Vydání 8/2020

(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 4. 2020, čj. 1 As 311/2019-68)

Žalobkyně kasační stížností napadla rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 18. 6. 2019, čj. 46 A 86/2016-92, kterým byla zamítnuta její žaloba proti rozhodnutí žalovaného ze dne 1. 8. 2016, jímž bylo částečně změněno a částečně potvrzeno rozhodnutí Krajského úřadu Středočeského kraje (dále jen „správní orgán“) ze dne 19. 11. 2013.

Rozhodnutím správního orgánu byla žalované uložena pokuta 9 000 Kč za porušení povinnosti zajistit v předepsaném množství záznamy o době řízení, bezpečnostních přestávkách a době odpočinku ve vozidle DAF FA o nejvyšší povolené hmotnosti 11.990 kg, provozovaném žalobkyní, když v době kontroly prováděné Policií České republiky dne 5. 3. 2013 řidič I. P. tyto doklady nepředložil za dny 7., 9. až 13., 16. až 25. a 27. 2. a 1. až 4. 3. 2013 a nepředložil ani potvrzení dopravce o době, kdy v kontrolovaném období od 5. 2. do 5. 3. 2013 neřídil vozidlo včetně uvedení důvodů, nebo jiný doklad prokazující, že vozidlo v tomto období neřídil. Pokuta byla uložena podle § 35 odst. 2 písm. h) zákona o silniční dopravě za porušení § 3 odst. 3 písm. a), ve smyslu čl. 15 odst. 7 písm. a) nařízení č. 3821/85. Správní orgán dospěl k závěru, že žalobkyně byla za porušení této povinnosti objektivně odpovědná. Výše pokuty byla stanovena u dolní hranice zákonem stanoveného rozmezí s ohledem na to, že žalobkyně v průběhu správního řízení vysvětlila charakter práce řidiče. Správní orgán dále uložil žalobkyni povinnost uhradit náklady správního řízení.

Správní orgán v odůvodnění svého rozhodnutí odmítl námitky žalobkyně týkající se nedostatků v protokolu o silniční kontrole s argumentací, že tento dokument byl nejprve správnímu orgánu předložen policií v kopii proto, že originál byl postoupen Městskému úřadu v Černošicích s jiným oznámením podezření ze spáchání přestupku řidičem kontrolovaného vozidla. Teprve na vyžádání správního orgánu byl k důkazu proveden jeho originál spolu s originály odebraných listin, předložených řidičem vozidla při silniční policejní kontrole. Z originálu protokolu byl skutkový stav zjištěn bez důvodných pochybností v rozsahu potřebném pro rozhodnutí. Právě to, že řidič, vystupující jako zaměstnanec a tedy zástupce dopravce, při kontrole protokol podepsal bez námitek, dokládá, že řidičem vozidla byly předloženy jen doklady, které byly k protokolu připojeny. Protokol nebyl vyhotoven policií podle zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, jak se nesprávně žalobkyně domnívala, nýbrž jako úřední záznam podle § 58 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích. Tato skutečnost však nebránila žalobkyni se s důkazem seznámit a vyjádřit se k němu. Právně pak správní orgán hodnotil, že nařízení č. 3821/85 v čl. 15 odst. 7 písm. a) vymezuje počet předkládaných záznamů na den kontroly a 28 dní jí předcházejících a v § 1b vyhlášky č. 478/2000 Sb., kterou se provádí zákon o silniční dopravě, je stanovena povinnost, že ve vozidle, ve kterém je předepsáno vedení záznamů, musí mít řidič potvrzení vystavené dopravcem o době, kdy v kontrolovaném období neřídil vozidlo, včetně uvedení důvodů (čl. 1 rozhodnutí Komise (ES) ze dne 12. 4. 2007, č. 230/2007) nebo jiný doklad prokazující, že vozidlo v tomto období neřídil. Protože tyto doklady řidič vozidla nepředložil při silniční kontrole, nepovažoval správní orgán za nutné provádět další žalobkyní navrhované důkazy.

