Vydání 2/2010

Nejvyšší správní soud konstatuje, že se v dané věci nemohl zabývat jednotlivými stížními námitkami, neboť shledal řízení před městským soudem zmatečným ve smyslu § 103 odst. 1 písm. c) s. ř. s. vzhledem k tomu, že městský soud rozhodoval ve věci, ačkoli k tomu chyběly podmínky řízení, neboť v daném případě byl namístě postup podle § 46 odst. 2 s. ř. s., podle něhož soud návrh odmítne, domáhá-li se navrhovatel rozhodnutí ve sporu nebo v jiné právní věci, o které má jednat a rozhodnout soud v občanském soudním řízení, anebo domáhá-li se návrhem přezkoumání rozhodnutí, jímž správní orgán rozhodl v mezích své zákonné pravomoci v soukromoprávní věci. K této vadě byl Nejvyšší správní soud povinen přihlédnout dle § 109 odst. 3 s. ř. s. z úřední povinnosti.

V souvislosti s uvedenými závěry bylo nutné nejprve objasnit, z jakého právního základu stěžovatelé uplatněný nárok na náhradu za znárodněný majetek vlastně odvozovali. Stěžovatelé ve své žádosti ze dne 15. 5. 2003 uvedli, že ke znárodnění závodu „Josef Pilnáček, továrna mýdel a svíček, Hradec Králové“ došlo podle vyhlášky ministra průmyslu č. 1256/1948 Ú. l. I, o znárodnění podniků podle zákona č. 114/1948 Sb., a vyhlášky ministra průmyslu č. 1768/1948 Ú. l. I, o znárodnění podniků podle zákona č. 114/1948 Sb. Dále uvedli, že ke znárodnění došlo na základě dekretu prezidenta o znárodnění. Z této skutečnosti vyšel, aniž ji jakkoliv zpochybnil, při svém rozhodování i žalovaný a stejně tak i městský soud ve svém rozsudku svou argumentaci založil na skutečnosti, že ke znárodnění došlo na základě dekretu prezidenta republiky. Z vlastních tvrzení stěžovatelů obsažených v žalobě a žádosti o zahájení správního řízení o stanovení výše náhrady ovšem vyplývají vnitřní rozpory.

Podle stěžovatelů došlo ke znárodnění podniku na základě dekretu o znárodnění a ve vyhlášce ministra průmyslu č. 1256/1948 Ú. l. I a vyhlášce ministra průmyslu č. 1768/1948 Ú. l. I pak bylo stanoveno, že podnik „Josef Pilnáček, továrna mýdel a svíček, Hradec Králové“ znárodnění podléhá. Po bližším přezkoumání těchto tvrzení dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že tato tvrzení jsou rozporná. Jak výše uvedená vyhláška ministra průmyslu č. 1256/1948 Ú. l. I, tak i vyhláška ministra průmyslu č. 1768/1948 Ú. l. I byly vydány nikoliv na základě dekretu o znárodnění, nýbrž na základě zákona o znárodnění. Podle § 1 odst. 1 bodu 9 zákona o znárodnění byly (zpětně) ke dni 1. ledna 1948 znárodněny zestátněním „podniky pro výrobu mýdla“. Na základě zmocnění v § 1 odst. 4 zákona o znárodnění byl ministr průmyslu zmocněn vyhlásit, které podniky nebo závody byly znárodněny podle tohoto zákona. Na základě daného ustanovení pak vydal ministr průmyslu množství vyhlášek obsahujících výčet znárodněných podniků, mezi nimi též vyhlášku č. 1256/1948 Ú. l. I ze dne 27. 6. 1948, o znárodnění podniků podle zákona č. 114/1948 Sb., která v části G bod 5 stanoví, že dnem 1. 1. 1948 byl znárodněn podnik na výrobu mýdel „Josef Pilnáček, se sídlem v Hradci Králové, Pospíšilova č. p. 281“. Naopak vyhláška ministra průmyslu č. 1768/1948 Ú. l. I v rozporu s tvrzením stěžovatelů podnik „Josef Pilnáček, továrna mýdel a svíček, Hradec Králové“ nezmiňuje.

