Vydání 7/2009

Nejvyšší správní soud se nejdříve musel zabývat samotnou povahou rozhodnutí, které má být podrobeno soudnímu přezkumu. Je proto nezbytné zodpovědět otázku, zda se jedná o rozhodnutí, proti kterému lze brojit žalobou ve správním soudnictví.

Domácí násilí je pokládáno za poměrně zvláštní, samostatný fenomén. Mimořádnost přitom neplyne ani tak ze samotného násilí, ale spíš z toho, vůči komu a za jakých psychologických okolností je uplatňováno. Právě tyto příznačné okolnosti jsou zvýrazňovány v pojmech zneužívání partnera () nebo intimní násilí (). Zatímco tyto dva pojmy zůstaly omezeny na stránky odborné literatury, výraz domácí násilí () je běžně používán. Domácí násilí nepochybně představuje závažnou formu kriminální činnosti, která vykazuje mnohé znaky odlišující ji od běžných deliktů řešených v trestním či přestupkovém řízení. Obsah širokého pojmu domácího násilí lze nejvýstižněji přirovnat k šikaně. Šikanování (zde ve vztahu dvou blízkých lidí) zahrnuje širokou škálu útoků proti důstojnosti a zdraví člověka – od verbálních útoků, urážek, zesměšňování, ponižování, vyhrožování různými újmami nebo násilím, přes ničení věcí, omezování pohybu, neustálou kontrolou, omezováním kontaktů s rodinou a přáteli, až po fyzické napadání ve formě pohlavků, kopání, bití, vyhrožování nebo ohrožování zbraní, popřípadě až po použití zbraně. V každém případě jde vždy o jednání volné a úmyslné, resp. svévolné. Pachatel má vždy možnost ovlivnit své jednání, rozhoduje se, zda se bude násilně (šikanózně) chovat, či nikoliv. Významným indikátorem domácího násilí je nerovné postavení mezi pachatelem a obětí. Pachatel má nad obětí zjevnou nebo i nevyslovenou či obětí nepřiznanou převahu. Je to vždy pachatel, kdo určuje pravidla. To, co smí pachatel, nesmí oběť. Postavení oběti je tak podřízené a odvozené od nároků, požadavků a hrozeb pachatele. Dalším znakem domácího násilí je opakovanost – zjednodušeně řečeno, jeden pohlavek, políček nutně ještě neznamená, že se jedná o domácí násilí; pokud však již takových jednání bylo více i v minulosti, jejich četnost se zvyšuje, již nelze zcela úvahu o možnosti domácího násilí přejít. Na druhou stranu nelze domácí násilí zaměňovat s tzv. „“, kdy např. oba manželé po vzájemné hádce a potyčce ničí věci druhého, a nakonec třeba i zcela zdemolují byt. Zde jsou totiž oba účastníci v „“ postavení, jsou silnými partnery, jsou pachateli i oběťmi současně. V takovém případě zde zcela chybí znak mocenské asymetrie, typické pro domácí násilí, resp. jakýkoli typ šikany. Jde pojmově o hádku, kde existují dva rovnocenní partneři. Nepochybně takový typ partnerského soužití není žádoucí, nicméně nemá pro jednoho či druhého z partnerů natolik devastující vliv jako šikana v asymetrickém vztahu – násilník – podřízená oběť. Domácí násilí však není jen pouhou hádkou. Skutková podstata domácího násilí se nevztahuje na ojedinělé roztržky či půtky, ani na argumentační konflikty mezi partnery, které sklouznou do násilné podoby. Domácím násilím se míní velmi tvrdá a nezdravá podoba partnerských vztahů označovaná jako zneužívání partnera. Z pohledu oběti jde nejdříve o lidskou důstojnost, pak o osobní bezpečí a nakonec o život. Charakteristická pro domácí násilí je postupná eskalace; může zpravidla začínat drobným omezováním osobní svobody, pokračuje urážkami, zesměšňováním, přerůstá ve fyzické násilí a v horších případech končí i vážnými formami ublížení na zdraví. Mezi rizikové faktory, které by měly upozornit na nebezpečnost pachatele, patří zejména držení zbraně, nadměrné užívání alkoholu, drog, opakované násilné chování v minulosti, žárlivost, majetnické sklony, zastrašování, vydírání, např. vyhrožování sebevraždou, násilné chování k ostatním členům rodiny nebo k okolí. Základní zvláštností domácího násilí je i to, že k takovým případům dochází zpravidla v soukromí, nejčastěji v soukromí společného obydlí. Nejpravděpodobnější příčinnou okolností domácího násilí je osobnostní založení. Tomu odpovídá i alternativní pojem zneužívání partnera, který naznačuje psychologickou podobnost domácího násilí s problematikou zneužívání dětí. V obou jevech hraje totiž osobnost pachatele klíčovou roli, chování zneužívané oběti je z hlediska iniciace násilí podružné, ovlivňuje pouze detaily ve způsobu provedení.

