Vydání 3/2005

Rozhodná je v dané věci právní otázka správného výkladu článku 4 odst. 1 vyhlášky č. 12/01, o místním poplatku za provoz systému shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů ze dne 4. 12. 2001, již vydalo město Kutná Hora podle ustanovení § 15 zákona ČNR č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, v tehdy platném znění. Právo obce vybírat místní poplatek za provoz systému shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů vyplývá především z ustanovení § 1 písm. h) zákona o místních poplatcích a dále z § 10b cit. zákona.

Původní dikce článku 4 odst. 1 vyhlášky, nadepsaného "Osvobození a úlevy", byla následující:

"

"

Tato vyhláška nabyla účinnosti dne 1. 1. 2002 a s účinností ke dni 27. 2. 2002 byla novelizována vyhláškou č. 4/2002, a to tak, že byl změněn původní článek 4 odst. 1 vyhlášky rozšířením demonstrativního výčtu obsaženého v písmeni d) a písmeno e) bylo změněno do následného znění: "e) fyzická osoba, která se prokazatelně nezdržuje na území Kutné Hory déle než 1 rok z důvodu pobytu v zahraničí (studium, stáž, zaměstnání). Osvobození se nevztahuje na osoby žijící v jiné obci ČR."

Právní otázka zde položená zní, zda větu o výjimce z osvobození pro osoby žijící v jiné obci ČR, obsaženou v závěru tohoto odstavce, lze vztáhnout i na osoby spadající do personálního vymezení obsaženého v jeho písmeni d), tedy i na žalobkyni. Pro posouzení této otázky je rozhodné zvážení normativních dopadů novelizace provedené vyhláškou č. 4/2002. Z ní není podstatné rozšíření demonstrativního výčtu obsaženého v závorce písmene d), neboť rozšíření demonstrativního výčtu nemůže samo o sobě měnit vymezení okruhu osob, na něž se ustanovení vztahuje, ale může být pouze vodítkem zviditelňujícím některé segmenty tohoto okruhu. Podstatné jsou tedy pouze následky včlenění oné věty o výjimce z osvobození.

Takto položená otázka umožňuje dvě odpovědi. Podle prvé z nich se tato výjimka vztahuje pouze na osoby vymezené přímo v písmeni e), tedy na fyzické osoby, které se prokazatelně nezdržují na území Kutné Hory déle než 1 rok z důvodu pobytu v zahraničí (např. studium, stáž, zaměstnání). Takový výklad by byl ovšem z důvodu přílišné kumulace podmínek a nemožný, neboť by se buď mohl vztahovat na osoby, jež mají trvalý pobyt v Kutné Hoře (což je podle článku 2 odst. 1 vyhlášky definiční znak pro celý článek 4 vyhlášky), momentálně jsou ovšem v zahraničí a zároveň žijí v jiné obci v ČR, což se navzájem vylučuje, neboť osoba s trvalým pobytem v jedné obci nemůže žít zároveň v zahraničí a v jiné obci ČR; nebo by se vztahoval na osoby, které mají trvalý pobyt ("žijí") v jiné obci v ČR, ale momentálně se dlouhodobě zdržují v zahraničí. Množina takových osob by již na rozdíl od výše uvedené nebyla prázdná, nicméně její stanovení ve vyhlášce města Kutná Hora by nedávalo smysl, neboť by se týkalo osob, jež z hlediska sběru odpadků nemají s tímto městem žádnou souvislost. Místní normotvůrce by tak přijetím takového pravidla vykročil za hranice své osobní a místní působnosti. Navíc by takový výklad zaměňující trvalý pobyt v jiné obci (teoreticky vztáhnutelný na vlastníky rekreačních nemovitostí v Kutné Hoře trvale žijící v jiné obci) a "život" v jiné obci způsobil nevratný výkladový chaos v celé vyhlášce.

Druhou možnou odpovědí je, že se předmětná věta vztahuje ke všem pěti písmenům odst. 1, jež tvoří větu prvou, jak tvrdí stěžovatel. Tomuto výkladu však nenasvědčuje zejména systematika vyhlášky, z níž je jasně patrno přiřazení citované věty toliko do písmene e) analyzovaného ustanovení. Nenasvědčuje tomu ostatně ani fakt, že předmětnou větu nelze vůbec logicky konzistentně vztáhnout nejen k písmenu e) (jak je dovozeno výše), nýbrž ani k písmenům a) - c), neboť taková aplikace by vedla k protismyslnému závěru, že osoby osvobozené v těchto třech písmenech (patrně ze sociálních důvodů) by byly osvobozeny, pokud by měly na území Kutná Hora trvalý pobyt a zároveň se zde fakticky zdržovaly, pokud by ovšem začaly "žít v jiné obci ČR", pak by již osvobozeny nebyly, přestože by reálně zatěžovaly odpadové hospodářství města méně než osoby, které ve městě i fakticky žijí. Takový postup by byl zdůvodnitelný jedině jako jakási pochybná sankce za opuštění města a nelze na ně interpretačně reflektovat.