Byť tedy z předchozího výkladu vyplývá, že ke znárodnění podniku právním předchůdcům stěžovatelů došlo na základě zákona o znárodnění, nikoliv přímo na základě dekretu o znárodnění, tento závěr není podstatný pro posouzení otázky, zda v daném případě správní orgán, tj. žalovaný, rozhodoval, pokud jde o uplatněný nárok na náhradu za znárodněný majetek, v soukromoprávní či veřejnoprávní věci. Zákon o znárodnění totiž v otázce náhrady za vyvlastněný majetek stejně jako v řadě dalších otázek odkazoval na dekret o znárodnění, který zároveň významným způsobem novelizoval. Zákon o znárodnění v § 6 odst. 1 stanovil: „Za majetek znárodněný podle čl. I tohoto zákona přísluší náhrada; platí o ní ustanovení §§ 7 až 11 dekretu č. 100/1945 Sb., ve znění předpisů jej měnících a doplňujících, pokud se nestanoví dále jinak.“ Vlastníkům podniků vyvlastněných na základě zákona o znárodnění tak vznikl obsahově shodný nárok na náhradu za znárodněný majetek, uplatnitelný za shodných podmínek, jako vlastníkům podniků, k jejichž vyvlastnění došlo již na základě dekretu o znárodnění. V obou případech lze z právní úpravy týkající se znárodnění odvodit, že účelem právní úpravy náhrady za vyvlastněné podniky je majetková za znárodněný majetek. Na tomto závěru nemůže nic změnit ani skutečnost, že v konečném důsledku k vydání náhrady za znárodněný podnik v důsledku nevůle představitelů tehdejší výkonné a zákonodárné moci nedošlo. Z těchto skutečností tak plyne závěr, že úvahy týkající se právní povahy práva na náhradu za podnik vyvlastněný podle dekretu o znárodnění se plně uplatní i pro případy, kdy k vyvlastnění došlo podle pozdějšího zákona o znárodnění.

Nejvyšší správní soud tedy mohl dále přistoupit k přezkoumání věcné příslušnosti městského soudu projednat a rozhodnout žalobu stěžovatelů proti rozhodnutí žalovaného v řízení podle soudního řádu správního. Soudy ve správním soudnictví poskytují především ochranu veřejným subjektivním právům fyzických i právnických osob. Domáhá-li se navrhovatel rozhodnutí ve sporu nebo v jiné právní věci, o které má jednat a rozhodnout soud v občanském soudním řízení, anebo domáhá-li se návrhem přezkoumání rozhodnutí, jímž správní orgán rozhodl v mezích své zákonné pravomoci v soukromoprávní věci, soud ve správním soudnictví návrh podle § 46 odst. 2 s. ř. s. odmítne. Nejvyšší správní soud přitom znovu zdůrazňuje, že se v dané věci nezabýval a ani nemohl zabývat samotnou otázkou oprávněnosti nároku stěžovatelů, neboť posuzoval výlučně otázku, zda v daném případě žalovaný rozhodoval ve věci soukromého či veřejného práva a zda tedy byl k rozhodnutí o žalobě věcně příslušný soud ve správním soudnictví, nebo zda má být věc projednána v řízení podle části páté občanského soudního řádu.

V této souvislosti považuje Nejvyšší správní soud za rozhodující skutečnost, že žalovaný v dané věci rozhodl o nároku stěžovatelů na náhradu za znárodněný majetek, přičemž znárodnění podle výše citovaných právních předpisů považuje Nejvyšší správní soud za druh vyvlastnění, tedy zbavení určité osoby vlastnického práva k dané věci či souboru věcí, byť není zároveň pochyb o tom, že se tak v případě znárodnění dělo v rozsahu a způsobem, který by dnes byl v příkrém rozporu s ústavní ochranou soukromého vlastnictví a se základními principy demokratického právního státu. Toto konstatování však nemůže nic změnit na samotné právní povaze expropriačního aktu (ať již k vyvlastnění došlo zákonem či jiným normativním aktem či na základě individuálního správního aktu) a případné náhrady za něj z hlediska dualismu soukromého a veřejného práva.

