Vydání 3/2014

(...) Vzhledem k předmětu sporu, tj. posouzení zákonnosti rozhodnutí týkajícího se zrušení údaje o místě trvalého pobytu, Nejvyšší správní soud považuje za nutné nejdříve shrnout dosavadní závěry vyplývající z jeho judikatury ohledně povahy institutu trvalého pobytu. Místem trvalého pobytu podle § 10 odst. 1 zákona o evidenci obyvatel „.“ Zákon o evidenci obyvatel výslovně stanoví (§ 10 odst. 2), že „[z] “. Znamená to, že rozhodnutí ohlašovny nemá soukromoprávní důsledky a že se nikdo pouze na základě zaevidování, nezaevidování či zrušení údaje o místě trvalého pobytu nemůže domáhat vydání objektu bydlení, užívacího práva v něm, či naopak jeho vyklizení (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 2. 2007, čj. 2 As 64/2005-108, č. 1259/2007 Sb. NSS). Zdůrazňuje se tím evidenční (nikoli však výlučný) charakter institutu trvalého pobytu. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v této souvislosti dále dovodil, že součástí veřejného subjektivního práva na zvolení místa trvalého pobytu je také právo na to, aby na zvolené adrese místa trvalého pobytu nebyly evidovány osoby, které pro to nesplňují nebo přestaly splňovat zákonné podmínky.

V projednávané věci je předmětem sporu naplnění podmínek pro zrušení údaje o místě trvalého pobytu nezletilého dítěte evidovaného v místě bydliště rodiče, kterému po rozvodu manželství nebylo soudem svěřeno do péče a se kterým se nestýká.

Podmínky pro zrušení údaje o místě trvalého pobytu upravuje § 12 odst. 1 písm. c) zákona o evidenci obyvatel, dle kterého rozhodne ohlašovna o zrušení údaje o místě trvalého pobytu, „“. Z uvedeného vyplývá, že pro zrušení údaje o místě trvalého pobytu je třeba kromě návrhu podaného oprávněnou osobou (dále jen „odhlašovatel“) splnit jednak podmínku zániku užívacího práva osoby, jejíž údaj o místě trvalého pobytu má být zrušen (dále jen „odhlašovaná osoba“) k příslušnému objektu () a současně podmínku neužívání tohoto objektu touto osobou (). V případě, že odhlašovatel požaduje zrušení údaje o místě trvalého pobytu, je povinen podle § 12 odst. 2 citovaného zákona existenci důvodů rozhodných pro zrušení údaje o místě trvalého pobytu ohlašovně prokázat. V projednávané věci je předmětem posouzení naplnění pouze první z uvedených podmínek, o naplnění druhé podmínky není mezi účastníky řízení spor.

Správní orgán je po podání žádosti o zrušení údaje o místě trvalého pobytu v souladu s § 12 odst. 1 písm. c) zákona o evidenci obyvatel povinen posoudit, zda odhlašovatel prokázal kumulativní splnění dvou podmínek, a to zda zaniklo odhlašované osobě užívací právo k objektu (zde bytu), a zda byt již neužívá.

Právem užívání ve smyslu § 12 zákona o evidenci obyvatel je myšleno zejména právo vlastnické, spoluvlastnické, právo odpovídající věcnému břemeni a právo nájmu (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 10. 2008, čj. 3 As 38/2008-82). Právní teorie i soudů potom rozlišuje tzv. neodvozený a odvozený právní titul k bydlení (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 20. 11. 2002, sp. zn. 26 Cdo 1662/2002, nebo ze dne 7. 12. 2011, sp. zn. 26 Cdo 2491/2010). Ve vztahu k nájmu bytu obdobně rozlišoval povahu užívacích právních titulů k bydlení Ústavní soud ve svém nálezu ze dne 10. 11. 1998, sp. zn. I. ÚS 34/98, č. 137/1998 Sb. ÚS. Shodně popisuje rozdíl mezi odvozeným a neodvozeným titulem k užívání bytu i odborná literatura: „“ (viz Fiala, J.; Korecká, V.; Hurdík, J.; Adámková, K. . 3. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2002, s. 307).

