Vydání 9/2008

Z hlediska práva důchodového pojištění je rozhodným ustanovením § 13 odst. 1 zákona o důchodovém pojištění, podle něhož se za dobu pojištění považují též doby zaměstnání získané před 1. lednem 1996 podle předpisů platných před tímto dnem, s výjimkou doby studia po dosažení věku 18 let; jde-li však o dobu zaměstnání v cizině před 1. květnem 1990, hodnotí se tato doba, jen pokud bylo za ni zaplaceno pojistné, a to nejdříve ode dne zaplacení pojistného. Toto ustanovení má význam z toho důvodu, že doba pojištění má, přihlížeje k důchodovému schématu, význam jak pro nárok, tak, při zohlednění podmínek důchodové formule, i pro výši důchodu.

Pokud jde o zohledňování dob studia z obou hledisek (tedy jednak jako podmínky nároku, jednak jako součásti důchodové formule), Nejvyšší správní soud předesílá, že studium na středních školách předpisy sociálního zabezpečení, které byly postupně od roku 1956 zaváděny jako náhrada národního pojištění a které již nebyly vystavěny na principu veřejnoprávního pojištění, nýbrž na principu zabezpečení , vždy reflektovaly jako dobu, jež má vliv na důchodové zabezpečení (pojištění). Nečinily tak ovšem nikdy pro povinnou školní docházku - v tomto ohledu bylo i pro tvůrce tehdejších zabezpečovacích důchodových systémů nepředstavitelnou myšlenkou, že by se doba získávání základního vzdělání měla promítat v nárocích a výši zabezpečení ve stáří. Nejvyšší správní soud musí na tomto místě poznamenat, že tato míra zohledňování studia je principem, jenž je v pojistném systému jen stěží hájitelný; v konečném důsledku totiž vyžaduje solidaritu později narozených dětí s rodiči či prarodiči, kteří studovali. V systému zabezpečovacím, který fungoval na principu všeobecného přerozdělování daňových výnosů, byl tento důsledek zastřen. Od roku 1993, kdy bylo zavedeno pojistné na sociální zabezpečení a docházelo k postupné transformaci zabezpečovacího systému na systém důchodového pojištění, která vyvrcholila přijetím zákona o důchodovém pojištění, však vyvstává naléhavě do popředí - za doby studia totiž do systému nevchází žádná platba, nároky jsou tedy hrazeny z pojistného zaplaceného dnešní ekonomicky aktivní generací.

Přitom do roku 1996, tedy do účinnosti zákona o důchodovém pojištění, pro výši důchodu (od 26. roku zaměstnání) neměla žádný vliv doba zaměstnání (tedy i studia na středních školách) do dosažení 18 roku věku (srov. § 22 odst. 3 a § 30 odst. 4 zákona o sociálním zabezpečení, toto pravidlo platilo jak pro důchody starobní, tak pro důchody invalidní. Úmysl zákonodárce změnit tento stav nebyl při přijímání zákona o důchodovém pojištění nijak vyjádřen a o motivech, jež vedly k přijetí úpravy, která shora uvedený princip potlačila, se lze jen dohadovat. Bylo však nastoleno, že doba studia po skončení povinné školní docházky před rokem 1996 je rozhodnou dobu nejen pro nárok na důchod, ale i pro jeho výši (s pozdějším omezením doby studia po 18. roce věku, která se stala náhradní dobou se všemi důsledky z toho plynoucími). Už jen pro tuto konsekvenci, jež je z hlediska pojistného principu, který dnes systém důchodových dávek ovládá, problematická, je třeba, jak se Nejvyšší správní soud domnívá, posuzovat skutkové okolnosti, z nichž se činí závěr o tom, zda pojištěnec v určitých letech studoval střední školu, velmi pečlivě, neboť případné "nadhodnocování" délky dob studia znamená pro systém důchodového pojištění značnou zátěž.