K otázce právní povahy rozhodnutí správního orgánu o vyvlastnění a o náhradě za něj již existuje ustálená Nejvyššího správního soudu i zvláštního senátu zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů. V tomto ohledu je zásadní především usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 10. 2004, čj. 4 As 47/2003-50, č. 448/2005 Sb. NSS, v němž dospěl rozšířený senát k závěru, že rozhodnutí správního orgánu o vyvlastnění nebo o nuceném omezení vlastnického práva zřízením věcného břemene je rozhodnutím ve věci veřejného práva, neboť se jedná o veřejnoprávní zásah do vlastnického práva, v němž správní orgán na straně jedné a vyvlastňovaná osoba na straně druhé nejsou v rovném postavení. Správní orgán jakožto nositel veřejné moci svou vůli jednostranně vnucuje osobě, jež má být zbavena vlastnického práva či jejíž vlastnické právo má být omezeno. Naproti tomu otázka náhrady za vyvlastnění je již podle rozšířeného senátu otázkou soukromoprávní, kde subjekty v náhradovém vztahu, tj. osoba, v jejíž prospěch je vyvlastňováno (), a osoba vyvlastňovaná () mají rovné postavení. Účelem náhradového vztahu je znovuobnovení narušené rovnováhy mezi těmito subjekty.

Závěry rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu byly následně potvrzeny zvláštním senátem pro rozhodování některých kompetenčních sporů v jeho usnesení ze dne 5. 5. 2005, čj. Konf 81/2004-12, č. 676/2005 Sb. NSS. Byť se v tomto rozhodnutí zvláštní senát věnoval výslovně pouze veřejnoprávní povaze samotného expropriačního aktu, nevyjádřil žádné výhrady ani k názoru rozšířeného senátu na soukromoprávní povahu rozhodnutí o náhradě za vyvlastnění. Z pozdější judikatury lze zmínit např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 10. 2006, čj. 2 As 8/2006-130, č. 1494/2008 Sb. NSS, který posoudil dané otázky zcela shodně. Změna nastala až s účinností zákona č. 184/2006 Sb., o odnětí nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě (zákon o vyvlastnění), tj. ode dne 1. ledna 2007, kdy bylo podle § 28 odst. 1 tohoto zákona rozhodování ve věcech vyvlastnění svěřeno v plném rozsahu, tj. i z hlediska výroku o vyvlastnění (či omezení vlastnického práva), soudům v občanském soudním řízení, které přitom postupují podle části páté občanského soudního řádu (§ 244 a násl. o. s. ř.). K této změně došlo v rozporu s převažujícím názorem na veřejnoprávní povahu samotného expropriačního aktu (k tomu srov. usnesení zvláštního senátu o rozhodování některých kompetenčních sporů ze dne 8. 6. 2007, čj. Konf 4/2007-6, č. 1312/2007 Sb. NSS a unesení téhož senátu ze dne 21. 5. 2008, čj. Konf 34/2007-15, č. 1677/2008 Sb. NSS), nic to však nemění na závěrech dosavadní judikatury o soukromoprávní povaze rozhodnutí o náhradě za vyvlastnění, ta byla naopak zákonem o vyvlastnění výslovně potvrzena.

Nejvyšší správní soud dále odkazuje na svůj rozsudek ze dne 14. 6. 2007, čj. 9 As 4/2007-63, č. 1313/2007 Sb. NSS, ve kterém rozhodoval ve věci v mnohém obdobné věci nyní posuzované, totiž ve věci rozhodnutí žalovaného o nároku na náhradu za nemovitý majetek zanechaný na Zakarpatské Ukrajině, k němuž občané české a slovenské národnosti pozbyli vlastnický titul v důsledku sjednání Smlouvy mezi Československou republikou a Svazem sovětských socialistických republik o Zakarpatské Ukrajině publikované pod č. 186/1946 Sb. V této věci Nejvyšší správní soud shledal ve shodě s již výše uvedenou judikaturou, že právo na náhradu, které dotčeným osobám vzniklo na základě této mezinárodní smlouvy, má povahu práva soukromého, a jedná se tudíž o právní věc, o níž má jednat a rozhodnout soud v řízení podle části páté občanského soudního řádu. Z uvedeného rozhodnutí vyplývá, že Nejvyšší správní soud nepovažoval za podstatné, že náhrada za vyvlastnění, resp. ztrátu majetku v citovaném případě, mohla být uplatněna pouze vůči státu, nikoliv vůči soukromé osobě; na charakteru právního vztahu mezi osobou, jíž svědčí právo na náhradu, a osobou, jež je povinna náhradu poskytnout, tato skutečnost sama o sobě nic nemění.

