Vydání 7/2008

Nárok na předčasný starobní důchod a jeho výši bylo v posuzované věci nutno posoudit podle zákona o důchodovém pojištění a nařízení č. 1408/71. Od 1. 5. 2004 má nařízení aplikační přednost před vnitrostátními právními předpisy v případech, kdy dojde k jejich kolizi.

Skutkový stav v projednávané věci je nesporný; spornou je otázka, jak vyložit pravidla pro stanovení výše důchodu za situace, kdy stěžovatel pracoval v uvedené mezinárodní organizaci v uvedeném časovém rozmezí.

Prvotním krokem v každé důchodové záležitosti je zjistit, zda žadateli, jenž se obrátil na nositele pojištění v České republice, vznikl na důchod nárok. Zvláštní situace pak nastává, pokud se žadatel pohyboval uvnitř Společenství; pak platí pravidlo, že nezíská-li pojištěnec potřebnou dobu pojištění bez přihlédnutí k zahraničním dobám pojištění, přihlíží se pro účely nároku na důchod i k dobám pojištění získaným v kterémkoli členském státě (čl. 45 odst. 1 nařízení č. 1408/71). O takovou situaci v posuzované věci nešlo, neboť k hodnocení dob do zániku ČSFR (do 31. 12. 1992) je příslušná Česká republika podle přílohy III bodu 9 nařízení č. 1408/71 (v tomto ohledu není žádný spor), přičemž stěžovateli bylo hodnoceno v období od 1. 9. 1959 do 31. 12. 1992 celkem 11 692 dnů jako doby pojištění, tedy 32 let. Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že stěžovateli byly pro nárok a výši (procentní výměry) důchodu plnohodnotně započteny veškeré doby, po které pracoval v Rumunsku v letech 1988 - 1991 (jednalo se o 958 dnů). Nárok na starobní důchod tedy stěžovateli vznikl i jen s přihlédnutím k českým dobám pojištění, které představovaly 32 let (pro nárok je třeba splnit dobu 25 let pojištění - srov. § 31 odst. 1 zákona o důchodovém pojištění). Pro výši procentní výměry důchodu je pak určující, že za každý celý rok pojištění činí důchod 1,5 % výpočtového základu měsíčně (§ 34 odst. 1 zákona o důchodovém pojištění). Procentní výměra důchodu v posuzované věci tedy zcela odráží stěžovatelovu činnost v zahraničí, neboť procentní výměra tzv. důchodu činí (32 x 1,5 %) 48 %, v případě (jak objasněno dále) výpočtu tzv. teoretického důchodu podle nařízení č. 1408/71 (32 let českých dob, 12 let slovenských dob x 1,5 %) 66 %. (Stranou je nutno ponechat otázku snížení důchodu jako důchodu předčasného o 1,8 % výpočtového základu, neboť k ní spor nemíří.)

