Vydání 9/2014

Nejvyšší správní soud v prvé řadě podotýká, že v předmětné věci mezi stranami existuje spor o to, zda má být při výpočtu náhrady důchodu žalobkyně zohledněna doba pojištění získaná žalobkyní v Kazachstánu od 2. 1. 1986 do 31. 10. 1997 i pro výpočet procentní výměry, anebo zda je třeba ji zohlednit pouze při posouzení splnění podmínek nároku. Toto meritum věci však krajský soud neposuzoval. Rozhodovacím důvodem napadeného rozsudku je právní názor krajského soudu, že oznámení stěžovatelky o přiznání náhrady důchodu je rozhodnutím jak ve smyslu § 65 s. ř. s., tak i ve smyslu § 67 správního řádu, a s ohledem na speciální právní úpravu obsaženou v § 88 odst. 8 zákona o organizaci a provádění sociálního zabezpečení tedy má být kvalifikováno jako rozhodnutí ve věcech důchodového pojištění [srov. § 3 odst. 3 písm. b) a d) až f) uvedeného zákona] a zda je či není přezkoumatelné v řízení o námitkách vedeném před stěžovatelkou. Proto může být předmětem přezkumu v tomto řízení o kasační stížnosti pouze tato právní otázka.

Nejvyšší správní soud považuje za vhodné hned v úvodu podotknout, že povaha předmětného oznámení o náhradě důchodu a napadeného rozhodnutí o námitkách determinuje samotné možnosti přezkumu těchto aktů ve správním soudnictví. Aby bylo možno správně usoudit o povaze těchto aktů, je třeba podrobnějšího zkoumání právního podkladu, na základě něhož bylo oznámení o náhradě důchodu ze dne 13. 4. 2011 vydáno. Následně je pak třeba uvážit, jak lze kvalifikovat napadené rozhodnutí stěžovatelky o námitkách proti předmětnému oznámení.

Podle § 4 zákona o organizaci a provádění sociálního zabezpečení platí, že "[m]".

Podle § 106 odst. 1 citovaného zákona platí, že "[t]."

Podle § 4 zákona o důchodovém pojištění platí, že ze systému českého důchodového pojištění se poskytují tyto důchody: a) starobní, b) invalidní, c) vdovský a vdovecký, d) sirotčí.

Podle § 88 odst. 1 zákona o organizaci a provádění sociálního zabezpečení platí, že "[p]". Podle § 88 odst. 8 téhož zákona platí, že "[n]". Z citovaných ustanovení jasně vyplývá, že řízení o námitkách je zvláštním správním řízením, pro něž subsidiárně platí správní řád, a jehož předmětem je přezkum rozhodnutí orgánu sociálního zabezpečení ve smyslu zákona o organizaci a provádění sociálního zabezpečení ve spojení s definičními ustanoveními správního řádu vztahujícími se k pojmu rozhodnutí (§ 9 a § 67 správního řádu). Podle § 92 odst. 1 správního řádu platí, že "[o]."

Oznámením o náhradě důchodu stěžovatelka však nerozhodovala o žádné z dávek důchodového pojištění vymezených v § 4 zákona o důchodovém pojištění, neboť žalobkyni nárok na dávku ze systému českého důchodového pojištění nevznikl. Tento právní předmětného peněžitého plnění vypláceného ČR jako náhrada důchodu je reflektován i faktickým (ekonomickým) mechanismem financování těchto plateb z jiné rozpočtové kapitoly (všeobecné pokladní správy), a nikoliv z účtu důchodového pojištění. Ani zde nehraje zásadní roli mechanismus výpočtu náhrady důchodu. Zásadní charakteristiku dávky důchodového pojištění tvoří její účel a podmínky vzniku nároku na tuto dávku. Oznámení o náhradě důchodu vydané podle citovaného usnesení vlády sice má obdobný účel, jako starobní důchod, avšak vyplývá z odlišných podmínek, na základě nichž bylo právo na toto peněžité plnění ze státního rozpočtu žalobkyni přiznáno. Zákon o organizaci a provádění sociálního zabezpečení v § 86 odst. 2 sám určuje některé situace, za nichž se o dávkách důchodového pojištění nevydává písemné rozhodnutí (např. při hromadném zvyšování dávek, oznámení o výplatě dávky apod.). Předmětné oznámení o náhradě důchodu však nemá obdobný charakter jako kupř. oznámení o výplatě, které je součástí rozhodnutí o přiznání dávky důchodového pojištění, anebo oznámení o zvýšení důchodu v důsledku jeho valorizace (viz k tomu zejm. rozsudek ze dne 9. 3. 2005, čj. 3 Ads 15/2004-54, č. 1033/2007 Sb. NSS, dále také rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 12. 2006, čj. 3 Ads 80/2006-49, č. 1074/2007 Sb. NSS); nehledě na to, že samo obsahuje obdobnou část nazvanou jako "". Jeho odlišnost spočívá v tom, že na rozdíl od těchto oznámení nenavazuje na předchozí rozhodnutí o nároku a výši důchodové dávky, nýbrž určuje výši dávky, kterou je stěžovatelka povinna vyplácet oprávněné žalobkyni.