K odvolání žalobkyně žalovaný svým rozhodnutím změnil rozhodnutí správního orgánu tak, že do skutkové věty doplnil datum a čas předmětné silniční kontroly a ve zbytku jej potvrdil. Žalovaný hodnotil, že stěžovatelka byla tuzemským dopravcem podle zákona o silniční dopravě, neboť v době kontroly provozovala vnitrostátní nákladní silniční dopravu. Tato doprava byla prováděna velkým vozidlem ve smyslu § 2 odst. 14 zákona o silniční dopravě, a proto se na stěžovatelku vztahovaly povinnosti stanovené v § 3 téhož zákona a v čl. 15 odst. 7 nařízení č. 3821/85. Shodně se správním orgánem žalovaný hodnotil, že stěžovatelka tyto povinnosti porušila. Přestože od doby kontroly došlo s účinností od 2. 3. 2015 ke změně právní úpravy nařízením Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 165/2014 (dále jen „nařízení č. 165/2014“), bylo nutné s odkazem na čl. 7 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a svobod a na čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod situaci posoudit podle předchozí právní úpravy, která byla účinná v době spáchání deliktu (časová působnost zákona). I podle nové právní úpravy je totiž podle žalovaného stejná povinnost zakotvena v čl. 36 nařízení č. 165/2014. Odvolací námitky, týkající se existence údajných dvou různých protokolů o silniční kontrole žalovaný vypořádal tak, že obě listiny jsou stejné, podepsané řidičem kontrolovaného vozidla a neobsahují vyjádření řidiče o tom, že by předkládal jiné doklady, které nebyly kontrolujícím orgánem uznány. V úředním záznamu policie je popsán průběh kontroly tak, že řidič vozidla podle vlastního sdělení neměl záznamy o pracovním režimu za předmětné dny, neboť v tyto dny nevykonával práci řidiče, avšak potvrzení o této skutečnosti nepředložil. Rozhodnutí správního orgánu proto bylo shledáno jako správné a po formální úpravě (změně) výroku bylo potvrzeno.

Žalobkyně napadla rozhodnutí žalovaného žalobou u krajského soudu. Vedle již uváděných námitek nesouhlasila s tím, že by v době kontroly byla držitelem koncesní listiny, když dopravu prováděla pouze pro vlastní potřebu. Současně splnila všechny požadavky nařízení č. 3821/85, protože byla připravena doložit všechny potřebné doklady specifikované tímto předpisem k prokázání předmětné doby řízení na záznamech o provozu vozidla, předložené řidičem.

Krajský soud žalobu jako nedůvodnou zamítl. Na základě dokazování před soudem shodně s žalovaným hodnotil, že žalobkyně v době kontroly provozovala vnitrostátní nákladní silniční dopravu jízdní soupravou o největší povolené hmotnosti převyšující 3,5 tuny s vozidlem vybaveným záznamovým zařízením, ovšem pro své vlastní potřeby k zajištění své podnikatelské činnosti. Právně pak krajský soud hodnotil, že § 1b vyhlášky č. 478/2000 Sb. umožňuje řidiči v rozporu s nařízením č. 3821/85 předložit i jiný doklad, než formulář potvrzení podle čl. 1 rozhodnutí Komise (EU) ze dne 12. 4. 2007, č. 2007/230/EU, ačkoli samo citované ustanovení vyhlášky č. 478/2000 Sb. odkazuje na nařízení EP a Rady (ES) č. 561/2006 ze dne 15. března 2006 o harmonizaci některých předpisů v sociální oblasti týkajících se silniční dopravy (dále jen „nařízení č. 561/2006“). Protože žalobkyně byla povinna dodržovat tento přímo použitelný předpis Evropské unie, je nutné předmětné ustanovení vyhlášky č. 478/2000 Sb. vykládat úžeji tak, aby se nedostalo do rozporu s unijním právem ve smyslu čl. 288 Smlouvy o fungování Evropské unie. Možnost předložení tzv. jiného dokladu je tedy nutné vztáhnout pouze k předpokladům, které připouští unijní právo podle tzv. nepřímého účinku unijního práva. Širší výklad prováděný žalobkyní vede k rozporu s nařízením Rady, které má aplikační přednost před vnitrostátní úpravou. Soud byl proto povinen nepřihlížet k vyhlášce a použít přímo úpravu podle nařízení č. 3821/85, jímž byla žalobkyně vázána. V této souvislosti soud odkázal na rozsudek Evropského soudního dvora 34/73 , odst. 15. Řidič žalobkyně musel mít při kontrole k dispozici předem strojově vyplněný formulář. Žalobkyně tak nezajistila, aby byly k dispozici ve vozidle záznamy o době řízení vozidla, bezpečnostních přestávkách a době odpočinku v předepsaném množství a na předepsaném formuláři. Jestliže řidič v kontrolovaném období v některých dnech vozidlo neřídil, byl povinen předložit policii ke kontrole také žalobkyní vystavené potvrzení o neřízení vozidla s uvedením důvodu, pro který vozidlo nebylo řidičem řízeno. Odpovědnost žalobkyně za splnění této povinnosti je objektivní. Proto se žalobkyně nemůže vyvinit tvrzením, že řidič měl u sebe jiné, než předepsané doklady, nebo že žalobkyně sama u kontroly nebyla. Krajský soud poté shodně s žalovaným určil právní předpisy použitelné při uložení sankce s ohledem na pozdější změnu právní úpravy a k tomu doplnil, že nová právní úprava není pro žalobkyni příznivější, a nelze ji proto v její prospěch použít.

