2399/2011
Energetika: účastenství v řízení o povolení atomového zařízení
Energetika: účastenství v řízení o povolení provozu atomového zařízení
k § 9 odst. 1 písm. d) zákona č. 18/1997 Sb., o mírovém využívání jaderné energie a ionizujícího záření (atomový zákon) a o změně a doplnění některých zákonů, ve znění zákona č. 13/2002 Sb.
k § 70 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění zákonů č. 218/2004 Sb. a č. 186/2006 Sb.
k Úmluvě o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí (č. 124/2004 Sb. m. s.; v textu jen "Aarhuská úmluva")
Jediným účastníkem řízení o povolení provozu atomového zařízení podle § 9 odst. 1 písm. d) zákona č. 18/1997 Sb., omírovém využívání jaderné energie a ionizujícího záření (atomový zákon), je žadatel. To platí i při řízení o povolení provozu zařízení, jež je již provozováno na základě předchozího povolení, jemuž končí časově omezená platnost. Přestože na takové řízení nenavazuje žádné jiné řízení, v němž by své zájmy mohla uplatnit dotčená veřejnost, není to v rozporu s tzv. Aarhuskou úmluvou (č. 124/2004 Sb. m. s.) ani s § 70 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, neboť opakované povolení provozu již provozovaného zařízení se nedotýká ochrany přírody a krajiny způsobem, z něhož by veřejnosti plynulo právo se do tohoto řízení přímo zapojit.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 5. 2011, čj. 2 As 9/2011-154)
Věc:
Občanské sdružení Jihočeské matky proti Státnímu úřadu pro jadernou bezpečnost, za účasti akciové společnosti ČEZ, o účastenství v řízení, o kasační stížnosti žalobce.Žalobce a občanské sdružení V havarijní zóně jaderné elektrárny Temelín se dne 29. 11. 2007 přihlásili do správního řízení o povolení provozu jaderného zařízení, totiž 3. bloku Jaderné elektrárny Dukovany. Toto řízení vedl žalovaný na základě žádosti osoby zúčastněné podle § 9 odst. 1 písm. d) zákona č. 18/1997 Sb., atomový zákon. Žalobce chtěl v řízení uplatnit své stanovisko, aby provoz tohoto jaderného zařízení nebyl prodloužen. Usnesením ze dne 6. 12. 2007 žalovaný rozhodl, že žalobce není účastníkem tohoto řízení, neboť jeho jediným účastníkem je žadatel o povolení provozu, tedy nynější osoba zúčastněná na řízení. Žalobce podal proti tomuto rozhodnutí rozklad opřený o poukaz na rozpor tohoto usnesení s Aarhuskou úmluvou.
Předsedkyně žalovaného rozhodnutím ze dne 5. 3. 2008 rozklad žalobce zamítla, neboť Aarhuská úmluva není podle jejího názoru samovykonatelná, a tudíž na ni nelze použít pravidlo o aplikační přednosti podle čl. 10 Ústavy. Mezitím vydal žalovaný dne 10. 12. 2007 rozhodnutí, kterým povolil provoz 3. bloku Jaderné elektrárny Dukovany.
Žalobce napadl rozhodnutí předsedkyně žalovaného žalobou k Městskému soudu v Praze, kterou městský soud odmítl usnesením ze dne 4. 8. 2010. Shledal totiž, že žalobou napadené rozhodnutí předsedkyně žalovaného je vyloučeno z přezkoumání ve správním soudnictví, což dovodil z rozsudků Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 12. 2003, čj. 7 A 56/2002-54, č. 162/2004 Sb. NSS, či ze dne 31. 7. 2008, čj. 7 As 50/2007-137. I podle městského soudu je jediným účastníkem řízení podle § 14 odst. 1 atomového zákona žadatel o povolení a třetí osoby se nemohou stát účastníky takového řízení, ani se domáhat soudního přezkumu výsledného rozhodnutí. Této judikatuře ostatně přitakal i Ústavní soud, a to ve svém usnesení ze dne 21. 11. 2007, sp. zn. IV. ÚS 1791/07, kde v odmítnutí žaloby směřující proti rozhodnutí o povolení provozu 1. bloku Jaderné elektrárny Temelín neshledal porušení práva na spravedlivý proces ve smyslu čl. 36 a čl. 38 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a protiústavním neshledal ani samotný § 14 odst. 1 větu druhou atomového zákona. Neshledal také, že by Aarhuská úmluva měla samovykonatelnou povahu.