Jak již bylo uvedeno, dobu studia jako dobu zaměstnání před 1. 1. 1996 je nutno posuzovat v souladu s pokynem § 13 odst. 1 zákona o důchodovém pojištění podle předpisů platných před tímto dnem. Těmito předpisy byly především zákon o sociálním zabezpečení, a jeho prováděcí předpis, vyhláška č. 149/1988 Sb. Tyto předpisy nicméně mohly jen stěží reflektovat realitu konce padesátých let, proto pro posouzení dob zaměstnání získaných před rokem 1996 nemohou být bez významu ani předpisy předcházející zákonu o sociálním zabezpečení, v případě žalobkyně konkrétně zákon č. 55/1956 Sb., o sociálním zabezpečení. Pro úpravu dob pojištění (zabezpečení) totiž platí, že jsou jen jednou z komponent nároku na dávku důchodového pojištění (zabezpečení) a jeho výši, přičemž tato úprava může v čase podléhat změnám - z hlediska právní jistoty by však mělo ke změnám, jež zpětně vedou ke změně náhledu na již získané doby, docházet podle přesvědčení Nejvyššího správního soudu co nejméně. Doby pojištění (zaměstnání) jsou získávány průběžně cca 40 let života a přestože neexistuje právní jistota, že doba, která je získávána podle předpisů tehdy platných, bude hodnocena stejně i v době, kdy pojištěnec získá nárok na důchod (tyto změny nelze zcela při systému průběžného financování, na němž je náš systém založen, a vývoji demografie a ekonomiky státu vyloučit), je třeba obecně dbát na maximální kontinuitu. Nelze zde tedy přímo hovořit o nabytých právech a jejich ochraně, nicméně pro ucelený obraz je vždy vhodné pohlédnout i na předpisy, které regulovaly příslušnou dobu v minulosti, a to právě v čase, kdy byla získávána.

Podle § 13 zákona o důchodovém pojištění ve spojení s § 8 odst. 1 písm. f) zákona o sociálním zabezpečení je třeba za dobu pojištění tedy považovat dobu studia po skončení povinné školní docházky. Podle § 1 vyhlášky č. 149/1988 Sb. se studium započítává v rozsahu, v jakém se hodnotí jako soustavná příprava na budoucí povolání podle § 24 a za stejných podmínek. Podle § 24 vyhlášky č. 149/1988 Sb. se pak za soustavnou přípravu na budoucí povolání považuje studium na středních školách, a to nejdříve od počátku školního roku prvního ročníku školy (odst. 1 a 2), ledaže student začal plnit studijní povinnosti studenta střední školy dříve - pak by i tento den počátku studia byl vázán na plnění takovýchto povinností. Za povinnou školní docházku byla považována i doba školních prázdnin navazujících na ukončení období školního vyučování školního roku, v němž dítě dovrší poslední rok povinné školní docházky, pokud nevstoupilo do trvalého zaměstnání, popřípadě nezačalo vykonávat jinou trvalou pracovní činnost (srov. § 25 cit. vyhlášky). Pokud Nejvyšší správní soud přihlédne k definicím právního předpisu o sociálním zabezpečení účinného v rozhodné době (tj. v letech 1960 - 1961), je zřejmé, že podle § 6 zákona č. 55/1956 Sb., o sociálním zabezpečení, byla od 1. 10. 1948 dobou zaměstnání doba přípravy na povolání po skončení povinné školní docházky studiem na výběrových a vysokých školách. Podle obou předpisů o sociálním zabezpečení tedy platilo, že pro účely důchodového zabezpečení bylo možné zohlednit pouze dobu studia na střední škole po skončení povinné školní docházky, resp. přihlížeje k terminologii školských předpisů let padesátých a šedesátých, dobu studia na výběrové škole po skončení povinné školní docházky.