Je tak nutno shledat zřejmě jako jediný možný výklad, že se předmětná věta může logicky vztahovat pouze k osobám obsaženým v písmeni d), kde pouze existuje nenulová a výkladově přijatelná množina osob spadajících do úpravy obsažené v písmeni d) a zároveň do vymezení výjimky z osvobození. Za takovýmto výkladem se patrně skrývá úmysl normotvůrce osvobodit osoby, které nezatěžují odpadové hospodaření města Kutná Hora (či pouze nanejvýš příležitostně), a zároveň z tohoto osvobození vyloučit ty osoby, u nichž fakt, že nepobývají v Kutné Hoře, není patrně dán sociálními důvody příkladmo uvedenými v závorce, nýbrž vlastním úmyslem ve městě nepobývat.

Dospěl-li ovšem soud k závěru, že vyjímací věta se může z hlediska obsahu celého článku vztahovat jedině k písmeni d), nevyplývá z toho, že na základě takto formulované výjimky lze osvobození reálně odepřít. Daná výjimka je totiž formulována tak, že nutí některé osoby, které odpadové hospodářství města nezatěžují (resp. zatěžují stejně málo jako osoby uvedené demonstrativně v závorce), aby přesto platily poplatky stejně, jako kdyby ve městě pobývaly, což je sice nelogické, ale možné na základě široké normotvorné diskrece obce zakotvené v § 15 zákona o místních poplatcích, ve znění účinném do novely tohoto zákona zákonem č. 320/2002 Sb., tedy do 31. 12. 2002.

Zásadnější problém ovšem vyvolává umístění vyjímací věty až za písm. e). Toto umístění vskutku vyvolává u adresáta právní normy velmi silný a zcela legitimní dojem, že se tato věta patrně nevztahuje k písmeni d), nýbrž výhradně k písmeni e). Její umístění až za písmenem e) přitom nelze vysvětlit ani tím, že by se coby druhá věta odst. 1 měla vztahovat ke všem pěti písmenům tvořícím jeho větu prvou, jak tvrdí stěžovatel, neboť výše bylo vyloženo, že se z těchto pěti písmen může z povahy věci vztahovat výhradně k písmeni d), a její umístění až za písmeno e) je proto nutno označit za legislativně technickou chybu, k níž se ostatně stěžovatel sám přiznává.

Nejvyšší správní soud v této souvislosti shledává zcela případným odkaz městského soudu na uváděnou judikaturu Ústavního soudu ČR, který k interpretaci právních předpisů v právu veřejném ve svém nálezu II. ÚS 487/2000 uvedl: "" Jedním ze základních atributů kladených na právní předpis v materiálně pojatém právním státě je jeho srozumitelnost a předvídatelnost následků. V případě podzákonných právních předpisů je tento požadavek umocněn principy zakotvenými v čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, podle nichž mohou být povinnosti ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod. Pokud tedy Nejvyšší správní soud vychází z obecné základní premisy, že veřejná moc může činit pouze to, co jí právo výslovně dovoluje, a při konfrontaci tohoto požadavku s dikcí citované vyhlášky je zřejmé, že povinnost žalobkyně zaplatit místní poplatek (resp. vyloučení osvobození od zaplacení tohoto poplatku) byla stanovena nesrozumitelně, neshledal kasační stížnost důvodnou. Přestože totiž s největší pravděpodobností lze s ohledem na povahu věci předmětnou větu, vylučující osvobození od poplatku, vztáhnout toliko k čl. 4 písmeni d) vyhlášky, nelze od adresáta právní normy (tzn. od potenciálního plátce poplatku) spravedlivě očekávat, že k tomuto interpretačnímu závěru s ohledem na legislativní úroveň sporného ustanovení sám dojde. Negativní následky takto nesrozumitelného a nepředvídatelného právního předpisu je proto z uvedených důvodů nutno přičíst samotnému normotvůrci, a nikoliv adresátovi právní normy.