Vydání 1/2006

Nejvyšší správní soud považuje za nezbytné předeslat, že zákon o cenných papírech je právním předpisem obsahujícím normy veřejnoprávní povahy, jejichž účelem je zajistit ochranu kapitálového trhu. K dosažení tohoto účelu slouží řada institutů, z nichž vyplývají povinnosti osob pohybujících se na tomto trhu. Součástí veřejnoprávní regulace je i státní dozor nad činnostmi těchto osob, vykonávaný Komisí. Nástrojem používaným při výkonu státního dozoru jsou opatření k nápravě a pokuty. Charakter obou nástrojů je odlišný: zatímco pokuta má výrazný sankční charakter, opatření k nápravě slouží zásadně k ukončení protiprávního jednání či odstranění protiprávního stavu vzniklého porušováním právních povinností. Je-li cílem opatření k nápravě odstranění protiprávního jednání, pak samo toto opatření může směřovat jenom vůči tomu, kdo protiprávně jedná, a nikoliv vůči třetí osobě, byť ta by měla z takového jednání majetkový prospěch. Přitom platí, že Komise může volit při výkonu dozoru jen takové prostředky, které jí zákon výslovně svěřuje, a může je uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které zákon stanoví (čl. 2 odst. 3 Ústavy, čl. 2 odst. 2 Listiny). Prostředky, které má Komise k dispozici, se týkají oblasti kapitálového trhu a nelze jimi zasahovat do sféry soukromoprávních vztahů.

žalobní bod 1: Nejvyšší správní soud přisvědčil právnímu názoru žalobce, že opatření k nápravě může Komise uložit pouze té osobě, v jejíž činnosti zjistí nedostatky. Podle § 86 odst. 1 zákona o cenných papírech platilo, že opatření k nápravě uložila Komise tehdy, zjistila-li „nedostatky v činnosti osob uvedených v § 82 odst. 1 písm. a) nebo b) nebo osob majících povinnosti ve smyslu § 82 odst. 1 písm. c), které spočívají v porušení podmínek stanovených v povolení uděleném podle tohoto zákona nebo v porušení právních předpisů nebo opatření podle § 83 odst. 1 písm. b)“. Opatření k nápravě tedy mohlo směřovat proti dvěma skupinám osob: první skupinu představovaly osoby uvedené v § 82 odst. 1 písm. a) nebo b) zákona o cenných papírech, tedy emitent cenného papíru, který byl přijat k obchodování na veřejném trhu, osoba činící veřejnou nabídku cenného papíru, Středisko cenných papírů, organizátor veřejného trhu, obchodník s cennými papíry, pobočky, osoba podle § 45a, makléř, provozovatel tiskárny cenných papírů, osoba provádějící vypořádání obchodů s cennými papíry a osoba oprávněná k vedení části evidence střediska (v rozsahu této činnosti); druhou skupinu potom osoby mající povinnosti uložené ustanoveními § 48a, § 79 až § 81 zákona o cenných papírech, jakož i obchodníci s cennými papíry co do plnění jejich povinností ve vztahu ke Garančnímu fondu obchodníků s cennými papíry. Tímto výčtem je v obecné rovině vymezena osobní působnost Komise, co se týče ukládání opatření k nápravě; osobám nacházejícím se mimo tyto dvě skupiny uložit opatření k nápravě nelze. V konkrétní rovině je uložení opatření k nápravě vázáno na zjištění nedostatku v činnosti některé z těchto osob. Uvedený nedostatek může spočívat buď v porušení podmínek stanovených v povolení vydaném podle zákona o cenných papírech, nebo v porušení samotného zákona o cenných papírech či zvláštních zákonů regulujících kapitálový trh, jakož i v porušení jiných právních předpisů a opatření vydaných Ministerstvem financí na základě návrhu Komise; nedostatkem ve smyslu citovaného ustanovení je tedy protiprávní jednání. Vzhledem k tomu, že podle § 86 odst. 1 písm. a) zákona o cenných papírech má opatření k nápravě směřovat k odstranění zjištěných nedostatků, přičemž se jedná o nedostatky v činnosti některé z osob spadajících do jedné ze dvou shora uvedených skupin, je zřejmé, že opatření k nápravě může směřovat jedině vůči takové osobě. Jedině osoba, v jejíž činnosti byly zjištěny nedostatky, může učinit opatření směřující k jejich odstranění, tedy opatření k ukončení porušování svých právních povinností.

