarou. I pokud by však zdejší soud připustil, že úprava v devizovém zákoně byla pro zákonodárce nějakým způsobem inspirativní (což nelze zcela vyloučit), není přirovnání devizové licence a oznamovací povinnosti devizového místa k právě projednávanému případu příliš přiléhavé. Podle § 3 odst. 1 devizového zákona (ve znění v době přijímání zákona o finančním arbitrovi) uděluje Česká národní banka devizovému místu, které nevykonává činnost na základě bankovní nebo jednotné licence podle zvláštního zákona, devizovou licenci pro provádění obchodů s devizovými hodnotami nebo poskytování peněžních služeb, je-li tato činnost podnikáním. Podle § 5 plní tam specifikované osoby oznamovací povinnost vůči České národní bance prostřednictvím devizových míst. Oznamovací povinnost se přitom týká např. peněžních pohledávek a závazků, přímých investic, finančních úvěrů, cenných papírů a dalších operací. Na rozdíl od projednávaného případu zde tedy devizová místa fungují jako určitý prostředník v předávání informací od jiných osob České národní bance. Nejedná se tedy o poskytování identifikačních údajů při zahájení činnosti devizového místa, resp. obdržení devizové licence. Ostatně taková oznamovací povinnost vůči České národní bance by byla zcela zbytečná, neboť ta již potřebnými údaji o devizovém místu disponuje na základě žádosti o devizovou licenci, kterou devizové místo podává (viz § 4 odst. 2 tehdy účinné vyhlášky České národní banky č. 434/2002 Sb., kterou se stanoví náležitosti žádosti o udělení devizové licence, předpoklady a podmínky pro provádění některých obchodů s devizovými hodnotami a postup pro nakládání s padělanými nebo pozměněnými prostředky).

Dále lze souhlasit s argumentem žalobkyně, že je nelogické, aby žalobkyně oznamovala žalovanému zahájení činnosti, kterou vůbec nezačala vykonávat. S tím souvisí i argument teleologický: informační povinnost v § 19 odst. 1 zákona o finančním arbitrovi nebyla stanovena samoúčelně. Jejím smyslem je především umožnit žalovanému kontaktovat příslušnou instituci v případě, že je u něj podán návrh na zahájení řízení podle § 8 - 18 zákona o finančním arbitrovi. Návrh na zahájení řízení lze přitom podat pouze za podmínek specifikovaných v § 1 téhož zákona. Z § 1 odst. 1 písm. b), který se týká projednávané věci, pak vyplývá, že žalovaný má pravomoc k rozhodování sporů rovněž mezi osobami, které vydávají elektronické platební prostředky, a držiteli elektronických platebních prostředků při vydávání a užívání elektronických platebních prostředků. Před žalovaným tudíž nelze zahájit řízení v případě, kdy instituce dosud nezačala vydávat elektronické platební prostředky, resp. její klienti je nezačali užívat, neboť by tu jednoduše neexistovala pravomoc žalovaného takový spor rozhodnout. Potom je nelogické trvat na informační povinnosti u instituce, která dosud s příslušnou činností podléhající rozhodovací pravomoci žalovaného nezačala, jelikož případná poskytnutá informace by byla zcela nepoužitelná pro účely zákona o finančním arbitrovi. Pokud žalovaný a městský soud tvrdí, že žalovaný má ze zákona povinnost vést seznam všech institucí a musí jej uveřejňovat způsobem umožňujícím dálkový přístup (§ 19 odst. 3 zákona o finančním arbitrovi), pak ani tento argument nepotvrzuje skutečnost, že by informační povinnost institucí vznikala již dnem právní moci předběžného souhlasu České národní banky k vydávání elektronických peněžních prostředků. Žalovanému zákonem není uloženo vést seznam hypotetických účastníků řízení (institucí ve smyslu § 3 odst. 1 zákona o finančním arbitrovi). Účelem seznamu je naopak vytvoření databáze těch institucí, proti nimž může být skutečně před žalovaným podán návrh na zahájení řízení. Takovou institucí není subjekt, který sice získal předběžný souhlas České národní banky k vydávání elektronických peněžních prostředků, ale který k jejich vydávání vůbec nepřikročil.

Jako podpůrný argument lze uvést i žalobkyní zmiňovanou novelu zákona o finančním arbitrovi. Jako tisk 861/0 byl Poslaneckou sněmovnou Parlamentu České republiky dne 12. 6. 2009 schválen vládní návrh zákona, kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o platebním styku. Novela byla schválena rovněž Senátem Parlamentu ČR dne 22. 7. 2009 a dne 14. 8. 2009 podepsána prezidentem republiky. Novela v části sedmé mění zákon o finančním arbitrovi, konkrétně v čl. VIII bod 5 mimo jiné slova nahrazuje slovy (viz Poslanecká sněmovna, V. volební období, digitální repozitář, www.psp.cz). Je tedy zřejmé, že tato novela zavádí informační povinnost instituce již ode dne, kdy obdrží příslušné oprávnění. Přechodné ustanovení v čl. IX novely však uvádí, že instituce, která dosud nebyla povinna splnit informační povinnost stanovenou v § 19 odst. 1 zákona o finančním arbitrovi ve znění účinném do dne nabytí účinnosti tohoto zákona, je povinna splnit informační povinnost stanovenou v § 19 odst. 1 zákona o finančním arbitrovi ve znění účinném ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona, do 3 měsíců ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona. Z toho je podle Nejvyššího správního soudu zřejmé, že i dle zákonodárce před citovanou novelou zákona o finančním arbitrovi nebyly instituce, které získaly předběžný souhlas České národní banky, avšak dosud nepřistoupily k vydávání elektronických platebních prostředků, povinny plnit informační povinnost podle § 19 odst. 1 zákona o finančním arbitrovi. Tato povinnost jim výslovně vzniká až účinností zmiňované novely.

Konečně stranou nemohou zůstat ani argumenty ústavní. V nálezu ze dne 13. 9. 2007, sp. zn. I. ÚS 643/06^*) (http://nalus.usoud.cz), vyslovil Ústavní soud mimo jiné i následující úvahu: "in dubio pro libertatein dubio pro libertate" V této souvislosti za situace, kdy spojení nebylo na první pohled zcela jednoznačné, nebyli žalovaný ani městský soud oprávněni zaujmout výklad extenzivní jdoucí k tíži žalobkyně.

Vzhledem k výše uvedeným důvodům Nejvyšší správní soud uzavírá, že v rozhodné době vznikla informační povinnost vydavatele elektronických platebních prostředků podle § 19 odst. 1 zákona o finančním arbitrovi až faktickým zahájením jeho činnosti ve smyslu § 1 odst. 1 písm. b) téhož zákona, tj. zahájením vydávání elektronických platebních prostředků. Jestliže žalovaný založil napadené rozhodnutí pouze na tom, že informační povinnost žalobkyně vznikla již dnem právní moci předběžného souhlasu České národní banky k vydávání elektronických peněžních prostředků, aniž by se zabýval tím, zda žalobkyně skutečně přikročila k vydávání těchto prostředků, je uložená pokuta nezákonná. Městský soud v napadeném rozsudku nesprávně vyložil § 19 odst. 1 zákona o finančním arbitrovi, a dopustil se tak nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem ve smyslu § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. (...)