Žalobce (stěžovatel) podal proti usnesení městského soudu kasační stížnost, v níž trval na tom, že došlo ke zkrácení jeho procesních práv. Opíral se přitom zejména o rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 11. 2009, čj. 1 As 72/2009-120, podle něhož procesní práva ekologického občanského sdružení v sobě obsahují i právo na to, aby se správní orgány s jejich námitkami řádně vypořádaly.
Dále argumentoval Aarhuskou úmluvou a směrnicí Rady 85/337/EHS o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí (dále jen "směrnice EIA") ve spojení s § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny. Usnesení Ústavního soudu zmiňované městským soudem označil za neaplikovatelné na daný případ, naopak upozornil na rozsudek zdejšího soudu ze dne 9. 10. 2007, čj. 2 As 13/2006-110, podle nějž pokud by bylo řízení podle atomového zákona jediným řízením nutným k uvedení jaderné elektrárny do provozu, znamenalo by vyloučení všech osob, kromě žadatele o povolení, z účasti v něm také potenciální porušení práva na příznivé životní prostředí podle čl. 35 odst. 1 Listiny ve vztahu k osobám, které jsou způsobilé tato práva mít, tedy zejména ve vztahu k občanským sdružením majícím za cíl činnosti ochranu přírody a krajiny. Takovou osobou je v daném řízení i stěžovatel, který zároveň upozornil, že dotčené orgány státní správy obvykle alibisticky odmítají požadavek, aby byly posouzeny vlivy jaderných zařízení na zdraví lidí a na životní prostředí, právě s poukazem na to, že k tomuto posouzení dojde v jiném typu řízení, například v řízení o posouzení vlivu na životní prostředí (dále jen "EIA") či ve stavebním řízení.
Stěžovatel navíc připomněl, že správní řízení podle atomového zákona je v dané situaci jediným řízením, ve kterém je provoz jaderného řízení povolován, nepředchází mu, ani na něj nenavazuje jakékoliv jiné správní řízení, jehož by se stěžovatel mohl jako reprezentant dotčené veřejnosti efektivně účastnit. Provoz této jaderné elektrárny nebyl nikdy posouzen z hlediska dopadů na životní prostředí, neproběhla procedura podle zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí, a nemohlo dojít k zajištění účasti veřejnosti podle Aarhuské úmluvy, respektive směrnice EIA. Požadoval proto, aby byla jeho aktivní legitimace v řízení podle atomového zákona dovozena z § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny tak, aby byl zajištěn soulad s mezinárodními závazky ČR.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z odůvodnění:
(...) [10] Nejprve je třeba předeslat, že Nejvyšší správní soud řešil již v několika svých rozhodnutích nyní předloženou otázku, zda v řízení podle § 9 atomového zákona je opravdu jediným účastníkem žadatel o vydání povolení, jak to vyplývá z § 14 odst. 1 věty druhé tohoto zákona; nebo zda naopak z jiných ustanovení tohoto zákona, z čl. 35 Listiny, z Aarhuské úmluvy či z práva Evropské unie vyplývá i občanským sdružením zabývajícím se ochranou přírody a krajiny právo být účastníky takového řízení a následně i právo aktivní legitimace v soudním přezkumu rozhodnutí vydaného v rámci takového řízení.
