1494/2008
Dualismus práva: povaha rozhodnutí správního orgánu o vyvlastnění a o nuceném omezení vlastnického práva zřízením věcného břemene
Ej 326/2006
Dualismus práva: povaha rozhodnutí správního orgánu o vyvlastnění a o nuceném omezení vlastnického práva zřízením věcného břemene. Rozhodnutí správního orgánu: nepřezkoumatelnost
k § 46 odst. 2 a § 110 odst. 1 věta za středníkem soudního řádu správního
k § 59 odst. 2 správního řádu (č. 71/1967 Sb.)*)
I. Rozhodnutí stavebního úřadu o omezení vlastnického práva a o určení výše a způsobu náhrady jsou samostatné výroky, přičemž správnímu soudu přísluší přezkoumávat pouze výrok, který spadá do práva veřejného. Zabýval-li se správní soud věcně i otázkou poskytnuté náhrady, pochybil. V takovém případě Nejvyšší správní soud po zrušení rozsudku krajského soudu vrátí věc krajskému soudu pouze v části týkající se veřejného práva, v části soukromoprávní žalobu odmítne.
II. Nahradil-li odvolací orgán výrokem odvolacího rozhodnutí v plném rozsahu rozhodnutí vydané v prvém stupni, a učinil-li jak jeho výrok, tak i jeho odůvodnění součástí výroku odvolacího rozhodnutí, přičemž jej formuloval tak, jako by byl vydán orgánem prvého stupně, je třeba takové rozhodnutí považovat za nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 10. 2006, čj. 2 As 8/2006-130)
Prejudikatura:
srov.judikatura
ve věcech správních č. 950/2002, č. 127/2004 Sb. NSS, č. 448/2005 Sb. NSS a č. 676/2005 Sb. NSS.Věc:
Akciová společnost G. proti 1) Krajskému úřadu Ústeckého kraje, 2) Obecnímu úřadu Chlumec o vyvlastnění, o kasační stížnosti žalobce.Žalovaný 2) rozhodl dne 13. 5. 2004 k návrhu Ředitelství silnic a dálnic ČR podle § 114 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), o tom, že vlastnické právo k pozemkům žalobce se na dobu neurčitou omezuje povinností každého vlastníka trpět umístění a provozování inženýrských sítí stavby dálnice D8 - přeložka kanalizace, a to ve prospěch oprávněného, akciové společnosti T. Za omezení vlastnického práva náleží žalobci jednorázová náhrada v penězích v celkové výši 280 Kč, kterou mu poskytne navrhovatel.
Žalovaný 1) v odvolacím řízení rozhodnutím ze dne 19. 11. 2004 výrokem A změnil výrok rozhodnutí žalovaného 2) tak, že odkázal na § 117 stavebního zákona, pozemky přesněji specifikoval, vyvlastnění stanovil ve prospěch České republiky s právem hospodaření s tímto majetkem Ředitelství silnic a dálnic ČR, jinak označil účel vyvlastnění, jako okamžik přechodu vlastnického práva určil den nabytí právní moci tohoto rozhodnutí s tím, že současně zanikají i ostatní práva k vyvlastňovaným pozemkům. Dále určil, že žalovaný 2) stanoví náhradu za vyvlastnění ve výši 2 137 121 Kč a Ředitelství silnic a dálnic ČR tuto částku uhradí do 15 dnů od právní moci rozhodnutí. Výrokem B tohoto rozhodnutí žalovaný 1) změnil i odůvodnění rozhodnutí žalovaného 2) tak, že v něm poukázal na splnění podmínek pro vyvlastnění a neúspěšnost pokusu o získání pozemků dohodou. K námitce žalobce ohledně stanovení způsobu a výše finanční náhrady odkázal na § 2 odst. 1 zákona č. 122/1984 Sb., na § 12 odst. 4 zákona č. 219/2000 Sb., na § 1 odst. 1 zákona č. 151/1997 Sb. a na § 2 odst. 1, 3 vyhl. č. 122/1984 Sb. K další námitce, že pozemky vlastní zahraniční partner - akciová společnost G., na niž se vztahuje ochrana investic podle mezinárodních smluv (§ 24, § 25 obchodního zákoníku), žalovaný 1) uvedl, že podle obchodního rejstříku je akciová společnost G. českou obchodní společností bez zahraniční účasti. Nakonec žalovaný 1) upřesnil důvody vyhovění námitkám na rozsah vyvlastnění. Poté následuje vlastní odůvodnění rozhodnutí žalovaného 1) rekapitulující průběh řízení a obsah odvolání. Z tohoto odůvodnění ovšem není seznatelné, proč žalovaný přistoupil uvedeným způsobem a v uvedeném rozsahu ke změně rozhodnutí prvého stupně. V závěru je konstatováno, že orgán prvého stupně neporušil svým rozhodnutím zákon, řádně zjistil skutkový stav, ale v odvolacím řízení byly zpracovány znalecké posudky týkající se výše náhrady a v rámci rychlosti a hospodárnosti řízení bylo rozhodnutí prvého stupně změněno.