Na základě výše uvedeného lze tedy shrnout, že domácím násilím se zpravidla označuje týrání a násilné jednání, odehrávající se mezi osobami blízkými, žijícími spolu ve společném domácnosti, kdy jedna násilná osoba získává a udržuje nad druhou moc a kontrolu. I přes uvedené vymezení je složitou otázkou, jak rozpoznat domácí násilí, kdy by měly pověřené instituce účinně zasáhnout a kdy jde o zneužití sociální sítě pod záminkou domácího násilí či vyřizování si účtů mezi partnery.

Při hledání odpovědi na nastolenou otázku je nutno brát v potaz především to, že vykázání osoby zpravidla z místa jejího obydlí, společné domácnosti, nepochybně představuje významný zásah do soukromého a rodinného života každého jednotlivce. Právo na jeho ochranu je garantováno v čl. 10 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále „Listina“)

Zákon o policii přitom umožňuje vykázat osobu nikoli pouze ze společného obydlí (dům, byt), ale i z bezprostředného okolí (zahrada, garáž ...). Nutno je třeba toto opatření v kontextu čl. 14 odst. 1 Listiny vnímat jako opatření omezující pohyb jednotlivce. Svoboda pobytu a pohybu přitom úzce souvisí s těmi základními lidskými právy, která vypovídají o integritě jednotlivce v moderním právním státě, jako je nedotknutelnost osoby, osobní svoboda či právo na zachování lidské důstojnosti. Zároveň jsou i nezbytným předpokladem efektivního výkonu dalších práv, např. práva vlastnického.

Na základě výše uvedených úvah dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že rozhodnutí o vykázání a zákaz návratu podle § 21a zákona o policii je rozhodnutím, kterým jsou výrazně dotčena základní lidská práva a svobody.

Článek 36 odst. 2 Listiny, který ústavně garantuje veřejné subjektivní právo každého, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím správního orgánu, na to, aby soud přezkoumal jeho zákonnost, zároveň výslovně stanoví, že ze soudní pravomoci nemůže být vyloučen přezkum rozhodnutí správních orgánů, týkajících se základních práv a svobod. Toto ustanovení pro oblast správního soudnictví konkretizuje obecné pravidlo obsažené v čl. 4 Ústavy, podle něhož jsou základní práva a svobody pod ochranou soudní moci. Z čl. 36 odst. 2 Listiny, čl. 4 Ústavy, čl. 13 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a čl. 1 dodatkového protokolu č. 1 k této Úmluvě tedy vyplývá, že ve správním soudnictví jsou vždy přezkoumatelná ta rozhodnutí, která se dotýkají základních práv a svobod podle citovaných dokumentů.

V tomto smyslu je nutno vykládat i § 65 odst. 1 s. ř. s., tj. že rozhodnutím podle tohoto ustanovení jsou především takové úkony správního orgánu, které se dotýkají základních práv a svobod. Soud je proto povinen v každém jednotlivém případě zkoumat, zda se úkon správního orgánu, proti němuž žalobce brojí, dotýká subjektivních práv a povinností žalobce. Jak již konstatoval Nejvyšší správní soud v usnesení rozšířeného senátu ze dne 26. 10. 2005, čj. 1 Afs 86/2004-54 (č. 792/2006 Sb. NSS) „“

Každé omezení základního práva či svobody znamená jistě pro každý subjekt zúžení prostoru pro jeho uplatnění. Obdobně jako většina práv a svobod ústavně garantovaných ani svoboda pobytu a pohybu nejsou absolutní. Jejich omezení je však přípustné pouze při splnění určitých podmínek jak formální, tak i materiální povahy. Formální výhrada každého zásahu do svobody pohybu a pobytu spočívá v ústavním požadavku, aby takové omezení bylo učiněno výhradně formou zákona.