[11] Účastníci odkazují zejména na rozsudek čj. 2 As 13/2006-110, v němž se zdejší soud skutkově zabýval povolením provozu 2. bloku Jaderné elektrárny Temelín, právně pak řešil obdobnou otázku vztahu § 14 odst. 1 věty druhé atomového zákona a § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny ve vazbě na Aarhuskou úmluvu a další výše uvedené prameny práva. Vzhledem k tomu, že se rozsudek týkal i totožných účastníků jako v nyní projednávané věci, postačuje na něj odkázat toliko stručně. Soud zde zejména vyložil tato dvě ustanovení systematickým výkladem a konstatoval, že tvrzení věty druhé § 14 odst. 1 atomového zákona, že jediným účastníkem řízení o povolení k činnostem podle § 9 je sám žadatel, není prolomeno ani § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny ani čl. 6 Aarhuské úmluvy, který podle tohoto rozsudku není přímo vykonatelný, takže mu nelze přiznat přímou a přednostní aplikovatelnost ve smyslu čl. 10 Ústavy. Tento závěr nebyl popřen (ve vztahu ke stejně vyznívajícímu rozsudku NSS ze dne 29. 3. 2007, čj. 2 As 12/2006-111) ani Ústavním soudem, jenž tento právní názor podpořil svým usnesením ze dne 21. 11. 2007, sp. zn. IV. ÚS 1791/2007. Navíc byl onen výklad s čl. 6 Aarhuské úmluvy konformní, neboť se "
dotčené veřejnosti
" nabízela v případě této nově budované jaderné elektrárny celá řada jiných řízení, kde mohla vyjádřit své oprávněné zájmy.[12] Ve věci sp. zn. 2 As 13/2006 (stejně jako sp. zn. 2 As 12/2006, kde šlo o povolení provozu 1. bloku Jaderné elektrárny Temelín) se totiž jednalo o uvedení do provozu nového bloku Jaderné elektrárny Temelín, tedy nového jaderného zařízení, takže Nejvyšší správní soud vyšel také z toho, "
že k uvedení jaderné elektrárny, jakou je Jaderná elektrárna Temelín, do provozu, musela být provedena celá řada správních řízení, zejména dle zákona č. 50/1976 Sb., stavebního zákona, či zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí. Tato řízení - jak z důvodu jejich odlišné povahy, odlišného vymezení předmětu řízení a odlišného vymezení jejich účastníků - jsou subjektům, na něž pamatuje § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny, otevřena, zde tedy mají tyto subjekty dostatečný prostor k tomu, aby hájily zájmy ochrany životního prostředí a uplatňovaly námitky ohledně případného negativního vlivu jaderné elektrárny na něj. Zaměření řízení podle § 9 odst. 1 písm. d) atomového zákona je z povahy věci jiné. Ze systematiky samotného atomového zákona, včetně vymezení předmětu jeho úpravy v § 1, vyplývá, že smyslem podle něj prováděných řízení je v prvé řadě zabezpečit bezpečnost využívání jaderné energie a ionizujícího záření a stanovit podmínky vykonávání činností souvisejících, byť jedním z cílů takto zabezpečené bezpečnosti provozu je i zajištění ochrany osob a životního prostředí ve smyslu § 1 písm. b) tohoto zákona. Vnější systematické zařazení mezi právní předpisy upravující uvádění jaderné elektrárny do provozu ovšem zároveň zaručuje, že zájmy životního prostředí jsou přímo chráněny v jiných řízeních, jež byla zmíněna výše.
