1122/2007
Doprava: povolení mezinárodní autobusové linky. Správní řízení: účastenství v řízení
Ej 7/2007
Doprava: povolení mezinárodní autobusové linky
Správní řízení: účastenství v řízení
k čl. 7 odst. 4 písm. d) nařízení Rady (EHS) č. 684/92 ze dne 16. března 1992, o společných pravidlech pro mezinárodní přepravu cestujících autokary a autobusy, ve znění nařízení Rady (ES) č. 11/98 (v textu též „nařízení“)
k § 14 odst. 1 správního řádu (č. 71/1967 Sb.)*)
Autodopravce provozující povolenou linkovou dopravu ve smyslu čl. 7 odst. 4 písm. d) nařízení Rady (EHS) č. 684/92, o společných pravidlech pro mezinárodní přepravu cestujících autokary a autobusy, má v řízení o povolení nové mezinárodní linkové dopravy postavení účastníka řízení, neboť evropským právem chráněné zájmy stávajícího autodopravce mohou být rozhodnutím o povolení další dopravy na téže lince přímo dotčeny ve smyslu § 14 správního řádu z roku 1967.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 12. 2006, čj. 4 As 24/2006-85)
Věc:
František H. proti Ministerstvu dopravy, za účasti osoby zúčastněné na řízení společnosti s ručením omezeným S., o povolení autobusové linky, o kasační stížnosti žalobce.Ministerstvo dopravy udělilo rozhodnutím ze dne 20. 10. 2004 osobě zúčastněné na řízení S. povolení k mezistátní autobusové dopravě na lince Praha – Košice podle čl. 7 nařízení Rady (EHS) č. 684/92.
Žalobce, podnikatel provozující již existující autobusovou dopravu na uvedené lince, proti rozhodnutí podal žalobu u Městského soudu v Praze. V žalobě uvedl, že s ním správní orgán v řízení nezacházel jako s účastníkem ve smyslu § 14 správního řádu z roku 1967. Účastenství v řízení žalobce dovozoval z čl. 7 odst. 4 písm. b), d) a e) nařízení Rady (EHS) č. 684/92.
Městský soud v Praze usnesením ze dne 30. 8. 2005 žalobu podle § 46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. odmítl. Podle názoru městského soudu z čl. 7 odst. 4 písm. b), d) a e) nařízení nelze vyvodit závěr, že by účastníkem licenčního řízení mohla být kromě žadatele o vydání povolení ještě třetí osoba. Z poslední věty čl. 7 odst. 4 nařízení – v níž se uvádí, že skutečnost, že dopravce nabízí nižší ceny než jiní silniční dopravci nebo že je dotyčný spoj již provozován jinými silničními dopravci, neopravňuje sama o sobě k zamítnutí žádosti – městský soud dovodil, že provozování mezinárodní osobní dopravy autobusy nemá být monopolizováno, že má být vytvořen prostor pro zachování hospodářské soutěže. Městský soud tak dospěl k závěru, že žalobce není účastníkem řízení podle § 14 odst. 1 ani odst. 2 správního řádu, protože žádný právní předpis, který by mu účastenství ve správní řízení tohoto druhu přiznával, neexistuje. Žalobu proto podala osoba zjevně neoprávněná.
Usnesení městského soudu napadl žalobce (stěžovatel) kasační stížností, v níž uvedl, že v jiném obdobném řízení vedeném u Ministerstva dopravy, kdy podal opravný prostředek proti rozhodnutí tohoto ministerstva o udělení povolení k provozování mezinárodní autobusové linky, byl stěžovatel účastníkem řízení. V předmětném řízení však jako účastník řízení připuštěn nebyl. Stěžovatel proto zastával názor, že má mít v řízení postavení účastníka řízení, neboť jeho právem chráněné zájmy jsou shora uvedeným rozhodnutím dotčeny.
Žalovaný se vyjádřil tak, že v jiném řízení o povolení přiznal stěžovateli práva účastníka řízení, ačkoliv ze správního řádu ani jiných předpisů není toto jejich postavení zřejmé. Jelikož
interpretace
ustanovení čl. 7 odst. 4 písm. d) nařízení není jednoznačná, postupuje žalovaný způsobem, který přiznává fyzickým a právnickým osobám více procesních práv, ačkoliv otázka účastenství dopravců provozujících souběžnou linku je velmi sporná.Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační stížnost – pokud jde o důvody, které vedly Městský soud v Praze k odmítnutí návrhu – je důvodná; není však důvodná ve vztahu k výroku o odmítnutí žaloby, neboť stěžovatel nepodal ve správním řízení proti napadenému rozhodnutí opravný prostředek (rozklad). Proto Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z odůvodnění:
Uplatňovaná právní úprava, tj. nařízení Rady (EHS) č. 684/92, ve znění nařízení Rady (ES) č. 11/98, právně zachycuje převzetí regulace mezistátní autobusové dopravy Evropským společenstvím. Nařízení předpokládá neomezované udělování licencí na provoz autobusových linek příslušným úřadem státu výjezdu, ledaže jsou určité důvody pro jeho neudělení. Případem, který zohledňuje skutečnost, že na mezistátní autobusové lince je doprava zajišťována již jinými autodopravci, kteří mohou být vstupem nového subjektu ohroženi, je čl. 7 odst. 4 písm. d) nařízení Rady (EHS) č. 684/92, ve znění nařízení Rady (ES) č. 11/98. Z tohoto článku vyplývá, že povolení nebude vydáno, je-li prokázáno, že by dotyčná doprava bezprostředně ohrozila existenci již povolené linkové dopravy, s výjimkou případů, kdy dotyčnou linkovou dopravu provozuje pouze jediný dopravce nebo jediná skupina dopravců. Podle čl. 7 odst. 4 písm. f) poslední věty však skutečnost, že dopravce nabízí nižší ceny než jiní silniční dopravci nebo že je dotyčný spoj již provozován jinými silničními dopravci, neopravňuje sama o sobě k zamítnutí žádosti.