Žalobce podal proti rozhodnutím žalovaného 1) a žalovaného 2) správní žalobu. Krajský soud v rozsudku uvedl, že je vyloučeno samostatně zkoumat zákonnost rozhodnutí prvého stupně, které bylo v odvolacím řízení změněno, změněné rozhodnutí je rovněž soudem přezkoumáváno, a proto žalobu v části směřující proti rozhodnutí žalovaného 2) odmítl podle § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. K žalobním námitkám směřujícím proti rozhodnutí žalovaného 1) krajský soud uvedl, že není nezákonné, jestliže změna rozhodnutí prvého stupně postihne jak výrok, tak i jeho odůvodnění, i když zvolená forma byla poněkud nešťastná. Změnu odůvodnění výrokem "B" označil soud za nadbytečnou, neboť změněné důvody měly být součástí odůvodnění tohoto rozhodnutí. I když rozhodnutí tak není po formální stránce zcela v souladu s právními předpisy, nezpůsobuje tato vada nepřezkoumatelnost ani nedostatek důvodů. Krajský soud uzavřel, že byly splněny veškeré podmínky pro vyvlastnění, jehož cíle nebylo možno dosáhnout dohodou, vyvlastnění bylo v souladu s rozhodnutím o umístění veřejně prospěšné stavby, bylo provedeno v nezbytném rozsahu a byla poskytnuta finanční náhrada ve výši stanovené obecně závazným právním předpisem. Proto žalobu v části směřující proti rozhodnutí žalovaného 1) zamítl.
Proti rozsudku krajského soudu podal kasační stížnost žalobce (stěžovatel). Kasační stížnost stěžovatel odůvodnil tak, že správní rozhodnutí žalovaných 1) a 2) bylo nesrozumitelné a nepřezkoumatelné, v podstatě jednoinstanční, vzbuzující pochybnost, kým vlastně bylo vydáno. To vše je v rozporu s § 59 odst. 1, 2 správního řádu. Podle stěžovatele neměl žalovaný 1) změnit celé rozhodnutí žalovaného 2) tak, že se součástí výroku, a tedy normativním, stalo i odůvodnění rozhodnutí prvého stupně. Lze tak pochybovat i o tom, co je vlastně odůvodněním odvolacího rozhodnutí, zda jím odvolací orgán komentuje své rozhodnutí, nebo zda se vypořádává s námitkami proti rozhodnutí prvého stupně. Stěžovatel dále zpochybnil soudem potvrzený výpočet náhrady.
Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost v části napadající výrok krajského soudu o odmítnutí žaloby proti rozhodnutí žalovaného 2); výrok krajského soudu o zamítnutí žaloby proti rozhodnutí žalovaného 1) pak zrušil. V části týkající se přezkumu rozhodnutí o vyvlastnění věc vrátil krajskému soudu k projednání a v části týkající se přezkumu rozhodnutí o náhradě za vyvlastnění pak žalobu odmítl.
Z odůvodnění:
Nejvyšší správní soud se v prvé řadě zabýval otázkou, zda rozhodnutí žalovaného podléhá soudnímu přezkumu, v jakém řízení a v jakém rozsahu, když v souvislosti s účinností soudního řádu správního a novely občanského soudního řádu, nově vymezující část pátou občanského soudního řádu (od 1. 1. 2003), nebyl jednotný názor na to, zda rozhodnutí o vyvlastnění podléhá přezkumu soudu ve správním soudnictví, nebo zda jde o rozhodnutí ve věci soukromoprávní, přezkoumatelné podle části páté občanského soudního řádu. Ke sjednocení došlo usnesením zvláštního senátu zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, ze dne 5. 5. 2005, čj. Konf 81/2004-12 (zveřejněno pod č. 676/2005 Sb. NSS), podle něhož je příslušným k rozhodnutí o žalobě směřující proti rozhodnutí správního orgánu o zřízení věcného břemene nebo o vyvlastnění soud ve správním soudnictví. V daném případě však byla předmětem správního rozhodnutí a k žalobě i předmětem soudního přezkumu také náhrada za vyvlastnění. Již Vrchní soud v Praze rozsudkem ze dne 30. 11. 1993, čj. 6 A 147/92-22, vyslovil:
"Výrok rozhodnutí o vyvlastnění a výrok o stanovení náhrady za vyvlastňované nemovitosti jsou výroky samostatnými, oddělitelnými a spravujícími se různou právní úpravou, byť i výrok o náhradě na výrok o vyvlastnění navazuje."