V dané věci Komise dospěla k závěru, že banka I. coby obchodník s cennými papíry porušila povinnost stanovenou v § 79 odst. 2 zákona o cenných papírech tím, že dala přednost obchodování na vlastní účet před obchody na účet klienta. V tomto jednání také spočívá nedostatek v činnosti této osoby a výlučně k odstranění tohoto nedostatku mohlo být uloženo opatření k nápravě. Konkrétně řečeno to znamená, že opatření k nápravě mohlo spočívat jedině v uložení zákazu provádět obchody na svůj účet přednostně před obchody na účet klienta, přičemž adresátem tohoto opatření mohla být toliko banka I.

Argumentace žalovaného, že v rámci prodeje podniku přešla na žalobce (banku Č.) i aktiva nabytá bankou I. v důsledku porušení § 79 odst. 2 zákona o cenných papírech, pročež lze opatření k nápravě uložit žalobci, není správná. Žalobce jednak není osobou, v jejíž činnosti byly zjištěny nedostatky spočívající v porušení jejích právních povinností, a jednak nelze mít za to, že by soukromoprávní úkon mohl způsobit změnu v osobě adresáta nápravného prostředku správního dozoru. Zásadně lze souhlasit s konstatováním Ústavního soudu, že (sp. zn. IV. ÚS 499/98). Výhradu lze zaujmout jedině k tomu, že citovaná právní věta ztotožňuje smlouvu se závazkovým vztahem, neboť smlouva není právním vztahem, ale je pouze právním titulem, na základě něhož závazkový právní vztah vzniká; právní důvod a právní následek nelze rozhodně zaměňovat. Z tohoto důvodu lze mluvit jedině o tom, že nikoliv smlouva, ale samotný prodej podniku či jeho části představují závazkový právní vztah soukromoprávní povahy. To však pouze pro upřesnění. Podstatné je, že v důsledku prodeje podniku dochází ke změně pouze v osobě dlužníka či věřitele v rámci soukromoprávních vztahů, a nikoliv i v rámci vztahů veřejnoprávních. Přestože tedy došlo k převodu práv a povinností ze soukromoprávních závazkových vztahů souvisejících s prodejem podniku z banky I. na banku Č., nedošlo tím zároveň k převodu či přechodu veřejnoprávní povinnosti strpět uložení opatření k nápravě za porušení zákazu obsaženého v § 79 odst. 2 zákona o cenných papírech z prvé banky na banku druhou.

žalobní bod 2: Správní řízení je zásadně dvoustupňové. Musí vycházet ze spolehlivě zjištěného skutkového stavu věci, účastníci v něm musí mít rovná procesní práva a povinnosti a musí mít reálnou příležitost, aby mohli svá práva a zájmy účinně hájit. K tomu jim správní řád dává řadu procesních instrumentů, mimo jiné i rozložení řízení do dvou stupňů, což umožňuje přezkoumávání rozhodnutí a je pojistkou (zárukou) k eliminaci nezákonných či nesprávných správních rozhodnutí, a posiluje tak důvěru ve správnost rozhodování a právní jistotu.

Zásada dvojinstančnosti správního řízení vyjadřuje subjektivní právo účastníků správního řízení napadnout zásadně každé rozhodnutí vydané v prvém stupni řádným opravným prostředkem, tedy odvoláním či rozkladem; výjimkou z této zásady jsou případy, kdy buď takové oprávnění vyloučí zákon, nebo kdy se účastník svého práva podat odvolání či rozklad vzdá (§ 53 a § 61 odst. 3 správního řádu). Aby tato zásada mohla být reálně naplněna, tedy aby účastník řízení skutečně mohl podat proti správnímu aktu odvolání či rozklad, musí být účastníkem řízení již v prvém stupni. Jestliže správní orgán přibere určitou fyzickou či právnickou osobu za účastníka až v rámci řízení o odvolání či o rozkladu a v tomto řízení meritorně rozhodne o právech či povinnostech této osoby, zbavuje ji tím možnosti brojit proti takovému rozhodnutí řádným opravným prostředkem, a tedy i přezkoumání věci z hlediska zákonnosti, věcné správnosti a účelnosti i v dalším stupni.