Jako nevýznamné soud hodnotil námitky žalobkyně týkající se údajného odmítnutí převzetí dalších dokladů policií při silniční kontrole a vyhotovení další verze protokolu o kontrole. Pro soudní přezkum bylo totiž významné pouze to, že řidič nepředložil za uváděné dny předepsané záznamy či formuláře a nikoli již to, že měl k dispozici ještě jiné doklady. Jiné doklady nebyly způsobilé nahradit dokumentaci předepsanou nařízením č. 3821/85. Součástí správního spisu je přitom originál protokolu, z nějž oba správní orgány vycházely, který je podepsán kontrolovanou osobou a osvědčuje všechny pro rozhodnutí významné skutečnosti. I z listiny předestřené žalobkyní, která skutečně není shodná s hodnoceným protokolem, je zjevné, že řidič požadované doklady nepředložil. Stejně tak podle krajského soudu není rozhodné, zda policie měla postupovat podle zákona o státní kontrole, anebo podle § 58 zákona o přestupcích. Žalobkyně se v průběhu řízení s protokolem seznámila a mohla proti němu uplatnit námitky. Tyto námitky přitom byly správními orgány vypořádány. Skutkový stav byl proto podle soudu správními orgány zjištěn v rozsahu dostatečném pro právní posouzení věci a rozhodnutí správních orgánů vymezuje konkrétní porušení příslušných právních předpisů. Žalobou napadené rozhodnutí tedy bylo hodnoceno jako zákonné.

Žalobkyně (stěžovatelka) napadla rozsudek krajského soudu kasační stížností. Stěžovatelka předně namítala nedostatečné zjištění skutkového stavu správními orgány, které nebylo krajským soudem hodnoceno ve prospěch stěžovatelky, přestože se jednalo o jeden ze žalobních bodů. Správní orgány vycházely pouze z nedostatečného protokolu o silniční kontrole, aniž by vyslyšely návrhy na doplnění dokazování svědeckým výslechem řidiče a dalšími listinami. Výslech řidiče vozidla před krajským soudem přitom prokázal, že kontrolní orgán odmítl a nehodnotil další doklady, které měl řidič vozidla u sebe v době kontroly a které prokazovaly splnění povinností stanovených v zákoně o silniční dopravě a vyhlášce č. 478/2000 Sb. V této souvislosti pak stěžovatelka naopak zpochybňovala důkazní význam protokolu o silniční kontrole, z nějž správní orgány a krajský soud vycházely. Námitky směřovaly k údajné existenci dvou protokolů různého obsahu, z nichž na jednom měl být falzifikát podpisu řidiče vozidla.

Ohledně protokolu stěžovatelka uplatnila také procesní námitky, tj. stěžovala si na pochybení správních orgánů při provádění a hodnocení tohoto důkazu, které krajský soud také nechal bez povšimnutí. Takto vytýkala, že se o existenci protokolu dozvěděla teprve z oznámení správního orgánu o zahájení řízení. S jeho obsahem se pak seznámila teprve nahlédnutím do spisu dne 27. 9. 2013. Nemohla tedy podat námitky proti jeho obsahu v souladu s § 17 zákona o státní kontrole podle poučení na protokolu. Správní orgány naproti tomu vycházely z nesprávného hodnocení o tom, že obsah protokolu byl stěžovatelce znám, protože řidič při jeho podpisu stěžovatelku zastupoval jako její zaměstnanec. Důkaz protokolem správní orgán také podle stěžovatelky ve skutečnosti neprovedl, přestože to deklaroval.