"[13] Stěžovatel upozorňuje na skutečnost, že nyní jde naopak o povolení, respektive prodloužení, provozu v jaderné elektrárně, která již 25 let funguje, tudíž u ní není provozováno posouzení EIA ani jiné řízení, jehož by se stěžovatel jako reprezentant dotčené veřejnosti mohl aktivně účastnit. Připomíná přitom i další pasáž citovaného rozsudku čj. 2 As 13/2006-110: "
Jiná situace by jistě nastala, pokud by k uvedení jaderné elektrárny do provozu dostačovalo jediné správní řízení. V takovém případě by systematický výklad vedl k závěrům zcela jiným, a přestože by § 14 odst. 1 atomového zákona i § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny zněly zcela totožně, musel by být jejich výše provedený jazykový výklad překonán a občanským sdružením, jejichž hlavním posláním podle stanov je ochrana přírody a krajiny, by účast v takovém řízení musela být přiznána jednak v zájmu výkladu vnitrostátního práva v konformitě s mezinárodněprávními závazky ČR, ale i v zájmu naplnění ústavních kautel zakotvených v Listině základních práv a svobod. Pokud by totiž bylo řízení podle atomového zákona jediným řízením nutným k uvedení jaderné elektrárny do provozu, znamenalo by vyloučení všech osob kromě žadatele o povolení z účasti v něm také potenciální porušení práva na příznivé životní prostředí podle čl. 35 odst. 1 Listiny základních práv a svobod ve vztahu k osobám, které jsou způsobilé tato práva mít, tedy zejména ve vztahu k občanským sdružením majícím za cíl činnosti ochranu přírody a krajiny
." Skutečnost, že v nyní posuzované věci je řízení podle atomového zákona jediným řízením, ostatně nerozporují ani žalovaný ani osoba zúčastněná. V tom se tedy nyní posuzovaný právní problém liší od situace řešené pod sp. zn. 2 As 12/2006 a sp. zn. 2 As 13/2006.[14] Není to ovšem jediná odlišnost. Druhá odlišnost spočívá v tom, že v oněch dvou rozsudcích šlo o vyloučení soudního přezkumu ve vztahu k rozhodnutím týkajícím se jaderných zařízení nově uváděných do provozu. Právě taková nově do provozu uváděná zařízení představují potenciálně ohrožení životního prostředí, tedy zájmů legitimně chráněných ekologickými občanskými sdruženími, mezi něž patří i stěžovatel, a proto tato občanská sdružení mají mít podle citovaných rozsudků právo zapojit se alespoň do jednoho správního řízení nezbytného k uvedení takových nových jaderných zařízení do provozu. Pokud by jediným takovým řízením bylo v případě uvádění nových jaderných zařízení potenciálně ohrožujících životní prostředí právě řízení podle atomového zákona, měla by taková občanská sdružení právo účasti právě v něm, jak bylo řečeno ve výše citovaných rozsudcích.
[15] Nyní posuzovaný případ se od nich však liší nejen tím, že v něm je řízení podle atomového zákona jediným probíhajícím řízením, ale také tím, že jde o řízení týkající se zařízení, jež je již provozováno. Nejde tedy o nový záměr, o nové zařízení, které by potenciálně mohlo zhoršit stav životního prostředí oproti nynější úrovni. Jakkoli je nynější řízení řízením o povolení k provozu jaderného zařízení, fakticky jde, jak shodně tvrdí všichni účastníci, toliko o prodloužení povolení k provozu jaderného zařízení, jinak řečeno o prodloužení nynějšího stavu. Není pak ale zřejmé, jak může takové řízení o prodloužení nynějšího stavu představovat zásah či správní řízení, při němž "
mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny
" chráněné ve smyslu § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny. Nejvyšší správní soud se v tomto ohledu ztotožňuje se žalovaným a osobou zúčastněnou, že zájmy ochrany přírody a krajiny mohou být opravdu dotčeny toliko novým záměrem či zásahem, popřípadě kvalitativní změnou tohoto záměru ve smyslu, jak na něj pamatuje třeba § 4 odst. 1 zákona č. 100/2001 Sb. (v daném případě by takovou změnu představovalo třeba rozšíření či zvýšení kapacity jaderného zařízení); obecně však nemohou být dotčeny udržením statu quo