Pro posuzovanou věc je tedy nutno zjistit, zda žalobkyně ve školním roce 1960/1961 studovala 1. ročník střední školy, resp. podle tehdejších předpisů výběrové školy. Na tuto otázku je třeba hledat odpověď, jak stěžovatelka správně naznačuje, ve školských předpisech. Na žalobkyni se v průběhu její školní docházky - tedy dvanácti let - vztahovaly postupně tři školské zákony. Podle zákona č. 95/1948 Sb., o základní úpravě jednotného školství, začala žalobkyně plnit v roce 1952 povinnou školní docházku, která podle § 13 odst. 1 cit. zákona trvala devět let. Nicméně již v roce 1953 nahradil zákon č. 95/1948 Sb. zákon č. 31/1953 Sb., o školské soustavě a vzdělávání učitelů, a to s účinností od 7. 5. 1953. Hlavní změnou bylo zkrácení povinné školní docházky na 8 let a zreformování typů škol, přičemž podle § 3 odst. 2 tohoto zákona základní všeobecné vzdělání poskytovala osmiletá střední škola nebo prvních osm postupných ročníků jedenáctileté střední školy. Podle § 4 odst. 2 pak jedenáctiletá střední škola dávala žákům v prvních osmi postupných ročnících základní všeobecné vzdělání a v posledních třech postupných ročnících vyšší všeobecné vzdělání a připravovala je především pro studium na vysoké škole. Tyto poslední tři postupné ročníky byly podle téhož ustanovení § 4 odst. 2 zákona č. 31/1953 Sb. výběrové, tj. jejich návštěva nebyla automatickým pokračováním ve školní docházce, ale závisela na úspěšném absolvování výběrového řízení. Zákon č. 31/1953 Sb. byl ovšem v průběhu školního roku nahrazen zákonem č. 186/1960 Sb., o soustavě výchovy a vzdělávání, jehož účinnost nastala dne 28. 12. 1960. Tento právní předpis neměl žádné přechodné ustanovení, pouze v § 35 uváděl, že školská soustava podle nového zákona se zavádí postupně, přičemž způsob přeměny dosavadních škol upraví Ministerstvo školství a kultury. Toto řešení (účinnost v průběhu školního roku bez přechodných ustanovení) je překvapující především s ohledem na to, že § 5 odst. 2 tohoto zákona prodloužil opět povinnou školní docházku na devět let. Pokud jde o střední vzdělání, ustanovení § 7 odst. 2 zákona č. 186/1960 Sb. ho definovalo jako všeobecné, polytechnické a odborné vzdělání různého zaměření a rozsahu, rovnocenné svou společenskou hodnotou, které se získává v různých druzích škol po ukončení základního vzdělání a při němž je veškerá mládež zapojena různými způsoby do práce výrobní. V dalším odstavci pak § 7 stanovil, že střední vzdělání poskytují odborná učiliště, učňovské školy, střední školy pro pracující, odborné školy, střední odborné školy, střední všeobecně vzdělávací školy, podnikové technické školy, konzervatoře a příslušné ročníky škol hudebních a tanečních a škol pro mládež vyžadující zvláštní péči. Do těchto škol se podle téhož ustanovení přijímali žáci podle schopností a zájmů a v souladu s potřebami národního hospodářství a kultury, tj. i zákon č. 186/1960 Sb. potvrdil, pokud jde o střední vzdělání, výběrový princip. Střední všeobecně vzdělávací škola, jako typus, který se vztahuje ke školní kariéře žalobkyně, byla definována v § 12 zákona č. 168/1960 Sb. - podle tohoto ustanovení střední všeobecně vzdělávací škola poskytovala mládeži úplné střední všeobecné a polytechnické vzdělání a základy odborného vzdělání pro práci v některém odvětví národního hospodářství a kultury, přičemž jedním z hlavních úkolů této školy byla příprava mládeže pro studium na vysoké škole; pak zákon stanovil, že studium na střední všeobecně vzdělávací škole trvá tři roky.

Z výše uvedeného přehledu vyplývají dva předběžné závěry:

V první řadě je třeba konstatovat, že ani podle jednoho ze školských zákonů, které se na žalobkyni vztahovaly v rozhodné době, tj. ve školním roce 1960/1961, nebylo možné studovat "střední školu", tj. třídy poskytující střední vzdělání po skončení povinné školní docházky, déle než tři roky - zákon č. 31/1953 Sb. tento typ vzdělávání vyhrazoval posledním třem ročníkům jedenáctileté střední školy, zákon č. 186/1960 Sb. pak střední všeobecně vzdělávací škole, která byla tříletá.