Současné znění nařízení jednoznačně předpokládá, že příslušný úřad členského státu povolení neudělí v případě zjištění existenčního ohrožení pro současné dopravce. Nemá tedy – oproti znění původnímu, tj. před vydáním nařízení Rady (ES) č. 11/98 [čl. 7 odst. 4 písm. b), i),
„lze zamítnout“
] – prostor pro správní uvážení. Z článkového znění aktuální verze nařízení lze tedy dovozovat povinnost úřadu zjistit dopady na stávající provozovatele.Současné znění čl. 7 odst. 4 písm. d) nařízení Rady (EHS) č. 684/92 v sobě obsahuje neurčitý právní pojem. Neurčitý právní pojem, zde představovaný
„bezprostředním ohrožením existence již povolené linkové dopravy“
, nelze obsahově dostatečně přesně vymezit a jeho aplikace závisí na odborném posouzení v každém jednotlivém případě. Citovaný článek zde vytváří prostor aplikujícím orgánům jednotlivých členských států, aby zhodnotily, zda udělení povolení novému autodopravci bude znamenat ohrožení jiných dopravců, patřící do rozsahu neurčitého právního pojmu, či nikoli. Při interpretaci neurčitých právních pojmů se uvážení zaměřuje na konkrétní skutkovou podstatu a její hodnocení.Je nepochybné, že nezbytností k případné výjimce podle čl. 7 odst. 4 písm. d) nařízení Rady (EHS) č. 684/92, ve znění nařízení Rady (ES) č. 11/98, je zjištění relevantních informací, které by umožnily aplikujícímu orgánu vyhodnotit, zda získané podklady prokazují ono
„bezprostřední ohrožení existence“
. Tento požadavek ostatně žalovaný přinejmenším hodlal naplnit, jestliže stěžovatele v řízení v I. stupni vyzval k vyjádření. Je však otázka – a nařízení Rady (EHS) č. 684/92, ve znění nařízení Rady (ES) č. 11/98, na ni nedává jednoznačnou odpověď – zda je uvedená právní úprava evropským zákonodárcem vytvořena pouze ve prospěch veřejnosti jako celku, anebo zda zakládá konkrétní práva stávajícím dopravcům. Pokud platí druhé, pak má stávající dopravce bezpochyby nárok na účastenství ve správním řízení a přezkum správního rozhodnutí soudem členského státu. Pro tento závěr svědčí zejména to, že si lze jen stěží představit, že řádné vyšetření poměrů je možné bez součinnosti dosavadních provozovatelů téže autobusové linky, přičemž v případě chybného posouzení rozhodných skutečností by takový autodopravce neměl reálnou možnost se proti vydanému povolení novému autodopravci bránit, což by v konečném důsledku znamenalo porušení čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, podle kterého „kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, může se obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak“
.Nejvyšší správní soud je toho názoru, že povaha účastenství stěžovatele v řízení o vydání povolení k provozování mezinárodní autobusové linky Praha (CZ) – Košice (SK) pro autodopravce společnost s ručením omezeným S. tak odpovídá tzv. druhé definici účastníka řízení vyplývající z § 14 správního řádu, podle kterého
„účastníkem řízení je i ten, jehož práva, právem chráněné zájmy nebo povinnosti mohou být rozhodnutím přímo dotčeny“
.Městský soud v Praze správně připomněl, že Česká republika se těší vůči předpisům evropského práva procesní autonomii. Ostatně závěr učiněný Nejvyšším správním soudem není s touto tezí v rozporu, bylo-li dané autonomie využito jako prostředku k řádnému a soustavnému uplatňování práva ES.
Za nepřípadnou je naopak třeba považovat poznámku městského soudu, že provozování mezinárodní osobní dopravy autokary nebo autobusy nemá být monopolizováno, že má být vytvořen prostor pro zachování hospodářské soutěže. Předem je třeba vytknout, že v dané věci nejsou soudy jednající a rozhodující ve správním soudnictví povolány posuzovat dopad nařízení Rady (EHS) č. 684/92, ve znění nařízení Rady (ES) č. 11/98, na hospodářskou soutěž Evropského společenství či jednotlivých členských států. Nicméně již samotné shora citované ustanovení čl. 7 odst. 4 písm. d) v sobě upravuje pojistku proti monopolizaci autobusové dopravy na konkrétní lince, když vylučuje svoji aplikaci v okamžiku, kdy
„dotyčnou linkovou dopravu provozuje pouze jediný dopravce nebo jediná skupina dopravců“
. Vzhledem k tomu, že nařízením Rady (ES) č. 11/98 došlo – v případě zjištění skutečností bezprostředně ohrožujících existenci již povolené linkové dopravy – k odstranění možnosti povolení nevydat, jak popsáno výše, lze vyvozovat, že zde právo ES jednoznačně před soutěží – kterou jinak uvedená právní úprava podporuje – upřednostňuje stabilitu. Důvodem takové úpravy je patrně zkušenost států, že v dopravě dochází při nekontrolované soutěži k eliminaci konkurence dumpingovými cenami. Výsledkem je dopravce s dominantním postavením, kterého může zneužít. Částečně řízená soutěž se proto považuje za vhodnější.*) S účinností od 1. 1. 2006 zrušen zákonem č. 500/2004 Sb., správním řádem.
Zasílání aktuálního vydání na e-mail
Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.