Vydání 1/2020

A) Exekuční příkaz

[11] Při nařízení daňové se zkoumá pouze vykonatelnost rozhodnutí stanovujícího peněžité plnění, které povinný dobrovolně nesplnil. Případné vady rozhodnutí, jímž bylo plnění uloženo, či vady řízení, v němž bylo toto rozhodnutí vydáno, nejsou pro nařízení , resp. pro platnost exekučního titulu, . Výjimkou by byly pouze natolik závažné vady rozhodnutí, které by způsobily jeho nicotnost (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 3 As 138/2014-39).

[12] V rozsudku čj. 9 Afs 28/2009-124, č. 1966/2010 Sb. NSS, Nejvyšší správní soud mj. uvedl, že vady nalézacího řízení se při nařízení výkonu rozhodnutí nezkoumají, tyto skutečnosti jsou až pro případné zastavení výkonu rozhodnutí dle § 268 odst. 1 písm. g) případně h) o. s. ř. Exekuční řízení není ani pokračováním nalézacího řízení, ani duplicitním nalézacím řízením. práva vyměřit celní dluh je vadou nalézacího řízení, přičemž jakékoli námitky, jež jsou svým charakterem námitkami uplatnitelnými v nalézacím řízení, jsou neslučitelné se skutečnostmi rozhodnými pro nařízení . Okolnost, zda je právo vyměřit celní dluh prekludováno, se při nařízení nezkoumá.

[13] Soudní přezkum nemůže zpochybňovat souslednost a logickou provázanost jednotlivých fází daňového řízení. Námitkami proti exekučnímu příkazu nelze účinně brojit proti samotnému daňovému nedoplatku, stanovenému samostatným správním rozhodnutím, a následný soudní přezkum může být zaměřen zejména na vhodnost a proporcionalitu způsobu a rozsahu provedení , na vykonatelnost exekučního titulu, na jeho právní účinnost vůči povinnému apod., nikoliv již na přezkum důvodnosti samotného exekučního titulu. Soudní přezkum proto v těchto případech lze označit za do určité míry omezený a koncentruje se na případné „vybočení“ z řádné a na principu proporcionality založené daňové (srov. rozsudek rozšířeného senátu čj. 2 Afs 81/2004-54, č. 791/2006 Sb. NSS).

[14] Přezkum exekučního příkazu je tedy ve výše uvedeném rozsahu omezen. Namítá-li stěžovatel věcnou nesprávnost exekučních titulů, žalovaný se tím při nařízení nemohl zabývat. Soud zdůrazňuje, že je nezbytné rozlišovat důvody pro vydání exekučního příkazu (důvody pro ne/nařízení ) a důvody pro zastavení daňové (k tomu viz dále). Stěžovatel zpochybňuje správnost exekučních titulů, neboť v mezidobí byla zrušena rozhodnutí, na která je v odůvodněních exekučních titulů odkazováno. To však nepředstavuje okolnosti, které se zkoumají při nařízení .

[15] Jak již Nejvyšší správní soud uvedl v rozsudku čj. 1 Afs 8/2008-64 ani zrušení dodatečného platebního výměru (exekučního titulu) nemá vliv na zákonnost exekučního příkazu, resp. na rozhodnutí o námitkách proti němu, neboť zákonné podmínky pro vydání exekučního příkazu byly v okamžiku jeho vydání splněny. Odpadnutí exekučního titulu však musí být zohledněno v samotném vymáhacím řízení – částečným zastavením výkonu rozhodnutí.

[16] Stěžovatelovy námitky proto nemohou zpochybnit zákonnost exekučního příkazu prodejem věcí movitých. Na tomto závěru nemůže nic změnit ani poukaz na uběhnutí lhůty pro nařízení obnovy řízení a tedy nemožnost domáhat se nápravy jiným zákonným prostředkem. Namítá-li stěžovatel, že nařízením bude vybrána daňová povinnost, která nemá oporu ve skutkovém stavu, tedy povinnost v nesprávné výši, jde o důvod, který by mohl být zkoumán při rozhodování o zastavení , nikoli v rámci přezkumu exekučního příkazu.

[17] V souladu se zákonem je i posouzení této otázky krajským soudem, který správně poukázal na to, že námitky stěžovatele, jejichž podstata spočívá v tom, že vykonatelná rozhodnutí, na základě nichž žalovaný napadený exekuční příkaz vydal, nejsou způsobilými exekučními tituly, míří mimo hranice soudního přezkumu v případě exekučního řízení, a proto nemohou být v nyní projednávané věci důvodné. Nejvyšší správní soud se s odůvodněním krajského soudu ztotožňuje.