Druhý předběžný závěr pak je, že podle obou výše jmenovaných právních předpisů bylo středoškolské studium (ať již v posledních třech ročnících jedenáctileté střední školy, nebo později na střední všeobecně vzdělávací škole) vázáno na přijímací (výběrové) řízení. Neexistoval tedy žádný automatický přechod mezi základním vzděláním (byť za účinnosti zákona č. 31/1953 Sb. mohlo být poskytováno v prvních osmi postupných ročnících jedenáctileté střední školy) a vzděláním středoškolským.

Podle názoru Nejvyššího správního soudu je tedy třeba 9. rok z celkem 12 let školní docházky žalobkyně hodnotit především s ohledem na tato ustanovení. Pak ovšem nelze než konstatovat, že z hlediska definice středoškolského vzdělání mezi oběma předpisy nevznikly žádné disproporce, natož situace nějaké retroaktivity, jak naznačuje Městský soud v Praze. Pokud mezi oběma výše několikrát zmiňovanými školskými zákony vznikají , které mají původ v datu účinnosti zákona č. 186/1960 Sb. a v absenci jakýchkoliv přechodných ustanovení, pak je to otázka délky trvání povinné školní docházky. Je fakt, že nahlíženo pouze textem obou zákonů dochází v případě žalobkyně k jistému rozporu, a to, že podle zákona č. 31/1953 Sb. ukončila povinnou školní docházku ke dni 30. 6. 1960, nicméně již o půl roku později, tedy k datu účinnosti zákona č. 186/1960 Sb. (28. 12. 1960), byla z hlediska zákona žákem, který ukončenou povinnou školní docházku neměl.

Kolizní vztah obou předpisů, pokud jde o délku povinné školní docházky, je ovšem třeba podle Nejvyššího správního soudu nahlížet v kontextu dobových reálií. Je totiž historickou skutečností, že zákon č. 186/1960 Sb. v podstatě potvrzoval již nastolený stav. O potřebě (znovu)zavedení devítileté povinné školní docházky jednal totiž již v červnu roku 1958 XI. sjezd Komunistické strany Československa, přičemž "základní politickou linii" pro zavedení devítileté povinné školní docházky posléze rozvinul ve svém usnesení o úzkém spojení školy se životem a o dalším rozvoji výchovy a vzdělání v Československu z dubna 1959 Ústřední výbor Komunistické strany Československa - v tomto dokumentu se již objevuje základní směrnice pro zavádění prodloužené povinné školní docházky. V souladu s dobovým nazíráním těchto stranických, svou povahou politických dokumentů (zde připomeňme v této době ještě sice ústavně nezakotvenou, leč fakticky existující a doktrinálně vymezovanou vedoucí úlohu Komunistické strany Československa ve společnosti i ve státě), tehdejší Ministerstvo školství a kultury již dne 31. 1. 1959 právě s odvoláním na výsledky XI. sjezdu Komunistické strany Československa vydalo instrukci čj. 4741/59 - I/2, publikovanou ve Věstníku Ministerstva školství a kultury pod č. 19/1959, o zajištění přechodu na devítiletou povinnou školní docházku ve školním roce 1959/1960. Tato směrnice pak platila i v dalším školním roce (tedy 1960/1961), který je rozhodný pro posouzení případu žalobkyně, a to na základě ministerstva školství a kultury ze dne 4. dubna 1960, čj. 12 021/60 - I/2. Na základě těchto směrnic (čl. I odst. 1) bylo stanoveno, že pro absolventy 8. tříd všeobecně vzdělávací školy, kteří ve školním roce 1959/1960 (resp. 1960/1961) nevstoupí do výběrových škol, do učebního nebo pracovního poměru, se zřizují 9. třídy základního školního vzdělání. Dikcí tyto směrnice sledovaly pokrytí škály situací, která sahala od prostého faktu, že žáci osmé třídy neabsolvovali úspěšně výběrové (přijímací) řízení na střední školu, až po situace, kdy nechtěli v tomto školním roce z vlastního rozhodnutí na další školu či do pracovního poměru vstoupit. Šlo tedy svou povahou o možnost prodloužení základní školní docházky, a to buď jako východisko z nouze (nepřijetí na střední školu), resp. jako dobrovolné setrvání v základní škole. Z dobových pramenů (srov. např. stenozáznam 5. schůze Národního shromáždění Republiky československé; http://www.psp.cz/eknih/1960ns/stenprot/005schuz/s005001.htm) pak vyplývá, že míra naplnění těchto fakultativních ročníků byla velmi vysoká, ve školním roce 1960/1961 dokonce 91 %. Je samozřejmě otázkou, zda nebylo v praxi této značné ochotě k dobrovolnému vstupu do 9. ročníků základního vzdělání napomáháno cíleným ovlivňováním výběrových řízení na výběrové školy, ovšem taková skutečnost nebyla v případě žalobkyně namítána. I kdyby tomu ovšem tak bylo, nic by to neměnilo na povaze následného středoškolského vzdělání - to bylo před zavedením 9. tříd "z rozhodnutí ÚV KSČ" stejně jako po něm a stejně jako za regulérní účinnosti zákona č. 186/1960 Sb. tříleté. Tak jako tak z hlediska práva nepochybně nebyly děti povinny do 9. třídy základního nastoupit do doby, než tak bylo stanoveno zákonem (28. 12. 1960).