To ostatně potvrzuje i soukromoprávní povaha ostatních nároků na majetkové náhrady vůči státu, jak vyplývají z různých právních předpisů, přičemž pro posouzení charakteru těchto nároků není podstatné, že ve většině těchto případů není zvláštním zákonem dána ani pravomoc správního orgánu rozhodovat v těchto soukromoprávních věcech a pokud tedy nedojde k dohodě mezi osobou uplatňující nárok na náhradu a příslušnou organizační složkou státu, přichází v úvahu přímo žaloba podle části třetí (a nikoliv páté) o. s. ř. (srov. § 7 odst. 1 a odst. 2 o. s. ř.). Např. rovněž nárok na finanční náhradu vyplývající z § 58 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, za újmu vzniklou v důsledku omezení vyplývajícího z části třetí až páté tohoto zákona, včetně prováděcích právních předpisů nebo rozhodnutí vydaného na jejich základě, je svou povahou soukromoprávní a v případě sporu o něm rozhoduje soud v občanském soudním řízení (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 6. 2008, čj. 8 As 7/2007-64, dostupný na www.nssoud.cz). Vedle toho lze poukázat také na usnesení Nejvyššího soudu ze dne 24. 2. 2002, sp. zn. 25 Cdo 1211/2001, ve věci obdobného nároku na náhradu újmy podle § 11 odst. 3 zákona č. 289/1995 Sb., o lesích a o změně a doplnění některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Nejvyšší soud přitom dovodil, že i v případě tohoto nároku na náhradu újmy se jedná o specifický nárok zakotvený v jinak veřejnoprávním předpisu, který je třeba podřadit pod vztah soukromoprávní ve smyslu § 7 odst. 1 o. s. ř. a o němž v případě sporu rozhodují soudy v občanském soudním řízení (srov. rovněž usnesení Nejvyššího soudu ze dne 30. 6. 2004, sp. zn. 25 Cdo 119/2003). Shodně jako v nyní souzeném případě, i v těchto věcech tak soudy shledaly, že právo na náhradu podle zvláštních předpisů, jehož cílem je narovnat určitou majetkovou újmu způsobenou poškozené osobě v důsledku její zákonné povinnosti tuto majetkovou újmu strpět, má soukromoprávní charakter a věcně příslušné k projednání sporů a jiných věcí týkajících se takového práva jsou soudy v občanském soudním řízení. Obdobný charakter má podle zákona č. 82/1998 Sb. také nárok jednotlivce vůči státu na náhradu škody způsobené při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem.

V posuzované věci se jedná o právo stěžovatelů na náhradu za majetek znárodněný jejich právním předchůdcům a o jeho výši.

Podle § 8 odst. 1 dekretu o znárodnění „[p]okud není stanoveno jinak, - přísluší za znárodněný majetek náhrada“. Obdobně i § 6 odst. 1 zákona o znárodnění stanoví: „Za majetek znárodněný podle čl. I tohoto zákona přísluší náhrada; platí o ní ustanovení §§ 7 až 11 dekretu č. 100/1945 Sb. -“.

Ustanovení § 8 odst. 2 dekretu o znárodnění stanoví: „Pro určení náhrady je rozhodný stav znárodněného majetku podniku v den převzetí národním podnikem a závazků k němu v tento den náležících. Náhrada se rovná obecné ceně majetku, vypočtené podle úředních cen ke dni znárodnění, a není-li těchto cen, zjištěné úředním odhadem, po odečtení závazků.“

Podle § 9 odst. 1 dekretu o znárodnění pak platí, že „náhrada za znárodněný majetek se poskytuje: a) v plnění obdobných dávkám z národního pojištění, b) v cenných papírech -, c) v hotovosti, d) v jiných hodnotách“.