Takovýto postup zcela odráží právní úpravu, kterou nutno na posuzovanou věc aplikovat. Podle § 13 odst. 1 zákona o důchodovém pojištění se považují za doby pojištění též doby zaměstnání získané před 1. 1. 1996 podle předpisů platných před tímto dnem (jde-li o dobu zaměstnání v cizině před 1. 5. 1990, hodnotí se tato doba, pokud za ni bylo zaplaceno pojistné). Stěžovatel pracoval v Rumunsku v letech 1988 - 1991, tedy před rokem 1996; jeho činnost lze považovat za činnost tzv. expertů v zahraničí - jednalo se o zvláštní kategorii osob účastných sociálního zabezpečení (§ 44 vyhlášky č. 149/1988 Sb. stanovoval, že jde o osoby, které v rámci mezinárodní spolupráce jsou se souhlasem československých orgánů činné v zahraničí pro zahraniční zaměstnavatele, tyto osoby byly odměňovány v zahraničí - definice experta v zahraničí byla v roce 1990 dvakrát změněna - srov. vyhlášku č. 123/1990 Sb., č. 260/1990 Sb.; pro účely důchodového zabezpečení se za hrubý výdělek považoval měsíční hrubý výdělek, který takové osobě náležel v průměru za posledních 12 kalendářních měsíců před vysláním do zahraničí - § 44 odst. 4 citované vyhlášky). Existence této zvláštní skupiny osob byla pro účely důchodového zabezpečení zrušena zákonem č. 306/1991 Sb. s účinností od 1. 8. 1991. Od 1. 5. 1990 platilo, že doba zaměstnání v cizině se bude hodnotit pouze v případě, že za tuto dobu bude zaplaceno pojistné [§ 11 písm. b) zákona č. 100/1988 Sb., o sociálním zabezpečení (dále jen "zákon o sociálním zabezpečení")]. Ovšem pro doby před 1. 5. 1990 bylo zakotveno pravidlo v § 169a citovaného zákona, podle něhož doby zaměstnání v cizině před 1. 5. 1990 se hodnotí podle předpisů platných před tímto dnem, a dále v § 175 odst. 3 vyhlášky č. 149/1988 Sb. je stanoveno, že v rozsahu a za podmínek stanovených předpisy platnými před 1. 5. 1990 se hodnotí před tímto dnem doba činnosti expertů v zahraničí; pokud taková doba započala před tímto dnem a trvá po 30. 4. 1990, hodnotí se takto i tato doba; obdobně pak při úplném zrušení institutu expertů v zahraničí k 1. 8. 1991 byla přijata přechodná úprava v § 175 odst. 6 citované vyhlášky pro dobu po 30. 4. 1990. Odkazuje-li tedy § 13 odst. 1 zákona o důchodovém pojištění na předpisy platné před 1. 1. 1996, pak pro období činnosti expertů v zahraničí, jejichž činnost započala před 1. 5. 1990 a trvala i po tomto datu, jsou rozhodující, pokud jde o hodnocení těchto dob, ustanovení § 169a zákona o sociálním zabezpečení a § 175 odst. 3 vyhlášky č. 149/1988 Sb. Jednalo se o zvláštní skupinu osob, u kterých bylo zcela důvodné po změně politických poměrů požadovat, aby při existenci odměňování ze strany zahraničních subjektů řešily své důchodové pojištění na zcela jiném základě (především na základě platby do českého systému důchodového zabezpečení - pojištění). Při nejednoznačnosti a značné variabilitě možných postavení, ve kterých se tzv. experti v zahraničí ocitali před rokem 1990 (v některých případech odváděli daně čs. státu, v jiných nikoli), není podle Nejvyššího správního soudu možné pominout uvedená přechodná ustanovení a požadovat, aby tyto osoby doplatily pojistné za doby, kdy působily v zahraničí, zejména pak v časově omezeném intervalu konce roku 1999. Ostatně tak žalovaná rovněž nepostupovala a dobu činnosti v Rumunsku stěžovateli plně hodnotila. V tomto ohledu tedy závěry krajského soudu, byť mimochodem řečené, nejsou správné.

Jinou otázkou je, jak měl být veden výpočet procentní výměry důchodu ve vztahu k době činnosti stěžovatele v Rumunsku; podle § 34 odst. 1 a § 36 odst. 1 zákona o důchodovém pojištění výše procentní výměry důchodu činí za každý celý rok doby pojištění 1,5 % výpočtového základu měsíčně (zde snížená o 0,9 % výpočtového základu za každých i započatých 90 kalendářních dnů z doby ode dne, od kterého se přiznává starobní důchod, do dosažení důchodového věku). Žalovaná hodnotila dobu činnosti stěžovatele v Rumunsku jako českou dobu pojištění v plném rozsahu, takže stěžovateli započetla 32 let pojištění, čemuž odpovídá 48 % výpočtového základu jako procentní výměry důchodu. Zde možno učinit prvý dílčí závěr, totiž, že stěžovatel se mýlí, pokud se domnívá, že doba jeho činnosti jako experta v zahraničí nebyla žalovanou vůbec pro nárok a výši důchodu hodnocena. V tomto ohledu se patrně dopustil chybné úvahy i krajský soud, pokud předpokládal, že tzv. vyloučená doba nebyla pro nárok a výši důchodu hodnocena. Institut vyloučených dob má ovšem v právu důchodového pojištění jiný smysl, jak Nejvyšší správní soud ukáže dále.