Členové rodiny, případně domácnosti, mají zpravidla odvozený titul k bydlení, založený často na rodinněprávních vztazích (u dětí jde o výkon rodičovské zodpovědnosti, u manželky o povinnost vyplývající z § 19 zákona o rodině; srov. Jehlička, O.; Švestka, J.; Škárová, M. . 8. vyd. Praha: C. H. Beck, 2003, s. 910). Tento titul je založen na vyslovení souhlasu osoby, které svědčí neodvozený titul k užívání (dále jen „neodvozený uživatel“) s jejich spoluužíváním bytu či objektu. Osoby, kterým svědčí odvozený titul k užívání, jsou v dalším textu označovány jako „“.

Při posuzování splnění první podmínky stanovené § 12 odst. 1 písm. c) zákona o evidenci obyvatel je tedy nezbytné ze strany správního orgánu nejdříve určit, zda odhlašovaná osoba má odvozený či neodvozený titul k užívání bytu (objektu či jeho části), podle tohoto závěru pak posoudit, jakým způsobem lze zánik jejího užívacího práva prokázat a zda odhlašovatel tomuto ve smyslu § 12 odst. 2 citovaného zákona vyhověl. Je možno shrnout, že u neodvozeného titulu užívání vždy existuje zcela samostatné právo odhlašované osoby užívat objekt a odhlašovatel zánik tohoto práva musí prokázat, zpravidla doložením zániku smluvního vztahu či jiné právní skutečnosti, na základě které neodvozený titul k užívání v minulosti vznikl. V případě, že je právo užívání bytu odhlašované osoby odvozeno od souhlasu odhlašovatele (či jiné osoby), k prokázání zániku užívacího práva je nutné doložit pouze odvolání tohoto souhlasu.

V projednávané věci nebylo sporu o tom, že užívací právo syna žalobce bylo odvozeno od neodvozeného titulu otce (tj. žalobce) užívat byt na základě nájemní smlouvy. Správní orgán I. stupně je dle zákona o evidenci obyvatel oprávněn v případě žádosti o zrušení údaje o místě trvalého pobytu odvozeného uživatele k prokázání zániku užívacího práva odhlašované osoby požadovat pouze důkaz o odvolání souhlasu osoby, od jejíhož užívacího práva bylo právo odhlašované osoby odvozeno. V nyní posuzované věci žalobce souhlas s užíváním bytu pro syna jednoznačně odvolal, podmínka prokázání zániku (odvozeného) užívacího práva syna tedy byla splněna.

Dle názoru Nejvyššího správního soudu je tento důkaz, tj. doložení odvolání souhlasu s užíváním bytu odvozeným uživatelem, dostatečný k prokázání splnění první podmínky § 12 odst. 1 písm. c) zákona o evidenci pobytu a správní orgán I. stupně je povinen ho akceptovat. Výjimkou mohou být pouze situace, kdy by v řízení byly zjištěny okolnosti, které by zpochybňovaly možnost odvolání tohoto souhlasu. Je nutno zdůraznit, že se bude jednat o zcela výjimečné případy. Jak je uvedeno výše, odvozené právo užívání bytu mají zejména rodinní příslušníci vlastníka či nájemce. Přestože podstatou vzniku odvozeného práva k užívání bytu je dobrovolné svolení neodvozeného uživatele s jejich sdílením společného bydliště, v některých krajních případech může právo strpění jejich pobytu v bytě založit i zvláštní zákon. V případě vztahu rodičů a dětí je jím zákon o rodině. Zde upravené vztahy mohou v určitých situacích znemožnit rodičům odvolat souhlas s užíváním jejich bytu pro děti, které nemají možnost jinak uspokojit svoji potřebu bydlení. Tyto skutečnosti však v žádném případě nezkoumá správní orgán I. stupně v řízení o zrušení údaje o místě trvalého pobytu z úřední povinnosti; je nutno, aby je tvrdil a prokázal účastník řízení (či jeho zástupce, pokud se jedná o nezletilé dítě), který se případně nemožnosti zrušení jeho odvozeného práva užívání bytu rodiče dovolává.