Pokud se tedy Nejvyšší správní soud vrátí k otázce, která byla v kasační stížnosti položena, tedy zda docházka do 9. třídy jedenáctileté střední školy (resp. od 28. 12. 1960 dvanáctileté střední školy) ve školním roce 1960/1961 v případě žalobkyně byla studiem 1. ročníku střední školy (podle tehdejší terminologie výběrové), nezbývá mu než konstatovat, že za situace, kdy žalobkyně v řízení doložila vysvědčení z 9. třídy dvanáctileté střední školy (stejnopis) z roku 1961 a maturitní vysvědčení z roku 1964, nelze dobu docházky do 9. ročníku v žádném případě chápat jako docházku do školy poskytující středoškolské vzdělání v rámci přípravy na budoucí povolání. V případě žalobkyně šlo o docházku do 9. ročníku základního školního vzdělání ve smyslu výše uvedených směrnic. Okolnost, že 9. třída ve školním roce 1959/1960 a 1960/1961 nebyla povinnou, nemůže podle názoru Nejvyššího správního soudu zavdávat příčinu, aby byla považována za 1. ročník střední školy. Nadto ze školských předpisů té doby neplyne, že by žalobkyně nebývala mohla po ukončení 8. třídy studovat na výběrové střední škole, pokud by ke studiu byla přijata.

Žalobkyně tedy ukončila povinnou základní školní docházku po 8 letech, nevstoupila však po těchto osmi letech na výběrovou školu a pokračovala (dobrovolně) v docházce do 9. třídy základní školy. Je zcela mimo pochybnost, že tříletou střední školu začala studovat až ve školním roce 1961/1962 a ukončila ji maturitou v roce 1964.

Výše popsaná přechodná situace existence dobrovolných 9. ročníků základního vzdělání panovala až do září 1961; dva ročníky populace, i když ne patrně úplné - protože jistě někteří byli přijati na výběrovou školu po skončení 8. třídy, tedy navštěvovaly 9. třídy dobrovolně. Z hlediska žalobkyně je ovšem rozhodující, že po skončení povinné školní docházky absolutoriem 8. třídy počala studovat 1. ročník střední školy až ve školním roce 1961/1962 - doba tří let tohoto studia jí pak byla pro důchod stěžovatelkou zcela správně zohledněna.