Vykázání, jakožto opatření netrestního charakteru (nenahrazuje trest, který lze např. poté uložit v přestupkovém řízení), které je preventivní reakcí na nebezpečné chování násilné osoby z hlediska rizika hrozby budoucích útoků bylo v rozhodném období (tj. v době rozhodování ve věci stěžovatele), je upraveno v § 21a až § 21d zákona o policii následovně: [pozn. zpracovatele: zde Nejvyšší správní soud cituje § 21a až § 21d zákona o policii]. (...)

Nejvyšší správní soud považuje za vhodné uvést, že s účinností od 1. 1. 2009 je institut vykázání nově upraven v zákoně č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky, konkrétně v § 44 až § 47 „“. V projednávané věci však nepřísluší Nejvyššímu správnímu soudu dovozovat závěry z nové právní úpravy, která v některých směrech doznala změn, a to především, co se týče formy uloženého opatření a jejích možných dopadů do správního soudnictví.

Rozhodnutí o vykázání, jehož součástí je dle zákona o policii (v znění účinném v době rozhodování) i zákaz návratu, vydané příslušným orgánem policie, je rozhodnutím vydaným ve správním řízení podle zákona č. 500/2004 Sb., správní řád. Jeho obligatorními náležitostmi tedy jsou část výroková, odůvodnění a poučení o odvolání. Specifikace jednotlivých náležitostí je dále obsažena v Závazném pokynu policejního prezidenta č. 179, kterým se stanoví postup příslušníků Policie České republiky v případech domácího násilí (dále „Pokyn“). Jakkoli tento Pokyn není obecně závazným právním předpisem ve vztahu k účastníkovi řízení, představuje interní instrukcí, kterou je povinen ten, komu byla určena, se řídit. Není pochyb o tom, že uvedený vnitřní předpis nemůže upravovat práva a povinnosti soukromých osob, nýbrž může toliko ukládat úkoly osobám podléhajícím řídící pravomoci toho, kdo vnitřní předpis vydává (k tomu viz rozsudek NSS ze dne 28. 4. 2005, sp. zn. 2 Ans 1/2005, č. 605/2005 Sb. NSS).

Podle čl. 8 odst. 8 cit. Pokynu (Postup při vydávání rozhodnutí o vykázání) vyhlašované rozhodnutí obsahuje:

a) výrokovou část, ve které se uvede

1. že násilná osoba se vykazuje ze stanoveného prostoru na dobu 10 dnů ode dne vydání rozhodnutí,

2. že stanovenou lhůtu nelze zkrátit,

3. právní ustanovení, podle něhož bylo postupováno,

b) podstatné části odůvodnění rozhodnutí o vykázání, jimiž jsou skutečnosti, na základě kterých policista dospěl k závěru, že existuje důvodný předpoklad budoucího nebezpečného útoku,

c) poučení o opravném prostředku, tj. možnost podání odvolání do 15 dnů ode dne oznámení rozhodnutí o vykázání, informace o orgánu, u kterého se odvolání podává a o odvolacím orgánu a zejména o vyloučení odkladného účinku odvolání s uvedením příslušného ustanovení právního předpisu.

Citovaný Pokyn v čl. 11 odst. 2 dále stanoví, že písemné rozhodnutí obsahuje náležitosti uvedené v právním předpise (odkaz na § 68 a § 69 zákona č. 500/2004 Sb.); odůvodnění písemného rozhodnutí bude vedle popisu skutkových zjištění obsahovat zejména hodnocení kritérií rizika budoucího nebezpečného útoku, která vedla policistu k závěru, že ze strany násilné osoby takový útok hrozí.

Obsahem odůvodnění každého správního rozhodnutí musí být především rozbor a zhodnocení podkladů rozhodnutí, správní orgán musí uvést, jakými úvahami se při jejich hodnocení řídil. Musí rovněž uvést, jakými úvahami se řídil při výkladu právních předpisů, které ve věci aplikoval, uvést, proč byly aplikovány právě tyto právní předpisy a právě způsobem, který vedl k výslednému rozhodnutí.