Jak vyplývá ze správního spisu i shodných tvrzení účastníků, podkladem pro vydání tohoto úkonu stěžovatelky se stalo na prvním místě usnesení vlády č. 1248 ze dne 1. 11. 2006. Nejvyšší správní soud souhlasí s krajským soudem v tom, že toto usnesení vlády má tzv. vnější efekt, což znamená, že byť se formálně jedná o interní akt vlády, tak rozhodnutí, které je jeho obsahem, mělo v jistém smyslu dopad na postavení subjektů mimo orgány moci výkonné. Stěžovatelka přitom do ČR přesídlila ještě na základě obdobného předchozího usnesení vlády č. 72 ze dne 17. 1. 1996, které taktéž počítalo s obdobnými náhradami důchodu.

K režimu těchto náhrad důchodu se právě v nyní projednávané věci vyjádřil i Ústavní soud ve svém usnesení ze dne 19. 2. 2013, sp. zn. III. ÚS 2452/11, jímž rozhodl o ústavní stížnosti žalobkyně podané přímo proti předmětnému oznámení o náhradě důchodu. Ústavní soud v tomto usnesení konstatoval, že "[ř]náhrad důchodu' ." Skutečnost, že žalobkyně pobírá určité peněžité plnění jako náhradu důchodové dávky od českého nositele pojištění, je tedy založena na uvedených dvou aktech českých orgánů veřejné moci (citovaném usnesení vlády ČR a rozhodnutí o odstranění tvrdosti), nikoliv však přímo v zákonné úpravě důchodového pojištění. Na tomto závěru nemůže nic změnit ani skutečnost, že stěžovatelka při výpočtu náhrady starobního důchodu postupovala podle právních předpisů upravujících důchodové pojištění, jakoby se jednalo o skutečný starobní důchod.

Z citovaných závěrů usnesení Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 2452/11, jimiž se Nejvyšší správní soud cítí být vázán i pro posouzení zákonnosti předmětných aktů stěžovatelky, jednoznačně vyplývá několik zásadních závěrů vztahujících se k meritu předmětné věci. Ústavní soud především potvrdil závěr vyplývající z jazykově-logického a systematického výkladu § 4 odst. 1 zákona o důchodovém pojištění a dovodil, že peněžité plnění poukazované žalobkyni ze strany ČR není starobním důchodem, na nějž by žalobkyni svědčil zákonný nárok. Tím méně pak může být takový postup orgánů ČR hodnocen z hlediska ústavně zaručeného práva na přiměřené hmotné zabezpečení ve stáří (čl. 30 Listiny). Nejedná-li se o důchodovou dávku, pak jde svou povahou o nenárokové plnění ze státního rozpočtu, jehož výše se podpůrně stanovuje za užití právních předpisů důchodového pojištění, avšak samo o sobě není plněním z tohoto systému. Dále Ústavní soud vyloučil, že by se žalobkyně mohla dovolávat porušení práva na přiměřené hmotné zabezpečení ve stáří ve smyslu čl. 30 Listiny.