Je-li v průběhu posouzení žádosti o důchod postaveno najisto, že nárok vznikl, a dále, jak vysoká má být procentní výměra důchodu, je třeba vypočítat (stanovit) výpočtový základ, z nějž bude procentní výměra důchodu odvozena. Pravidla pro stanovení výpočtového základu jsou obsažena v § 15 až § 18 zákona o důchodovém pojištění. Zjednodušeně lze uvést, že se stanoví určitý průměrný výdělek (za určité období), jenž byl pojištěncem dosažen, ten se určitým způsobem dále omezí (tzv. redukce) a z něj se pak určí ona procentní výměra. Zákon o důchodovém pojištění pro jednotlivé prvky výpočtu užívá specifické pojmosloví (výpočtový základ, osobní vyměřovací základ). Je-li vypočítáván průměrný výdělek za určité období (zde tzv. rozhodné období), pak vyvstává vždy otázka, jak nakládat s dobami spadajícími do tohoto rozhodného období, kdy pojištěnec neměl výdělky vůbec, anebo je měl jako v posuzované věci v cizině, takže pro účely důchodového zabezpečení (pojištění) je nelze použít. Právo důchodového pojištění tyto situace řadu desetiletí řeší institutem tzv. vyloučených dob; pokud právní norma určitou dobu prohlásí za dobu vyloučenou, taková doba při výpočtu nerozmělňuje výdělky dosažené v rozhodném období. Podle § 16 odst. 4 jsou před 1. 1. 1996 vyloučenými dobami doby, které se podle předpisů platných před tímto dnem vylučovaly při zjišťování hrubých výdělků pro účely výpočtu průměrného měsíčního výdělku. Předpisem "" je vyhláška č. 149/1988 Sb., jež v § 12 odst. 7 písm. c) stanoví, že z kalendářního roku se vylučují doby zaměstnání v cizině, nejde-li o pracovníky v zahraničí, a o doby započtené podle § 10 zákona o sociálním zabezpečení. Do 1. 8. 1991 toto ustanovení obsahovalo i výjimku pro experty v zahraničí. Zákon č. 306/1991 Sb. nepřijal pro experty v zahraničí jiná přechodná ustanovení než v § 175 odst. 6 vyhlášky č. 149/1988 Sb. Není zde tedy právní úprava, která by po zrušení veškerých pravidel platících pro experty v zahraničí, s výjimkou hodnocení dob, jak ukázáno výše, přikazovala použít pro stanovení výpočtového základu ustanovení předpisů o sociálním zabezpečení, jak platily a byly účinné před 1. 8. 1991, tedy zejména § 12 odst. 7 písm. e) a § 44 odst. 4 vyhlášky č. 149/1988 Sb., ve znění před 1. 8. 1991. Přitom v jiných případech zákonodárce taková přechodná opatření přijal (srov. kupř. institut tzv. pracovníků v zahraničí a § 175 odst. 7 a § 176 odst. 4 vyhlášky č. 149/1988 Sb.). Nejvyšší správní soud proto musel vyhodnotit, zda takový přístup nese znaky rozpornosti s uznávanými právními principy či zásadami, o něž se opírá právní stát. Důsledkem postupu, který zákonodárce v roce 1991 zvolil, je, že doba činnosti experta v zahraničí pro účely stanovení výpočtového základu bude dobou vyloučenou; znamená to, že výdělková úroveň dosažená před vysláním na zahraniční misi bude garantována. Při relativně dlouhém rozhodném období (počínaje rokem 1986) pak efekty, které mohou nastávat, mohou být velmi rozličné a budou velmi záviset na tom, jakých výdělků bude pojištěnec dosahovat po návratu z takové mise. Institut vyloučených dob v zásadě zaručuje neutralitu výpočtu; jinak tomu ovšem bude v případě, kdy pojištěnec před vysláním do zahraničí dosahoval enormně vysokých výdělků a po návratu ze zahraničí jeho výdělková úroveň významně poklesne či bude nezaměstnán po dlouhou dobu apod., tedy "váha" vyloučené doby může mít na výpočet určitý vliv. Pokud ovšem pojištěnec dosahuje po návratu z ciziny obdobných či vyšších výdělků, pak vyloučené doby jeho výpočtový základ nikterak nezkreslí. Naopak v některých případech, kterým je ovšem i stěžovatelův, by neexistence vyloučené doby vedla k nižšímu důchodu. Jestliže je totiž namísto vyloučené doby v letech 1988 - 1991 dosazen do výpočtového schématu průměrný výdělek za 12 kalendářních měsíců předcházejících vyslání do zahraničí ve smyslu § 44 odst. 4 vyhlášky č. 149/1988 Sb., ve znění účinném do 31. 7. 1991 (což ve stěžovatelově případě představuje podle údajů obsažených v soudním spise částku 5 232 Kč), pak procentní výměra jeho důchodu by byla, jak orientačně zjistil Nejvyšší správní soud, dokonce nižší, než jaká mu byla stanovena žalovanou při existenci doby v letech 1988 - 1991 jako doby vyloučené; takový efekt, jak shora uvedeno, nastává pravidelně v situacích, kdy výdělky v rozhodném období netrpí významnými výkyvy. Tento závěr platí jak pro výpočet tzv. důchodu podle českých předpisů (český důchod za 32 let pojištění), tak pro výpočet dílčího () důchodu odpovídajícího 32 letům pojištění v českém systému při teoretické výši odpovídající 44 letům pojištění. Podle nařízení č. 1408/71 je totiž žalovaná povinna provést srovnání výpočtu výhradně podle českých předpisů na základě českých dob s tím, že doba pojištění před 1. 1. 1996 získaná podle právních předpisů jiného členského státu se z rozhodného období vylučuje [v posuzované věci doba od 1. 1. 1993 na Slovensku, doba v Rumunsku v letech 1988-1991 nebyla žalovanou posouzena jako doba pojištění získaná podle rumunských předpisů, ať už podle Smlouvy mezi Českou republikou a Rumunskem o sociálním zabezpečení (publikované pod č. 25/2004 Sb. m. s.), či od 1. 1. 2007, kdy se Rumunsko stalo členským státem EU, podle nařízení č. 1408/71], s výší důchodu, která by náležela, kdyby všechny doby pojištění oznámené zahraničním nositelem pojištění (zde slovenským) byly získány podle českých právních předpisů (tzv. teoretická výše); tato teoretická výše se sníží tak, aby odpovídala poměru délky dob pojištění získaných podle českých právních předpisů k celkové době pojištění získané ve všech členských státech (tzv. dílčí, důchod). Žalovaná provedla takovéto srovnání, přičemž ve výpočtech dobu působení stěžovatele v Rumunsku vyloučila, tedy v podstatě neutralizovala její vliv na výpočet důchodu. Za této situace byl dílčí důchod pro stěžovatele výhodnější a ten mu žalovaná přiznala.