Z odůvodnění rozhodnutí správního orgánu, který rozhodnutí vydal, ale ani z rozhodnutí žalovaného ani v nejmenším nelze seznat důvody, které by postačovaly k učinění závěru o tom, že stěžovatel je násilnou osobou, jejíž chování odůvodňuje postup dle § 21a an. zákona o policii. V daném případě se nejednalo o situaci, kdy by policista vyjížděl na místo incidentu, ale o případ, kdy výše jmenovaná se dostavila na oddělení Policie ČR a oznámila, že nejméně po dobu 3 let dochází k jejímu psychickému a fyzickému napadání ze strany manžela. Bylo proto nanejvýš potřebné získat k incidentu, k němuž 18. 2. 2007 došlo a který nadto jmenovaná a stěžovatel popisovali zcela odlišně, maximum potřebných informací. V projednávané věci nebylo postupováno způsobem zaručujícím objektivní posouzení. Správní orgán založil svou úvahu o hrozbě budoucích útoků toliko na telefonických výpovědích osob, které uvedla poškozená (které nadto, jak vyplynulo z jejích dalších výpovědí, nebyly vždy zcela jednoznačné v tom, zda stěžovatel poškozenou fyzicky napadal, resp. tuto skutečnost nepotvrdily). Správnímu orgánu přitom nic nebránilo opatřit výpověď osoby, kterou navrhoval stěžovatel, tím spíše, že tato sdílela část domu, v němž stěžovatel s poškozenou bydleli, popř. kterékoli jiné osoby žijící v sousedství. Jak vyplynulo ze spisu, úřední záznam se stěžovatelem byl sepsán až v 17 hodin, po ranním incidentu již k žádným jiným incidentům nedošlo, stěžovatel se dostavil řádně k podání vysvětlení, nejednalo se proto o případ časové tísně, pro kterou by nebylo lze další potřebné informace stran učiněného oznámení poškozené obstarat.

V čl. 6 výše citovaného Pokynu se přitom uvádí, že „“.

Podstatné pro vydání rozhodnutí o vykázání je zjištění, zda bezprostředně hrozí útok na chráněný zájem, což policie v daném řízení musí zpravidla v časové tísni dostatečně zjistit, a to v konkrétní chvíli a bezprostředně reagovat. Jak městský soud uvedl, na straně jedné tak stojí nezpochybnitelný požadavek, aby rozhodnutí jako obecné správní rozhodnutí bylo řádně zdůvodněno, na straně druhé časová naléhavost při řešení konkrétní situace, která může eskalovat do dalších incidentů. Městský soud v Praze konstatoval, že v daném případě lze správní rozhodnutí I. stupně brát jako maximum možného, a ač standardně takové rozhodnutí by nemělo obstát, v této konkrétní věci neshledal, že by bylo natolik kusé, aby se jednalo o libovůli úřadu.

Nejvyšší správní soud však naopak musí přisvědčit námitkám stěžovatele (jak odvolacích, tak žalobních i kasačních), že napadená rozhodnutí (rozhodnutí o vykázání a rozhodnutí o zákazu vstupu), potažmo rozhodnutí odvolacího orgánu, nemohou obstát z důvodu jejich nepřezkoumatelnosti pro nedostatek uvedení důvodů.

Odůvodnění, jakkoli v tomto typu řízení z povahy věci lze připustit jeho stručnost, musí vždy obsahovat skutkovou a právní oporu výroku rozhodnutí. V daném případě byl stěžovatel vykázán – dle odůvodnění rozhodnutí - toliko na základě učiněného oznámení poškozené o tom, že po dobu nejméně 3 let ji psychicky a fyzicky napadá; to vše za situace, kdy jmenovaná nikdy v předchozích letech žádné oznámení neučinila, nevyhledala lékařské ošetření ani jinou pomoc stran tvrzeného „“. Jak již bylo konstatováno výše, vykázání z místa, kde osoba žije se členy své rodiny, je citelným zásahem do jejích práv, proto je nanejvýš nutné řádně zvažovat, zda jsou pro toto omezující opatření důvody. Jakkoli se jedná o rozhodnutí, které je v daném případě třeba učinit v relativně krátkém čase (do 24 hodin), musí i toto rozhodnutí být přezkoumatelné z hlediska vyloučení libovůle.