Povinnost rodičů zajistit dítěti bydlení obecně vyplývá z hmotněprávní úpravy vztahů mezi rodiči a dětmi dle zákona o rodině. Rodiče jsou povinni plnit vůči dětem vyživovací povinnost, která v sobě zahrnuje i zmíněnou povinnost zajištění odpovídajícího bydlení, a to až do doby, kdy jsou děti schopny se samy živit (§ 85 odst. 1 zákona o rodině). Vyživovací povinnost může mít mnoho podob a různý rozsah, vždy záleží na posouzení konkrétního vztahu mezi rodiči a dětmi a jejich poměrů. Stejně tak může být rozmanitý obsah úpravy vyživovací povinnosti ze strany soudu, nežijí-li rodiče nezletilého dítěte spolu. Mezi účastníky není sporu o tom, že vyživovací povinnost rodiče v sobě obecně zahrnuje i povinnost zajistit dítěti bydlení. Splnění této povinnosti je možno dosáhnout různými způsoby, záleží vždy na konkrétních poměrech rodičů. Nežijí-li rodiče nezletilého dítěte spolu, je výkon této povinnosti závislý na rozhodnutí, komu bylo dítě svěřeno do péče a jakým způsobem a mírou se podílí každý z rodičů na zajištění jeho bydlení. Cílem splnění povinnosti rodičů poskytnout dítěti bydlení je zajištění místa, ve kterém má dítě potřebné zázemí. Tato jistota je pro zdravý vývoj a plnohodnotný život dítěte zásadní, a je proto nutno na plnění uvedené povinnosti rodičů trvat. Nelze ji však rozšiřovat nad rámec jejího účelu. Je tedy možno shrnout, že rodič je povinen zajistit dítěti vždy bydlení dle svých možností a potřeb dítěte, což nemusí být nutně a ve všech případech v místě bydliště rodiče. Plnění této povinnosti nelze zobecnit na povinnost automatického udělení souhlasu rodiče k odvozenému užívání jeho bytu dítětem za všech okolností, jak to učinily správní orgány v projednávané věci.

Pokud rodič v rámci správního řízení o zrušení údaje o místě trvalého pobytu dítěte dříve udělený souhlas ke společnému užívání bytu odvolává, je toto odvolání nutno považovat za splnění podmínky zániku užívacího práva dítěte. Pokud by dítě či jiná zúčastněná osoba chtěla namítat nemožnost odvolání souhlasu rodiče k užívání bytu dítětem, musela by tvrdit a zároveň prokázat, z jakých důvodů dovozuje povinnost strpění užívání bytu pro dítě ze strany dotyčného rodiče. Nejdříve po unesení břemene tvrzení a důkazního břemene by se správní orgán musel těmito skutečnostmi zabývat a posoudit jejich důvodnost. Ta však jednoznačně nemůže být bez dalšího odvozována pouze na základě povinnosti jednoho z rodičů plnit výživné formou měsíčních finančních příspěvků na dítě.

Při svěření dítěte do výhradní péče jednoho z rodičů je obvyklé, že místo zázemí dítěte je pouze jedno, potřebu bydlení potom zajišťuje takto určený rodič na své náklady a druhý rodič se na plnění této povinnosti podílí finančním příspěvkem. Nemusí to však platit vždy. Nelze například vyloučit situace, kdy rodič, kterému bylo dítě svěřeno do výhradní péče, bydlí s dítětem v nemovitosti, která je ve vlastnictví druhého rodiče, a který ji poskytl k bydlení právě z titulu plnění povinnosti zajistit dítěti uspokojivé bydlení. I v takovém případě je rodiči vyměřeno výživné, ve kterém však není zahrnut příspěvek na bydlení dítěte. V případě svěření dítěte do střídavé výchovy má dítě místa bydliště obvykle (nejméně) dvě, přičemž i zde je rodičům vyměřováno výživné, v němž není zahrnut příspěvek na bydlení. Obdobně tomu bude v situaci, kdy je dítě sice svěřeno jednomu z rodičů do péče, avšak zároveň je rozhodnuto o rozšířeném pravidelném styku dítěte s druhým rodičem, například v trvání několika dnů v každém týdnu. U každého takového případu je plnění povinnosti zajistit dítěti bydlení, či na něj přispívat, odlišné, i přes shodnou povinnost platit na dítě výživné. Pokud by správní orgán I. stupně v rámci řízení o zrušení údaje o místě trvalého pobytu hodnotil tvrzení a důkazy týkající se nemožnosti odvolání souhlasu s odvozeným užíváním bytu jednoho z rodičů dítětem, nemůže se omezit pouze na poukaz na svěření dítěte do péče jednomu z rodičů a stanovení povinnosti platit výživné druhému.