Nejvyšší správní soud nezastírá, že postup zavádění devítileté povinné školní docházky v letech 1959 - 1961 zatěžuje z dnešního pohledu těžko akceptovatelný nedostatek legality správních aktů Ministerstva školství a kultury (byly opřeny o politická rozhodnutí, nikoliv o zákon). Nicméně je však přesvědčen, že tento nedostatek nelze řešit a především nemá smysl řešit zohledněním 9. ročníku školní docházky, který byl výše vymezené skupině žáků základních škol do jejich školní kariéry administrativním opatřením vsunut, zohledněním jako doby pojištění. Pokud by Nejvyšší správní soud měl svým rozhodnutím přiznat nároky v oblasti důchodového pojištění téměř dvěma ročníkům z populace, která byla dotčena prodloužením povinné školní docházky, znamenalo by to mj. zatížení systému důchodového pojištění v řádu cca 10 mld. Kč, kteréžto náklady by měla nést generace dnešních ekonomicky aktivních osob (k tomuto údaji lze dospět jednoduchou úvahou již pouze na základě notoricky známých statistických fakt - v současné době se ročně přiznává 90 - 100 tisíc starobních důchodů a 25 tisíc invalidních důchodů, tedy za dva roky jde o cca 200 tisíc důchodů; naděje dožití ve věku 60 let je v současnosti asi 20 let, to znamená, že důchody přiznané kolem 60. roku věku budou v průměru vypláceny po dobu 240 měsíčních splátek; při průměrném vyměřovacím základu 20 tisíc Kč je průměrný redukovaný vyměřovací základ 13 tisíc Kč, při zohlednění 1,5 % z redukovaného vyměřovacího základ za jeden přiznaný rok pojištění navíc bude průměrný měsíční důchod vyšší o 195 Kč; celkové náklady pak jsou součinem výše uvedených proměnných). Pro takové rozhodnutí by musely proto existovat zcela plausibilní důvody a pokud by je Nejvyšší správní soud shledal, ani uvedené zatížení systému by mu nemohlo zabránit takový výrok vynést. Tak tomu ovšem není. Nejvyšší správní soud jednak musí brát v potaz jasný charakter 9. tříd zaváděných na základě výše citovaných instrukcí Ministerstva školství a kultury jako tříd základního vzdělání, jednak se nemůže ubránit přesvědčení, že žalobkyně ani ostatní příslušníci obou dotčených ročníků (tedy osoby narozené v letech 1945 a 1946) nemohli dojít oprávněně k přesvědčení, že docházkou do 9. třídy studují střední školu, a získávají tak nároky pro budoucí důchodové zabezpečení, a to ani podle předpisů platných v době, kdy do školy chodili, ani v době, na kterou ukazuje § 13 zákona o důchodovém pojištění především, tj. podle předpisů naposledy platných před 1. 1. 1996. Jinými slovy, podle názoru Nejvyššího správního soudu se nemohou tyto osoby dnes opírat nárokem na ochranu o titul oprávněného očekávání, neboť z hlediska předpisů sociálního zabezpečení v jejich dějinné kontinuitě od roku 1956 do roku 1996 žádného legitimního očekávání na zohlednění doby docházky do 9. ročního základního vzdělání nemohly nabýt. Konečně pak Nejvyšší správní soud poukazuje na to, že zhodnocením docházky zmíněného okruhu osob do 9. třídy jako studia na střední škole by došlo k vytvoření privilegované skupiny ve srovnání s jinými příslušníky téhož ročníku, kteří prošli úspěšně ve školním roce 1959/1960 či 1960/1961 výběrovým řízením a začali na střední škole skutečně studovat. Těm je započteno samozřejmě pro účely důchodu pouze studium v délce tří let, skupina návštěvníků nepovinných 9. tříd by však měla pro účely důchodu zohledněny čtyři roky studia, aniž skutečně v této délce střední školu studovali. To je pro Nejvyšší správní soud nepřípustná nerovnost, kterou nemůže akceptovat (...).