S ohledem na možnost přezkumu správních rozhodnutí soudem, který při přezkoumání zákonnosti rozhodnutí vychází ze skutkového stavu, který tu byl v době vydání rozhodnutí, měl by být v odůvodnění rozhodnutí v potřebném rozsahu vylíčen skutkový stav, na který se správní orgán odvolává. Odůvodnění obsahuje výčet podkladů pro rozhodnutí nebo argumentaci, proč konkrétní navržené důkazy správní orgán neprovedl. Důležitou součástí odůvodnění je přesné rozvedení úvah, kterými se správní orgán řídil při hodnocení důkazů. Absence těchto úvah zakládá nepřezkoumatelnost rozhodnutí, které je činí nezákonným.

Nelze přisvědčit Městskému soudu v Praze v závěru, že v daném případě lze odůvodnění rozhodnutí brát jako maximum možného; naopak Nejvyšší správní soud zde neshledal ani minimum nutného. Správní orgán v odůvodnění rozhodnutí odkazuje pouze na oznámení manželky stěžovatele a dále uvádí, že jí uvedené skutečnosti byly potvrzeny Mgr. Klárou T. a Janou Š., přitom při svém rozhodování měl již vysvětlení stěžovatele, které je v přímém rozporu s oznámením jeho manželky. Minimálně toto vysvětlení však správní orgán v odůvodnění rozhodnutí opomenul (stěžovatel uváděl i dalšího svědka, rovněž disponoval lékařskou zprávou), uvedl pouze ty skutečnosti, které rozhodnutí podporují, nevyložil však, z jakého důvodu k vysvětlení stěžovatele nepřihlédl, a pokud přihlédl a hodnotil není z odůvodnění seznatelné jakým způsobem tak činil.

Popis skutkového stavu odůvodnění je naprosto nedostačující. Je v něm sice uvedeno, že manželka stěžovatele oznámila, že nejméně po dobu tří let dochází k jejímu psychickému a fyzickému napadání, na základě této skutečnosti však nebyl stěžovatel vykázán z obydlí, tou byla bezesporu událost, jakkoliv popisovaná rozporuplně, těsně předcházející samotnému rozhodnutí, a o té není v odůvodnění ani zmínka, i když to bezesporu byla stěžejní skutečnost, na základě které správní orgán měl rozhodovat. Skutečnosti, které poškozená uvedla, nebyly posuzovány v kontextu výše naznačených definičních znaků domácího násilí.

Odůvodnění zcela postrádá jakoukoli úvahu správního orgánu stran hodnocení podkladů pro vydání rozhodnutí - viz čl. 11 odst. 2 uvedeného Pokynu.

Žalovaný v rozhodnutí o odvolání k námitce nepřezkoumatelnosti, kterou stěžovatel uplatnil, uvádí, že popis odůvodnění postupu orgánem I. stupně je příliš obecný, avšak v tomto konkrétním případě se jedná o takové vady, které nemohly mít vliv na soulad napadeného rozhodnutí s právními předpisy; o tom, na základě jakých důvodů se odvolací orgán domnívá, že tyto vady nemohly mít vliv na soulad napadeného rozhodnutí s právními předpisy, však rozhodnutí žalovaného mlčí. Rovněž tak ke stěžovatelovým námitkám stran absence nezúčastněné osoby, která musí být přítomna úkonům souvisejícím s vykázáním dle § 21a odst. 5 zákona o policii, uvedl odvolací orgán, že se jedná o takovou vadu řízení, která nemohla mít vliv na soulad napadeného rozhodnutí s právními předpisy. Na základě jakých skutečností k tomuto závěru dospěl, dále nespecifikoval. O to se snaží až městský soud ve svém rozsudku, když uvádí, že tato povinnost se jednoznačně musí vztahovat na úkony, které souvisejí zejména s místním ohledáním, apod. Z obsahu spisu je dle městského soudu patrné, že úkony, které byly v dané věci činěny, byla výpověď manželky stěžovatele, lékařská zpráva, telefonické ověření u dvou svědkyň a vydání rozhodnutí. Takové úkony, dle názoru soudu, přítomnost nezúčastněné osoby nevyžadovaly.

Nejvyšší správní soud souhlasí s názorem Městského soudu v Praze, nicméně pokud tuto námitku stěžovatel vznesl v odvolacím řízení bylo úkolem odvolacího orgánu se s ní přezkoumatelným způsobem vypořádat; nemůže to za něj, ani při nejlepší vůli činit soud v dalším řízení.