Jako procesní pochybení krajského soudu pak stěžovatelka hodnotila to, že nijak nehodnotil svědeckou výpověď řidiče P., která před ním byla provedena. K dalším procesním námitkám lze přiřadit hodnocení stěžovatelky o tom, že krajský soud fakticky změnil žalobu pro údajný stěžejní bod žaloby. V této souvislosti stěžovatelka odkazovala na bod 51 odůvodnění jeho rozsudku. Podrobněji nebyla tato námitka vysvětlena.

Stěžovatelka brojila také proti právnímu hodnocení, které přijaly oba správní orgány a krajský soud. Pokud by totiž bylo skutkové zjištění úplné, bylo by nutné hodnotit, že stěžovatelka splnila povinnosti stanovené ve vnitrostátním právu. V souvislosti s tím stěžovatelka hodnotila rozhodnutí správních orgánů jako nepřezkoumatelná, neboť nebyla řádně vyhodnocena argumentace stěžovatelky. Nepřezkoumatelnost byla spatřována i v tom, že krajský soud vycházel ze skutečností, které nezjistil, ale pouze dovodil, když vyšel z předpokladu, že formulář potvrzení by se měl použít pouze v případě, že záznamy na tachografu nejsou z objektivních důvodů způsobilé prokázat, že byla dodržena ustanovení nařízení č. 561/2006. Zde stěžovatelka odkazovala také na bod 51 odůvodnění rozsudku krajského soudu. Soud přitom nehodnotil skutečnost, že náplň činnosti stěžovatelky nebyla v autodopravě, ale naopak provoz jediného nákladního automobilu byl pouze nezbytnou činností k občasné distribuci vlastního materiálu. Pro nepřítomnost řidiče ve vozidle proto byla zaznamenána jeho činnost v tzv. stazce podle vnitřního předpisu stěžovatelky.

Aplikační přednost nařízení č. 3821/85 a nařízení č. 561/2006, dovozená krajským soudem při zpochybnění platnosti národního podzákonného předpisu, byla podle stěžovatelky nesprávná a také překvapivá. Krajský soud řádně nezjistil vztah mezi právem EU a vnitrostátním právem, když nařízení č. 561/2006, včetně podpůrné metodiky žalovaného v případě stěžovatelky zvolený postup umožňuje. Metodiku, v níž je připuštěno použití tzv. jiného dokladu, přitom vydal žalovaný jako ústřední orgán státní správy. Přehlížením celého systému vnitrostátních norem, které vychází z aplikace nařízení č. 561/2006, do zákona o silniční dopravě a podzákonných předpisů krajský soud popřel princip právní jistoty. Správní orgány se přitom samy v průběhu kontroly o vyhlášku č. 478/2000 Sb. opíraly, ačkoli podle krajského soudu se jí neměla řídit nejen stěžovatelka, ale ani oba správní orgány i soud. Stěžovatelka měla naopak respektovat nařízení Rady, jež ovšem nebylo krajským soudem konkretizováno, a pokud byla zmíněna konkrétní ustanovení, pak krajský soud nechal bez povšimnutí, že některá jsou historicky překonaná a zrušená. Právní názor krajského soudu je tak nepřehledný a zmatečný. Podle čl. 15, 16 a 26 nařízení Rady č. 561/2006 lze navíc vnitrostátní dopravu upravit odchylně, jak se také v ČR stalo.

V souvislosti s namítanou vadou aplikace zrušených či historicky překonaných ustanovení stěžovatelka zřejmě upřesnila svá hodnocení (v části IV., oddíle „Nezákonnost“) tak, že krajský soud se nezabýval platností citovaného (již zrušeného) nařízení č. 3821/85 a nařízení č. 561/2006, jejich provázaností a souvislostí s § 1 b odst. 1 (pozn. NSS: zřejmě § 1b odst. 1) vyhlášky č. 478/2000 Sb., kterou je upraven zákon č. 111/1997 Sb. Podle stěžovatelky krajský soud nepřehledně citoval nařízení, jednak číselné (3820/1985, 3821/85), přehlížel jejich zrušení a nečinilo mu nijak problém argumentovat normami, které upravují jinou oblast sociálně právních předpisů v dopravě EU.