Nejvyšší správní soud v tomto ohledu rovněž zvažoval, zda se nejedná o veřejné subjektivní právo vzniklé na základě správního uvážení ministra práce a sociálních věcí, který částečně prominul tvrdost předpisů sociálního zabezpečení a umožnil zápočet dob pojištění žalobkyně získaných v Kazachstánu, neboť i na základě správní úvahy mohou vznikat veřejná hmotná subjektivní práva chráněná zákonným právem. O takové subjektivní právo se však jednat nemůže, neboť ministr práce a sociálních věcí je oprávněn prominout tvrdost předpisů sociálního zabezpečení. O tu se však ve své podstatě v předmětné věci nejednalo, neboť žalobkyně na základě předmětného rozhodnutí o odstranění tvrdosti nezískala nárok na starobní důchod, nýbrž na "" starobního důchodu. Zákon ovšem nedává ministru práce a sociálních věcí právo rozhodovat mimo rámec právních předpisů o sociálním zabezpečení, a zakládat tak nárok na výplatu "" důchodové dávky. Jestliže byl ministr práce a sociálních věcí k takovému postupu pověřen usnesením vlády č. 1248 ze dne 1. 11. 2006, pak se jednalo o akt , nikoliv , a ve své podstatě šlo pouze o realizaci politického rozhodnutí vlády ČR za pomoci subordinačních mechanismů státní správy. Z právního hlediska tak rozhodnutí ministra práce a sociálních věcí nepředstavuje titul (causu) pro získání veřejného subjektivního práva žalobkyně na "" důchodovou dávku.

Pokud proti předmětnému oznámení o náhradě starobního důchodu žalobkyně podala námitky, nemohly být stěžovatelkou považovány za přípustné, neboť - jak bylo výše podrobně zdůvodněno - předmětné oznámení nepředstavuje rozhodnutí o důchodové dávce. V takovém případě stěžovatelka postupovala naprosto správně, pokud o námitkách rozhodla ve smyslu § 88 odst. 8 a subsidiárně podle § 92 správního řádu tak, že je zamítla z důvodu nepřípustnosti. Napadené rozhodnutí tedy zasahovalo do právní sféry žalobkyně tím, že autoritativně deklarovalo, že předmětné oznámení o náhradě důchodu není individuálním správním aktem přezkoumatelným v námitkovém řízení. Zároveň zasáhlo i do procesních práv žalobkyně, neboť jí upřelo věcný přezkum napadeného oznámení o přiznání náhrady důchodu ve správním řízení, jehož se domáhala. V tomto ohledu je třeba napadené rozhodnutí vnímat jako rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. a žalobu podanou proti němu jako přípustný prostředek ochrany práv (viz k tomu usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 6. 2007, čj. 5 As 13/2006-46, č. 1427/2008 Sb. NSS, dále také rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 2. 2009, čj. 8 Afs 2/2009-11, č. 2223/2011 Sb. NSS).

Z těchto právních východisek je zapotřebí přezkoumat právní názory krajského soudu vyjádřené v odůvodnění napadeného rozsudku, a to z pohledu stěžovatelkou uplatněného kasačního důvodu v § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Stěžovatelce je třeba přisvědčit v tom, že krajský soud nevyložil předmětnou právní úpravu správně, pokud dospěl k závěru, že předmětné oznámení mělo povahu správního rozhodnutí ve smyslu § 88 odst. 1 zákona o organizaci a provádění sociálního zabezpečení a § 67 správního řádu. Tento právní názor je z výše uvedených důvodů nesprávný a zakládá nezákonnost napadeného rozsudku. Z toho nutně vyplývá, že i závazný právní názor krajského soudu, jímž uložil stěžovatelce přezkoumat předmětné oznámení o náhradě důchodu v (dalším) námitkovém řízení po zrušení napadeného rozhodnutí, je nesprávný ve smyslu § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.

Nejvyšší správní soud k tomu dále podotýká, že za tohoto stavu věci, kdy se pak nejednalo, jak je výše zdůvodněno, o rozhodnutí ve věci dávek důchodového pojištění, je pak do jisté míry souvisejícím procesním důsledkem jiné právní kvalifikace předmětného oznámení o náhradě důchodu, že k projednání a rozhodnutí věci také zřejmě nebyl příslušný krajský soud složený ze specializované samosoudkyně podle § 31 odst. 2 s. ř. s., nýbrž krajský soud ve složení tříčlenného senátu podle rozvrhu práce tohoto krajského soudu, a to i přesto, že napadené rozhodnutí bylo vydáno orgánem důchodového pojištění (stěžovatelkou). Podle § 31 odst. 2 s. ř. s. totiž rozhoduje krajský soud v obsazení specializovaným samosoudcem "" a v dalších tam vyjmenovaných případech. Jestliže však náhrada důchodu, kterou žalobkyně pobírá ze státního rozpočtu, nemá povahu důchodové dávky, nejde o věc důchodového pojištění. Krajský soud tedy bude povinen při vázanosti právním názorem obsaženým v tomto rozsudku opětovně vyhodnotit podmínky složení soudu pro projednání předmětné žaloby proti napadenému rozhodnutí stěžovatelky.