Právní úprava, podle níž se doby činnosti experta v zahraničí hodnotí jako doby pojištění a pro účely stanovení osobního vyměřovacího základu jsou dobami vyloučenými, nenese žádné znaky, které by bylo možno hodnotit jako neslučitelné s ústavními principy; stěžovateli byla tato doba hodnocena pro nárok a výši důchodu, tedy princip ekvivalence, jehož se stěžovatel v kasační stížnosti dovolává, byl zde respektován. Jinak je ovšem nutno zdůraznit, že v systému důchodového pojištění je obecně rozhodným právem ta úprava, která je účinná v době vzniku nároku na důchod, a doby "získané" v minulosti lze hodnotit pouze v případě, že přechodná ustanovení na takovou situaci pamatují; v průběžně financovaném systému důchodového pojištění závislém na možnostech ekonomicky aktivní generace financovat důchodový systém nelze vyloučit změny, které omezí nároky osob ucházejících se o důchod - doby získané podle předchozích právních předpisů v průběhu kariéry trvající téměř padesát let nelze bez dalšího považovat za nabyté nároky typu , jež nemohou být nikterak v budoucnu dotčeny, takový přístup by zcela znemožnil změny důchodového systému pro období celých generací a jakákoli změna by musela být přijímána v předstihu cca 40 let. Nicméně omezující zásahy jsou jistě nežádoucí a systém z hlediska jeho věrohodnosti pro účastníky nepochybně citlivě zasahují. Proto zákonodárce v právu důchodového pojištění pravidelně koncipuje rozsáhlá přechodná opatření mající za cíl doby "nabyté" podle dřívějších předpisů zachovat i pro budoucno; učinil tak i v posuzované věci, a proto Nejvyšší správní soud takovou úpravu nezpochybňuje. Úprava vyloučených dob ve stěžovatelově případě splnila svůj primární účel, totiž nerozmělnit výpočet průměrného výdělku v rozhodném období. Postup žalované při aplikaci právních norem tedy stěžovateli poskytl veškeré výhody, které systém může nabídnout. Naopak vyhovění stěžovatelově požadavku by v této věci podle názoru Nejvyššího správního soudu vedlo ke snížení doposud přiznaného důchodu.