V souvislosti se vztahem unijního a vnitrostátního práva a v souvislosti s uváděnou správní praxí stěžovatelka dále ve stejném pododdíle zřejmě konkretizovala, že podle čl. 249 Smlouvy ES je přípustná vnitrostátní úprava tam, kde je to nezbytné, přes přímý účinek této normy. Správní orgány se ve své praxi o provedenou právní úpravu opírají. Krajský soud nijak nereflektoval § 1 odst. 1 zákona č. 111/1994 Sb., který procesně i věcně upravuje aplikaci přímo použitelných předpisů EU. Soud se také zcela vyhnul a mlčel k řádné argumentaci o použitelnosti tzv. jiného dokladu dle §1b vyhlášky č. 478/2000 Sb. (bod 49) a došel ke zcela nepřesvědčivému závěru o použití předpisu nařízení č. 561/2006.

Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti stejně jako v odůvodnění svého rozhodnutí nejprve podrobně rekapituloval průběh řízení před správními orgány. Jednotlivé kasační námitky poté odmítl se stejnou argumentací jako ve svém rozhodnutí, či souhlasem s názorem krajského soudu. Doplnil, že aplikační přednost unijního práva nemění nic na zjištění, že řidič kontrolovaného vozidla nepředložil veškeré záznamy o době řízení, bezpečnostních přestávkách a době odpočinku a stěžovatelka tak porušila § 3 odst. 3 písm. a) zákona o silniční dopravě. K tomu žalovaný vysvětlil, že podle čl. 15 odst. 7 písm. a) nařízení č. 3821/85 (účinného v době spáchání správního deliktu), řídí-li řidič vozidlo vybavené záznamovým zařízením v souladu s přílohou I (analogový tachograf), musí být schopen kdykoli na žádost kontrolora předložit záznamové listy ze dne kontroly a listy použité řidičem v předchozích 28 dnech, kartu řidiče, má-li ji, a ručně provedený záznam nebo výtisk pořízený v běžném dni a v předchozích 28 dnech, jak vyžaduje toto nařízení a nařízení č. 561/2006. Podle čl. 15 odst. 8 nařízení č. 3821/85 může pověřený kontrolor zkontrolovat dodržování nařízení č. 561/2006 analýzou těchto dokladů, nebo není-li to možné, analýzou jakéhokoli dokladu, který dokládá nedodržení některého ustanovení, například čl. 16 odst. 2 a 3 nařízení č. 3821/85 (tj. článek týkající se poruchy či vadného tachografu). Podle rozhodnutí Komise ze dne 14. 12. 2009 jsou hlavním zdrojem informací při silničních kontrolách záznamy z tachografu. Přesto Komise v pokynu č. 5 připustila možnost dokládat činnost řidiče i jiným potvrzením o činnostech řidiče, avšak omezila ji na případy, kdy z objektivních důvodů záznamy na tachografu, včetně údajů vkládaných ručně, nebylo možné provést. V takových případech je třeba vystavit potvrzení dokládající uvedené důvody. Tyto důvody spočívají např. v nemoci, čerpání dovolené, nebo v případech řízení vozidla, které nespadá do působnosti nařízení č. 561/2006 (přepravy uvedené v čl. 3). V pokynu Komise č. 5 je uvedeno, že členské státy nemusí vyžadovat použití formuláře při absenci záznamu, pokud se ale formulář vyžaduje, musí se uznat platnost standardizovaného formuláře. Z toho lze dovodit, že předložení formuláře o činnostech v určité úzce vymezené skupině případů mohlo být nahrazeno i jiným dokladem a tato skutečnost byla promítnuta do § 1b odst. 1 vyhlášky č. 478/2000 Sb.

V daném případě je podle žalovaného zřejmé, že stěžovatelka vykonávala přepravu podléhající režimu nařízení č. 561/2006, přičemž řidič jejího vozidla předložil při kontrole jen sedm záznamových listů. Tvrzení, že řidiči nebylo umožněno doložit svou činnost jiným způsobem, tj. prostřednictvím záznamu o provozu vozidla nebo tzv. stazky, hodnotil žalovaný jako nepodložené. Pokud by se totiž řidič cítil být při kontrole poškozen, jistě by to uvedl v protokolu o kontrole do kolonky „vyjádření řidiče“. Namísto toho však protokol bez rozporu podepsal. V této souvislosti však žalovaný poukázal také na to, že v době kontroly platná právní úprava neznala záznam o provozu vozidla a doložit jím činnost řidiče neumožňovala. Doložení takového záznamu nebo stazky tedy nelze považovat za tzv. jiný doklad.

Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.