Ze shodného pojetí vycházel i rozšířený senát Nejvyššího správního soudu, který v usnesení ze dne 12. 10. 2004, čj. 4 As 47/2003-50 (zveřejněno pod č. 448/2005 Sb. NSS), vyslovil: "Je nezbytné rozlišovat, zda správní orgán rozhoduje ve sporu o vlastnické právo, nebo zda rozhoduje o zřízení věcného břemene či o vyvlastnění. Rozhodnutí správního orgánu o zřízení věcného břemene nebo o vyvlastnění není rozhodnutím správního orgánu v soukromoprávní věci, vydaným v mezích zákonné pravomoci správního orgánu ve smyslu § 68 písm. b) s. ř. s.; jeho přezkum tak náleží do pravomoci správních soudů, a nikoliv soudů obecných. Rozhodnutím ve věci soukromého práva je však rozhodnutí o určení způsobu a výše náhrady."
Toto rozhodnutí rozšířeného senátu předcházelo rozhodnutí konfliktního senátu, který však na ně plně odkázal. To znamená, že přezkumu soudu ve správním soudnictví podléhá rozhodnutí (výrok) o vyvlastnění či o zřízení věcného břemene, nikoliv však rozhodnutí (výrok) o určení náhrad, jehož změny lze dosáhnout jen v řízení podle § 244 a násl. o. s. ř. Jakkoliv se tento postup jeví poněkud komplikovaným, odpovídá dělbě soudní pravomoci vycházející z dualismu práva a jistou kompenzaci pak lze shledat v tom, že soud v řízení podle hlavy páté občanského soudního řádu není limitován v rozhodovací pravomoci tak jako soud správní, ale je povolán k tomu, aby v případě odlišného názoru od správního orgánu rozhodl o věci sám a rozhodnutí správního orgánu tak přímo nahradil (§ 250j odst. 1, 2 o. s. ř.). Již z tohoto hlediska tedy rozsudek krajského soudu, podrobující přezkumu i rozhodnutí o náhradě za vyvlastnění, neobstojí. K této vadě Nejvyšší správní soud přihlížel bez ohledu na to, zda byla kasační stížností namítána, neboť soud v této části rozhodoval při nedostatku podmínek řízení [§ 103 odst. 1 písm. c), § 109 odst. 3 s. ř. s.].Z námitek směřujících proti zamítavému žalobnímu výroku je rozhodná námitka směřující proti postupu soudu, který akceptoval nepřezkoumatelné rozhodnutí žalovaného. Je-li totiž rozhodnutí správního orgánu nepřezkoumatelné, soud je zruší, aniž by se musel zabývat správností právního posouzení věci [§ 76 odst. 1 písm. a) a b) s. ř. s.] - k tomu srovnej rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 11. 2003, čj. 7 A 38/2001-37 (zveřejněn pod č. 127/2004 Sb. NSS).
Tuto nepřezkoumatelnost stěžovatel spatřuje v nesrozumitelnosti odvolacího rozhodnutí, jehož výrokem došlo k plnému nahrazení jak výroku, tak i odůvodnění prvostupňového rozhodnutí. Kromě nesrozumitelnosti v tom spatřuje i odnětí odvolací instance.
V zásadě tvoří celé správní řízení jeden celek, a to až do právní moci konečného rozhodnutí. Znamená to, že odvolací orgán má možnost napravit jak vady řízení před správním orgánem prvního stupně, tak i vadnost prvostupňového rozhodnutí. K tomu jej opravňovalo ustanovení § 59 správního řádu z roku 1967, přičemž podle odst. 1 tohoto ustanovení se jednalo o přezkum v celém rozsahu, tedy bez omezení odvolacími námitkami. Svěřil-li zákon v odst. 2 cit. ustanovení odvolacímu orgánu možnost změny prvostupňového rozhodnutí, omezil tím do určité míry i zásadu dvojinstančnosti správního řízení. Při změně rozhodnutí pak platilo prvostupňové rozhodnutí společně s odvolacím, a to v mezích provedených změn. Proto také odborná literatura doporučovala vážit situaci, kdy by změna rozhodnutí na základě důkazů opatřených v odvolacím řízení vedla k plnému nahrazení prvostupňového rozhodnutí (k tomu např. srovnej Vopálka, Šimůnková, Šolín: Správní řád. Komentář. C. H. Beck, 1999, str. 161 - 163), s tím, že změna rozhodnutí přichází v úvahu zejména tam, kde jiný náhled odvolacího orgánu je třeba promítnout do výroku napadeného rozhodnutí (tamtéž, str. 164). Znamená to, že za situace, kdy prvostupňové rozhodnutí v odvolacím řízení neobstojí, je třeba vážit, zda je na místě jeho zrušení a vrácení věci správnímu orgánu, který je vydal, nebo zda lze nápravu zjednat provedením změny. Změna pak, jak uvedeno, spočívá ve změně výroku rozhodnutí, neboť ten je tou částí správního aktu, která