[18] Nejvyšší správní soud proto kasační námitky stěžovatele ve vztahu k exekučnímu příkazu prodejem věcí movitých neshledal důvodnými.

A) Zamítnutí návrhu na zastavení daňové

[19] Již výše bylo uvedeno, že při zkoumání důvodnosti návrhu na zastavení se správce daně zabývá jinými okolnostmi, než při nařízení .

[20] Stěžovatel jako důvod pro zastavení označil důvod dle § 181 odst. 2 písm. i) daňového řádu, podle něhož správce daně na návrh příjemce exekučního příkazu nebo z moci úřední daňovou exekuci zcela nebo zčásti zastaví, pokud je tu jiný důvod, pro který nelze v daňové exekuci pokračovat.

[21] Žalovaný i krajský soud shodně odkázali na zásadu oddělenosti nalézacího a exekučního řízení. Žalovaný k tomu dále uvedl, že daňový řád ve fázi řízení o placení daní, konkrétně v § 181 neumožňuje zastavení daňové z důvodů pochybností o správnosti vedení nalézacího řízení. Krajský soud v napadeném rozsudku dospěl k závěru, že důvody uváděné stěžovatelem nelze vztáhnout pod § 181 odst. 2 písm. i) daňového řádu.

[22] V tomto rozsahu nelze pominout judikaturu Ústavního soudu, vztahující se k důvodu zastavení dle § 268 odst. 1 písm. h) o. s. ř. proto, že výkon rozhodnutí je nepřípustný, neboť je tu jiný důvod, pro který rozhodnutí nelze vykonat. Použitelnost závěrů o exekuci v civilním řízení pro exekuci dle daňového řádu potvrdil Ústavní soud v nálezu ze dne 8. 8. 2017, sp. zn. Pl. ÚS 9/15, č. 338/2017 Sb., odst. 24, v němž uvedl, že „[z]jiným důvodům“.

[23] Ústavní soud dovodil, že z obecně přijímané zásady, že námitky vůči vadám nalézacího řízení (resp. rozhodnutí jako jeho výsledku) nelze přenášet do řízení exekučního, existují výjimky, podle nichž je v exekučním řízení možné hodnotit i zásadní vady exekučního titulu.

[24] V nálezu ze dne 17. 12. 2015, sp. zn. IV. ÚS 3216/14, č. 218/2015 Sb. ÚS, Ústavní soud přijal právní názor, že důvodem pro zastavení podle § 268 odst. 1 písm. h) o. s. ř. jsou takové okolnosti, pro které další provádění výkonu je způsobilé založit kolizi s procesními zásadami (byť mohou mít podklad v právu hmotném), na nichž je výkon rozhodnutí (jakožto procesní institut) vybudován, anebo je protichůdné účelu, který se jím sleduje, totiž zajistit (efektivní) splnění povinnosti vyplývající z vykonávaného titulu. Tato východiska byla potvrzena i nálezem ze dne 1. 11. 2016, sp. zn. II. ÚS 2230/16, 206/2016 Sb. ÚS, podle něhož se citovaný důvod zastavení výkonu rozhodnutí použije pro odstranění zjevné nespravedlnosti i tehdy, kdy by výkon rozhodnutí byl dokonce v rozporu s principy právního státu. V již citovaném plenárním nálezu Pl. ÚS 9/15 pak v odst. 26 uvedené závěry vztáhl i na daňovou exekuci a uvedl, že: „exekučního správního soudu

[25] Ústavní soud uvedené závěry shrnul v nálezu z 1. 4. 2019, sp. zn. II. ÚS 3194/18, v němž uvedl, že z ustálené judikatury Ústavního soudu plyne, že v exekučním řízení obecným soudům přísluší se zabývat zásadními vadami exekučního titulu a že jsou povinny výkon rozhodnutí zastavit podle § 268 odst. 1 písm. h) o. s. ř. také v případech, v nichž by výkon rozhodnutí vedl ke zjevné nespravedlnosti, nebo byl dokonce v rozporu s principy právního státu. Nezohlednění těchto kritérií při rozhodování o zastavení výkonu rozhodnutí představuje porušení základního práva na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.

[26] S ohledem na judikaturu Ústavního soudu nelze bezvýjimečně trvat na závěru o oddělenosti nalézacího řízení a řízení exekučního. I v řízení exekučním lze úspěšně zpochybnit vykonatelný titul, což povede k zastavení exekučního řízení, neboť je tu jiný důvod, pro který nelze v exekuci pokračovat.