.[16] To jistě neznamená, že by takové řízení o povolení provozu, které je vlastně jen povolením prodloužení provozu, nebylo zásadní a že by se nedotýkalo zájmů veřejnosti. Je zjevné, že smyslem tohoto řízení je v případě prodlužování povolení k provozu v podstatě znovu komplexně posoudit bezpečnost provozovaného zařízení. To je jistě otázka, která je důležitá - zvláště v případě tak zásadního jaderného zařízení, jako je jeden z bloků jaderné elektrárny - i z hlediska veřejnosti. Zájem veřejnosti však v tomto řízení spočívá pouze v tom, aby bylo ověřeno, zda je posuzované jaderné zařízení nadále bezpečné, nikoli zda jeho trvající existence zasáhne životní prostředí. Životní prostředí mohlo zasáhnout zbudování tohoto jaderného zařízení či jeho rozšíření nebo jiná zásadní změna, nikoli - či pouze zprostředkovaně přes možné ohrožení bezpečnosti - i pokračování jeho provozu. Posouzení bezpečnosti tohoto provozu je pak otázkou čistě technickou a osobě zúčastněné lze přitakat v tom, že připomíná spíše revizní kontrolu po určité době provozu. Pro takové posouzení je přitom způsobilý právě a jedině pouze žalovaný, jehož smyslem existence je podle § 3 odst. 1 atomového zákona vykonávat "
státní správu a dozor při využívání jaderné energie a ionizujícího záření a v oblasti radiační ochrany
".[17] Lze tedy uzavřít, že provázanost řízení týkajících se uvádění a udržování provozu jaderných zařízení je nastavena racionálně a souladně jak s čl. 35 Listiny, tak se závazky České republiky obsaženými v Aarhuské úmluvě. Je-li do provozu uváděno nové jaderné zařízení, což přirozeně může představovat zásah do životního prostředí, může se k tomu dotčená veřejnost vyjádřit v řízeních, jež jsou k tomu uzpůsobená, zejména v procesu EIA či v rámci stavebního řízení. Krom toho probíhá i řízení podle atomového zákona, v němž zájmy životního prostředí nejsou samostatně dotčeny, proto je s vnitrostátním i mezinárodním právem souladné, že je v nich jediným účastníkem žadatel o povolení, jak plyne z jasného pravidla obsaženého v jeho § 14 odst. 1 větě druhé. Je-li naopak zařízení již v provozu, pak je potřeba po stanovené době zkontrolovat, zda je zařízení stále bezpečné, samotné pokračování jeho existence se však nedotýká ochrany přírody a krajiny způsobem, který by odůvodňoval potřebu, aby veřejnost měla mít právo se do tohoto technického řízení přímo zapojit způsobem předpokládaným v § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny. V žádné z těchto dvou situací tedy není potřeba, aby byl jednoznačný text § 14 odst. 1 věty druhé atomového zákona prolomen a zástupcům veřejnosti přiznáno právo účasti.
[18] Nebylo to tedy potřeba ani v tomto případě, a městskému soudu tudíž nelze vytknout, že nepřiznal stěžovateli žalobní legitimaci proti rozhodnutí žalovaného a následně proti rozhodnutí předsedkyně žalovaného o rozkladu. Šlo totiž o správní řízení, v němž stěžovatel nebyl a nemohl být účastníkem. Nelze se sice ztotožnit s poněkud zkratkovitým tvrzením městského soudu, že je v případě rozhodnutí vydaného podle § 14 atomového zákona soudní přezkum vyloučen; přesnější by bylo tvrzení, že je sice soudní přezkum tohoto rozhodnutí připuštěn, ovšem jediným možným žalobcem je jediný účastník tohoto řízení, tedy žadatel o povolení (typicky v případě, že by mu žádost o povolení byla žalovaným zamítnuta). Stěžovateli naopak taková aktivní legitimace opravdu nesvědčí, jako mu nesvědčí ani právo účastenství v řízení podle § 14 atomového zákona. Bylo tedy namístě jeho žalobu proti předmětnému rozhodnutí odmítnout a kasační stížnost proti takovému odmítavému usnesení je třeba zamítnout.
Zasílání aktuálního vydání na e-mail
Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.