je závazná a vykonatelná. Rozhodnutí odvolacího orgánu pak jako každé správní rozhodnutí musí obsahovat předepsané náležitosti (§ 47 správního řádu). Náležitostí výroku správního rozhodnutí podle § 47 odst. 2 správního řádu je rozhodnutí ve věci s uvedením ustanovení právního předpisu, podle něhož bylo rozhodnuto, popř. též rozhodnutí o povinnosti nahradit náklady řízení. Ukládá-li se účastníkovi řízení povinnost k plnění, stanoví pro ni správní orgán lhůtu. Jedná-li se o výrok odvolacího orgánu, pak jednak musí vymezit, jakým způsobem je o odvolání rozhodováno (tedy věcně i odkazem na příslušné ustanovení správního řádu), jednak při změně prvostupňového rozhodnutí musí po věcné i právní stránce specifikovat prováděnou změnu. Nic dalšího do výroku nepatří, a to ani v případě, že odvolací orgán uvážil jinak o důvodech rozhodnutí. Náležitostí odůvodnění správního rozhodnutí podle § 47 odst. 3 správního řádu je uvedení skutečností, které byly podkladem rozhodnutí, uvedení úvah, jakými byl správní orgán veden při hodnocení důkazů a při použití právních předpisů, na základě kterých rozhodoval. V odvolacím rozhodnutí, jímž bylo změněno prvostupňové rozhodnutí, pak je třeba především zdůvodnit nezbytnost této změny, dále pak tato změna výroku musí být odůvodněna vyložením důkazního a právního stavu a je třeba se i vypořádat s rozporem mezi důvody rozhodnutí prvostupňového a odvolacího. Rozhoduje-li tedy odvolací orgán o odvolání tak, že rozhodnutí prvostupňové změní, pak zdůvodnění nového výroku (či jeho části) pojme do odůvodnění odvolacího rozhodnutí. Změna rozhodnutí ve smyslu § 59 odst. 2 správního řádu znamená změnu jeho výroku, jejíž důvody jsou obsaženy v odůvodnění odvolacího rozhodnutí. I zde lze připomenout judikaturu. Vrchní soud v Praze rozsudkem ze dne 27. 12. 2001, čj. 7 A 84/99-38, vyslovil:
"Výrokem rozhodnutí o odvolání nelze měnit odůvodnění rozhodnutí správního orgánu I. stupně; pokud se tak stane, může mít tato vada výroku za následek zmatečnost rozhodnutí a v tomto rozsahu založit i jeho nepřezkoumatelnost."
V případě žalobou napadeného rozhodnutí žalovaného se součástí výroku, tedy závazné části rozhodnutí, stalo i odůvodnění tohoto rozhodnutí, tedy změněného výroku prvostupňového rozhodnutí. Žalovaný tak prvostupňové rozhodnutí v celém rozsahu svým výrokem vyměnil za rozhodnutí jiné, formálně je však označující jako rozhodnutí obecního úřadu. Nejednalo se jen o otázku výše náhrady, jak tvrdí v odůvodnění odvolacího rozhodnutí. Důvody změny byly jednak pojaty v nahrazených důvodech rozhodnutí obecního úřadu, jednak v odůvodnění odvolacího rozhodnutí, které však bylo jen určitým doplněním odůvodnění obsaženého ve výroku "B". V podstatě však je třeba odůvodnění rozhodnutí žalovaného posuzovat společně s odůvodněním prvostupňového rozhodnutí, které je součástí výroku, neboť samostatně by odůvodnění odvolacího rozhodnutí všem zákonným požadavkům nedostálo. Samotný důvod změny lze shledat pouze v závěrečné formulaci odůvodnění odvolacího rozhodnutí, kde je ovšem konstatován soulad prvostupňového rozhodnutí se zákonem, jehož změna byla vyvolána jen novými znaleckými posudky. Není však pravda, že by jen výše náhrady škody byla odvolacím rozhodnutím změněna; nahrazeno bylo rozhodnutí celé, přičemž změny se týkají všech součástí původního výroku.
V daném případě Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že rozhodnutí žalovaného, které svým výrokem plně nahrazuje rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, činí jeho součástí jak výrok obecního úřadu, tak i jeho odůvodnění, načež tento postup následně nedostatečně odůvodňuje odůvodněním "odvolacím", zakládá jeho nepřezkoumatelnost spočívající v jeho nesrozumitelnosti. Takové rozhodnutí mělo být v části podléhající přezkumu správního soudu krajským soudem zrušeno. Tím byla naplněna kasační námitka podle § 103 odst. 1 písm. b) s. ř. s.
*)
S účinností od 1. 1. 2006 nahrazen zákonem č. 500/2004 Sb., správní řád.
Zasílání aktuálního vydání na e-mail
Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.