[27] Co se týče skutkových okolností, za nichž soudy shledaly naplnění podmínek pro zastavení z „jiného důvodu“, šlo o: šikanózní exekuční návrh, jehož cílem bylo uškodit povinné v exekučním řízení a zatížit ji důsledky nařízené a placením nákladů, což představovalo zvláštní případ zneužití práva (nález sp. zn. IV. ÚS 3216/14). O zjevnou nespravedlnost šlo v případě ceny jízdného a smluvní pokuty za jízdu „na černo“ v hromadné dopravě, čehož se měl dopustit držitel průkazu ZTP/P, který měl však nárok na bezplatnou dopravu. Soudy si totiž v takovém případě musely být vědomy, že povinný žádnou svou právní povinnost porušit nemohl (nález sp. zn. II. ÚS 2230/16). Nejvyšší soud se dále zabýval věcí, v níž oprávněný docílil vydání exekučního titulu spácháním trestného činu padělání a pozměňování peněz (pozměnění údajů na směnce). Taková však byla dle Nejvyššího soudu v rozporu s procesními principy (majícími podklad v právu hmotném - trestním zákoníku), jež ovládají řízení o exekuci, i v rozporu s účelem . Exekuční titul (směnečný platební rozkaz) bylo nutné považovat za vadný exekuční titul, způsobující nepřípustnost , neboť na základě nepravé směnky a jejího udání u soudu oprávněným nemohla povinnému vzniknout žádná platební povinnost z hlediska hmotného práva (usnesení Nejvyššího soudu ze dne 18. 2. 2010, sp. zn. 20 Cdo 2131/2008). Konečně v nejnovějším nálezu sp. zn. II. ÚS 3194/18 řešil ÚS návrh na zastavení pro částku 25 000 Kč spolu se smluvním úrokem z prodlení ve výši 1 % denně. Soud přitom dospěl k závěru, že smluvená výše úroků z prodlení je protiústavní a „[n].“ Rozhodnutí přiznávající právo na zaplacení úroků z prodlení v neústavní výši tak přiznává plnění, které je z hlediska ústavněprávního zakázané. Přiznání práva na plnění, které ústavní pořádek zakazuje, je zásadní vadou exekučního titulu a již z toho důvodu by výkonem rozhodnutí došlo ke zjevné nespravedlnosti. Druhým důvodem, kvůli němuž by výkon rozhodnutí vedl ke zjevné nespravedlnosti, je skutečnost, že nejen sjednání, ale i uplatnění práva na úroky z prodlení v neústavní výši v exekučním řízení, představuje zneužití práva.

[28] Z uvedeného je zřejmé, že „jiným důvodem“ pro zastavení může být: 1) existence okolností, pro které další provádění výkonu je způsobilé založit kolizi s procesními zásadami (byť mohou mít podklad v právu hmotném), na nichž je výkon rozhodnutí vybudován, 2) výkon rozhodnutí se příčí účelu, který se jím sleduje, totiž zajistit (efektivní) splnění povinnosti vyplývající z vykonávaného titulu, 3) výkon rozhodnutí by vedl ke zjevné nespravedlnosti, 4) výkon rozhodnutí by byl v rozporu s principy právního státu.

[29] Vždy se však jedná o důvody jasné, na první pohled zřejmé. Pokud je osoba povinná navrhne, soud popř. správní orgán se jimi musí zabývat. Navíc při zkoumání, zda exekuční titul netrpí zásadními vadami, není , zda a jak efektivně hájil povinný svá práva v nalézacím řízení. Použití § 181 odst. 2 písm. i) daňového řádu, tedy i zastavení řízení z důvodu zásadních vad exekučního titulu, není podmíněno vyčerpáním řádných opravných prostředků v předcházejícím nalézacím řízení [viz nálezy Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 2230/16 a II. ÚS 3194/18 ve vztahu k § 268 odst. 1 písm. h) o. s. ř.]. Argument krajského soudu (odst. 35 rozsudku), že nesouhlasil-li stěžovatel se stanovenou povinností, měl využít řádných opravných prostředků, proto nemá oporu v zákoně.

[30] Důvod, proč žalovaný nevyhověl návrhu na zastavení , není v souladu s výše uvedenými judikatorními závěry. Žalovaný totiž zamítnutí návrhu odůvodnil především zásadou oddělenosti vyměřovacího a exekučního řízení a tím, že daňový řád neumožňuje ve fázi řízení o placení daní, konkrétně dle § 181 daňového řádu, zastavení daňové z důvodu namítnutých pochybností o správnosti vedení nalézacího řízení (str. 3 rozhodnutí). Na tomto místě soud považuje za vhodné upozornit též na to, že argument o oddělenosti exekučního a vyměřovacího řízení žalovaný opřel o rozsudek Nejvyššího správního soudu (čj. 9 Afs 28/2009-124), z něhož cituje i konkrétní pasáž. Citovaná pasáž rozsudku však nepředstavuje samotné právní posouzení věci soudem, ale jde o naraci, v níž soud shrnuje vyjádření žalovaného (Celního ředitelství Praha) ke kasačním stížnostem. Nemožnost zpochybnit exekuční titul v daňovém řízení žalovaný taktéž zdůvodňuje rozhodovací praxí kasačního soudu. Jím uvedená rozhodnutí se však vztahují výhradně k přezkumu exekučních příkazů, nikoli rozhodnutí o návrhu na zastavení daňové . Již výše je uvedeno, že v těchto případech se zkoumají jiné otázky. Odkaz žalovaného na judikaturu Nejvyššího správního soudu je tedy nepatřičný a jím zaujaté názory nepotvrzuje.