V souzené věci bylo správní řízení zahájeno oznámením ze dne 19. 12. 1997 vůči bance I.; jí byla také rozhodnutím Ministerstva financí ze dne 31. 3. 1998 uložena pokuta ve výši 5 000 000 Kč. Toto rozhodnutí bylo k rozkladu banky I. rozhodnutím Komise ze dne 15. 9. 1998 zrušeno a věc byla vrácena zpět k řízení v prvém stupni. V dalším řízení Komise rozhodnutím ze dne 2. 12. 1998 uložila opatření k nápravě bance I. Proti tomuto rozhodnutí podala banka I. dne 16. 12. 1998 rozklad. Teprve v rámci tohoto řízení o rozkladu byla oznámením ze dne 16. 10. 2000 přibrána za účastníka řízení banka Č. (žalobce), které bylo posléze žalobou napadeným rozhodnutím uloženo opatření k nápravě. Z tohoto stručného přehledu průběhu správního řízení vyplývá, že banka Č. po převážnou dobu vůbec nebyla účastníkem správního řízení. Především se neúčastnila řízení v I. stupni, ale až v rámci rozkladového řízení, a nemohla tedy proti rozhodnutí, jež nepříznivě zasáhlo do její majetkové sféry, podat řádný opravný prostředek, a účinně tak hájit svá práva v rámci správního řízení. I ohledně této námitky tedy dal soud žalobci za pravdu.

žalobní bod 3: Soud přisvědčil i třetímu žalobnímu bodu, a to pokud jde o závěr, že Komise není oprávněna jako opatření k nápravě uložit povinnost hradit finanční částky získané protiprávně bankou I. do majetku jednotlivých fondů.

Opatření k nápravě podle § 86 odst. 1 písm. a) zákona o cenných papírech patří mezi tzv. nápravné prostředky správního dozoru. Jejich cílem je odstranění nedostatků zjištěných v činnosti určitého okruhu osob (viz výše 1), a to nedostatků spočívajících v porušování právních povinností. Jinak řečeno, cílem opatření k nápravě je buď odstranit stav či jednání, které jsou v rozporu s pravidly, jejichž dodržování je předmětem správního dozoru (viz návěta § 86 odst. 1 zákona o cenných papírech), odstranit stav udržovaný kontrolovaným a jsoucí v rozporu s podmínkami obsaženými v povolení vydaném podle zákona o cenných papírech nebo s právními předpisy či opatřeními podle § 83 odst. 1 písm. b) tohoto zákona, nebo zamezit tomu, aby kontrolovaná osoba svým jednáním i nadále uvedené povinnosti porušovala. Banka I. svým jednáním – podle názoru správních orgánů – porušovala § 79 odst. 2 zákona o cenných papírech tím, že dala přednost obchodům na vlastní účet před obchody na účet zákazníků. Takový nedostatek bylo možno v mezích § 86 odst. 1 písm. a) zákona o cenných papírech odstranit jedině uložením zákazu pokračovat v takovém jednání; uložení povinnosti uhradit do majetku fondů peněžní částky odpovídající újmě vzniklé těmto fondům nesměřuje k odstranění nedostatků (porušení kontrolovaných povinností), ale k odstranění následků protiprávního jednání.

Tento závěr plně potvrzuje i demonstrativní výčet opatření k nápravě, obsažený v § 86 odst. 1 písm. a) zákona o cenných papírech. Patří sem omezení či ukončení některé činnosti, pozastavení nebo zákaz veřejné nabídky cenných papírů, změna nebo odnětí (dočasné či trvalé) povolení nebo souhlasů udělených podle zákona o cenných papírech. Výčet má sice demonstrativní (otevřenou) povahu, a lze tedy použít i jiná opatření k nápravě než ta, která vypočítává zákon o cenných papírech. Na druhé straně je při výkladu příkladmých výpočtů třeba vždy použít i jeden ze zvláštních argumentů právní logiky, a sice argument . Jestliže zákon stanoví, že určité pravidlo platí „zejména“ o nějakém prvku A, B, C a D, pak to samé platí i o prvcích E, F až X výslovně neuvedených v zákoně, ovšem za předpokladu, že jsou prvkům A, B, C a D podobné (srov. Knapp, V.: Teorie práva. C. H. Beck, 1995, str. 173). Jestliže tedy demonstrativně vypočtená opatření k nápravě mají povahu zákazů určitého chování , pak z dalších, výslovně neuvedených, nápravných prostředků budou přípustné jenom ty, které mají obdobnou povahu. Povinnost uhradit někomu určitou peněžní částku je povinností někomu něco splnit , a demonstrativnímu výčtu nápravných prostředků podle zákona o cenných papírech se tedy vymyká.

Nadto je třeba poznamenat, že Komise není vůbec nadána pravomocí rozhodovat o povinnosti jednoho subjektu uhradit druhému subjektu peněžní částku, která odpovídá majetkové újmě, jež mu v důsledku protiprávního jednání vznikla; to přísluší výlučně soudu jednajícímu a rozhodujícímu v civilním řízení soudním. Lze tedy konstatovat, že správní orgány nerespektovaly ústavní zásadu, že státní moc lze uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které zákon stanoví, ale naopak tyto meze výrazně překročily.