Účelem výše uvedené právní úpravy náhrad za znárodněné podniky bylo poskytnout osobám postiženým znárodněním jakousi majetkovou kompenzaci za majetkovou ztrátu, kterou utrpěly znárodněním. Znárodněním přešlo vlastnické právo k těmto podnikům na československý stát, čímž došlo na straně státu k obohacení ve smyslu rozšíření jeho majetkové sféry. Došlo tak k vychýlení rovnováhy majetkových sfér osoby dotčené znárodněním podniku a státu, na který vlastnictví ke znárodněnému podniku přešlo. Pro určení náhrady byl rozhodný stav majetku znárodněného podniku v den převzetí a závazků k němu v tento den náležejících. To znamená, že náhrada měla odpovídat hospodářské hodnotě aktiv podniku po odečtení jeho pasiv a měla tak odrážet skutečnou hodnotu toho, oč osoby, do jejichž majetkové sféry bylo znárodněním podniku zasaženo, přišly. Tomu odpovídá i forma, ve které měla být náhrada poskytnuta. Z povahy věci bylo v případě znárodnění podniku vyloučeno, aby mohla být vzniklá újma nahrazena uvedením v původní stav, dekret o znárodnění namísto toho stanovil, že měly být dotčeným osobám poskytnuty jiné majetkové hodnoty. Jeho cílem bylo, aby poskytnutím těchto majetkových hodnot došlo ke kompenzaci dřívější majetkové ztráty vlastníků znárodněných podniků a k úplnému či alespoň částečnému uvedení jejich majetkové sféry do rovnováhy. Právo na náhradu za znárodněný majetek tak má zřetelně soukromoprávní charakter, neboť jeho účelem je prostředky, které jsou typické pro právní vztahy soukromého práva (náhrada formou majetkové ), dosáhnout obnovení narušené rovnováhy v majetkoprávních vztazích. Výše uvedené závěry dosavadní judikatury o soukromoprávní povaze rozhodnutí správního orgánu o náhradě za vyvlastnění či za ztrátu majetku tak lze v plném rozsahu vztáhnout i na rozhodnutí žalovaného v nyní posuzované věci.

Nejvyšší správní soud pro úplnost dodává, že v rozporu s tímto závěrem není ani skutečnost, že soudy ve správním soudnictví již rozhodovaly v této věci i ve věcech obdobných v řízeních o žalobě na ochranu proti nečinnosti správního orgánu, kterou se příslušné osoby domáhaly toho, aby soud uložil žalovanému rozhodnout v zákonné lhůtě o jejich žádostech o náhradu za majetek vyvlastněný podle dekretu o znárodnění (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 7. 2007, čj. 2 Ans 4/2006-91, č. 1381/2007 Sb. NSS, nález Ústavního soudu ze dne 13. 12. 2007, sp. zn. I. ÚS 318/06). V nyní posuzovaném případě Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 29. 10. 2004, čj. 8 Ca 282/2003-27, žalovanému uložil, aby ve lhůtě šedesáti dnů vydal ve věci žádosti stěžovatelů rozhodnutí. Na rozdíl od žaloby proti rozhodnutí správního orgánu podle § 65 a násl. s. ř. s. se ovšem v případě žaloby podle § 79 a násl. s. ř. s. jedná o obecný prostředek ochrany proti nezákonné nečinnosti správního orgánu bez ohledu na to, zda jde o věc soukromého nebo veřejného práva. K tomuto řízení jsou výlučně příslušné soudy ve správním soudnictví (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 7. 2004, čj. 5 As 31/2003-49, č. 487/2005 Sb. NSS). Pokud tedy o žalobě stěžovatelů na ochranu proti nečinnosti žalovaného rozhodl městský soud jako soud ve správním soudnictví, nelze z této skutečnosti dovodit závěr o tom, že by soudy ve správním soudnictví byly příslušné i k rozhodování o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ve věci samé. (-)