Dle názoru Nejvyššího správního soudu je tedy v případě podání žádosti o zrušení údaje o místě trvalého pobytu dítěte ze strany rodiče, kterému svědčí neodvozené právo užívání k bytu, nutno považovat odvolání jeho souhlasu s užíváním bytu pro odvozeného uživatele (dítě) za udělené a platné, dokud není v řízení prokázáno, že k odvolání souhlasu nemohlo dojít. Tímto prokázáním však dle výše uvedených závěrů není v žádném případě pouze obecné zjištění, že dítě je nezletilé (případně nezaopatřené) a otec – odhlašovatel má vůči němu vyživovací povinnost. K účinnému zpochybnění odvolání souhlasu otce s odvozeným užíváním bytu jeho dítětem je třeba prokázat skutečnosti, které dle zákona o rodině brání tomuto právnímu úkonu, tedy zejména osvědčení, že dítě nemá zajištěno bydlení a dotyčný rodič je povinen mu toto zajistit, a to konkrétně formou udělení (či zachování) souhlasu k odvozenému užívání bytu, ve kterém žije.

Je nutno konstatovat, že pokud by tato situace skutečně nastala, tj. bylo by prokázáno, že potřebu bydlení dítěte je možno realizovat pouze společným bydlením v bytě rodiče, který původně žádal o zrušení údaje o místě trvalého pobytu dítěte, pak by plnění povinnosti rodiče zajistit bydlení bylo spojeno s reálným ubytováním dítěte, což by samo o sobě vylučovalo splnění druhé podmínky § 12 odst. 1 písm. c) zákona o evidenci obyvatel, tj. neužívání objektu osobou, jejíž trvalý pobyt má být zrušen. Z toho je zřejmé, že práva osob užívajících předmětný objekt na základě odvozeného užívacího titulu k bydlení jsou tak pro účely evidence místa trvalého pobytu dostatečným způsobem chráněna druhou podmínkou pro zrušení místa trvalého pobytu, a tou je fakticita užívání objektu. Jinými slovy, pokud by osoba disponující odvozeným užívacím titulem k bydlení byt fakticky užívala, například na základě práva dítěte vyplývajícího z povinnosti rodiče zajistit mu bydlení, nepřichází zrušení jejího místa trvalého pobytu v tomto bytě v úvahu.

Nejvyšší správní soud na základě uvedených závěrů nepřisvědčil stěžovateli, dle něhož údaj o místě trvalého pobytu dítěte nelze rodičem zrušit, dokud nezanikne jeho vyživovací povinnost, případně, dokud zletilé dítě neohlásí samo změnu trvalého bydliště. Dle výše uvedených východisek bylo ověřeno, že ve správním řízení nebyly žádným z účastníků tvrzeny ani správními orgány zjištěny skutečnosti, pro které by žalobce nemohl účinně odvolat svůj souhlas s odvozeným užíváním bytu, ke kterému mu svědčí právo nájmu, pro jeho syna. Matka (tehdy) nezletilého syna, které byl svěřen do péče, odvolání proti původnímu rozhodnutí o zrušení údaje o místě trvalého pobytu syna nijak neodůvodnila, ani v průběhu dalšího řízení netvrdila, že by potřeba bydlení syna nebyla zajištěna. Lze shrnout, že v projednávané věci podal žalobce návrh na zrušení údaje o místě trvalého pobytu jeho syna, k tomu doložil, že syn předmětný byt neužívá. Z jeho návrhu bylo zcela zřejmé, že původně udělený souhlas s užíváním bytu pro syna odvolává, přičemž neúčinnost tohoto odvolání nebyla zjištěna. Odvozené právo užívání syna k bytu žalobce tedy zaniklo, čímž byly splněny všechny podmínky pro rozhodnutí o zrušení údaje o místě trvalého pobytu.

V této souvislosti nemohl zdejší soud zohlednit ani namítané legitimní očekávání stěžovatele pramenící z odkazované judikatury městského soudu, neboť je to Nejvyšší správní soud, jehož úkolem je rozhodovací praxi správních soudů vlastní judikaturou sjednocovat (shodně viz rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 4. 2013, čj. 1 As 143/2012-38).