[31] Žalovaný se materiálně nezabýval stěžovatelem namítanými důvody. Krajský soud k tomu v napadeném rozsudku (odst. 35) uvedl, že povaha daného rozhodnutí zcela zásadně předurčuje rozsah soudního přezkumu, jehož předmětem může být jen a pouze zákonnost rozhodnutí o návrhu na zastavení , nikoli přezkum samotných exekučních titulů a povinností z nich plynoucích. Soud proto ve vztahu k dané námitce odkázal na oddělenost řízení exekučního od řízení vedoucího k samotnému určení daňové povinnosti.

[32] Krajský soud postup žalovaného aproboval a vyložil, že stěžovatelem uvedený důvod, tedy „“, nelze podřadit pod důvod k zastavení dle § 181 odst. 2 písm. i) daňového řádu. V závěru rozsudku dále odkázal na § 268 odst. 1 písm. h) o. s. ř. a ocitoval výklad zastávaný Nejvyšším soudem, dle něhož jde o okolnosti, pro které další provádění výkonu je způsobilé založit kolizi s procesními zásadami, na nichž je výkon rozhodnutí vybudován, anebo je protichůdné účelu, který se jím sleduje. Ani zobecněný výklad provedený civilními soudy tak dle krajského soudu nesvědčí tomu, že by měl nyní soud akceptovat výklad uplatněný stěžovatelem.

[33] Právní závěry žalovaného a krajského soudu odporují výkladu tzv. „jiného důvodu“ pro zastavení , který zastává Ústavní soud a Nejvyšší soud a který se s ohledem na citovaný nález ÚS sp. zn. Pl. ÚS 9/15 užije i na daňovou exekuci. Přitom dle čl. 89 odst. 2 Ústavy jsou vykonatelná rozhodnutí Ústavního soudu závazná pro všechny orgány i osoby. Výklad § 181 odst. 2 písm. i) daňového řádu učiněný žalovaným i krajským soudem tedy není zákonný. Zásada oddělenosti vyměřovacího a exekučního řízení není neprolomitelná; v tomto rozsahu je úvaha krajského soudu i žalovaného nesprávná. Naopak okolnosti uváděné stěžovatelem mohou představovat důvody pro zastavení daňové a exekuční tituly i uložené povinnosti z nich plynoucí by měly být k námitce navrhovatele zkoumány. Zejména pak obecně tehdy, je-li namítáno, že jsou zde okolnosti, pro které další provádění výkonu je způsobilé založit kolizi s procesními zásadami, na nichž je výkon rozhodnutí vybudován, že se výkon rozhodnutí příčí účelu, který se jím sleduje, že by výkon rozhodnutí vedl ke zjevné nespravedlnosti nebo byl v rozporu s principy právního státu (viz odst. [28] tohoto rozsudku). V této souvislosti lze poukázat především na skutečnost uvedenou stěžovatelem, že exekucí je mj. vymáhána povinnost uhradit pokuty uložené 4 rozhodnutími o správním deliktu, jichž se měl stěžovatel dopustit uvedením nesprávných údajů o celním zařazení zboží v celních prohlášeních. Rozhodnutí, která však konstatovala to, že stěžovatel ve skutečnosti dovezl něco jiného, než deklaroval, byla pravomocně zrušena. Dle stěžovatele tedy z jeho strany nemohlo dojít ke spáchání celního deliktu.

[34] Žalovaný ani krajský soud se však výše uvedenými okolnostmi nezabývali, Nejvyšší správní soud nyní nemůže nahrazovat jejich činnost, neboť by stěžovateli odepřel právo, aby byla jeho věc posouzena více instancemi. Proto se nezabýval tím, zda důvody uváděné stěžovatelem skutečně představují „jiné důvody“ pro zastavení daňové ve smyslu § 181 odst. 2 písm. i) daňového řádu a zda mělo být jeho návrhu vyhověno. Bylo na žalovaném, aby se namítanými důvody pro zastavení řádně zabýval a provedl v tomto směru nezbytné dokazování.