Vydání 11/2018

[13] V posuzované věci je sporné, zda odložením podnětu k prohlášení nicotnosti a vyrozuměním o nezahájení přezkumného řízení podle daňového řádu je možné zasáhnout do práv podatele.

[14] V § 105 odst. 1 daňového řádu je uvedeno: „Nicotnost rozhodnutí zjišťuje a prohlašuje z moci úřední, a to kdykoliv, správce daně nejblíže nadřízený správci daně, který rozhodnutí vydal. Jde-li o rozhodnutí, které vydala úřední osoba stojící v čele ústředního správního orgánu, nicotnost rozhodnutí zjišťuje a prohlašuje tato úřední osoba na základě návrhu jí ustanovené komise.“ V odst. 5 stejného ustanovení: „Podnět, který neshledal správce daně oprávněným, odloží a podatele o tom do 30 dnů vyrozumí.“

[15] Pokud jde o nařízení přezkoumání rozhodnutí, je zákonná úprava uvedena v § 121 odst. 1 daňového řádu: „Správce daně z moci úřední nařídí přezkoumání rozhodnutí, jestliže po předběžném posouzení věci dojde k závěru, že rozhodnutí bylo vydáno v rozporu s právním předpisem. K vadám řízení, o nichž nelze mít důvodně za to, že mohly mít vliv na soulad napadeného rozhodnutí s právními předpisy, se nepřihlíží“, a dále v § 121 odst. 4 stejného zákona: „Za podmínek podle odstavce 3 může podnět k přezkoumání rozhodnutí podat kterákoli osoba zúčastněná na správě daní. Pokud o to osoba, která podala podnět, požádá, sdělí jí správce daně, zda shledal podnět důvodným či nikoliv.“

[16] Nejvyšší správní soud předesílá, že správní soudnictví slouží primárně k ochraně veřejných subjektivních práv, nikoliv k ochraně práva objektivního. Žalobu k ochraně veřejného zájmu mohou podat pouze zákonem uvedené osoby (viz např. § 66 s. ř. s.). I pokud je proto nějaké rozhodnutí nebo akt veřejné správy nezákonný, včetně svévole, může jej napadnout pouze ten, do jehož veřejných subjektivních práv bylo zasaženo, popřípadě osoby výslovně oprávněné hájit veřejný zájem za splnění zákonem daných podmínek.

[17] Ve vztahu k prohlášení nicotnosti již Nejvyšší správní soud vyjádřil názor v usnesení rozšířeného senátu ze dne 21. 9. 2010, čj. 7 Ans 5/2008-164, č. 2181/2011 Sb. NSS, dle kterého je prohlášení nicotnosti (resp. ověření neplatnosti rozhodnutí dle předchozí právní úpravy – zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků) svou podstatou nápravným prostředkem dozorčího práva, na jehož výkon a užití není právní nárok. Jak již správně poukázal i městský soud, tuto judikaturu lze užít i na novou úpravu danou v daňovém řádu (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 2. 2012, čj. 5 Afs 61/2011-47). V případě, že neexistuje veřejné subjektivní právo na určitý úkon, není z povahy věci možné, aby jeho neuplatněním bylo zasaženo do práv podatele (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 7. 2009, čj. 1 Ans 4/2009-66).

[18] Ve vztahu k přezkumnému řízení se Nejvyšší správní soud vyjadřoval obdobně již k předchozí právní úpravě dané v § 55b zákona o správě daní a poplatků. V rozsudku ze dne 19. 12. 2006, čj. 1 Afs 56/2004-114, č. 1113/2007 Sb. NSS, uvedl: „ (‚Na žádost daňového subjektu nebo z úřední povinnosti může být rozhodnutí správce daně, které je v rozporu s právními předpisy nebo se zakládá na podstatných vadách řízení, a okolnosti nasvědčují tomu, že došlo ke stanovení daně v nesprávné výši, zrušeno, nahrazeno jiným nebo změněno‘) , ‚žádost‘ […] […] “ K tomuto závěru dospěl dokonce i za situace, kdy § 55b zákon o správě daní a poplatků mluví výslovně o „“ účastníka. Ke stejnému závěru dospěl i Ústavní soud ve stanovisku pléna ze dne 19. 12. 2000, sp. zn. Pl. ÚS St 12/2000, č. 12/2000 Sb. ÚS („“).

[19] Obdobně se vyjádřil Nejvyšší správní soud i ve vztahu k zahájení přezkumného řízení dle § 95 odst. 1 správního řádu, a to například v již zmíněném rozsudku sp. zn. 1 Ans 4/2009.

[20] Úprava přezkumného řízení v daňovém řádu je svojí povahou (dozorčí funkce) shodná s tou, která byla v zákoně o správě daní a poplatků, stejně tak i s tou, která je ve správním řádu. I zde tak lze proto použít výše uvedenou judikaturu. Přezkumné řízení dle daňového řádu je jednoznačně dozorčí prostředek, na jehož zahájení není právní nárok. Jak již bylo řečeno, pokud neexistuje veřejné subjektivní právo na zahájení přezkumného řízení, není již z povahy věci možné, aby nenařízením přezkoumání rozhodnutí bylo zasaženo do práv daňového subjektu. Stěžovatel se proto mýlí, pokud tvrdí, že není podstatný právní nárok, ale to, zda byly naplněny podmínky pro zahájení přezkumného řízení a vyslovení nicotnosti.

[21] Stejně tak není důvodná ani námitka, že městský soud postupoval nesprávně, pokud se nezabýval skutkovými okolnostmi věci. Aby mohla být žaloba podrobena věcnému soudnímu přezkumu, musí splňovat zákonem stanovené náležitosti (viz § 37 odst. 3 s. ř. s.) a musí být nadána určitými vlastnostmi (v posuzovaném případě vymezenými v § 82 s. ř. s.). V případě, že tyto podmínky nesplňuje, popř. nebyly na výzvu soudu doplněny, k věcnému přezkumu vůbec nedojde, tudíž se soud nezabývá ani naplněním zákonných podmínek pro přistoupení k danému institutu, ani skutkovými okolnostmi věci (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 1. 2004, čj. 5 Azs 43/2003-38, č. 524/2005 Sb. NSS, nebo ze dne 8. 12. 2016, čj. 5 Azs 238/20016-27).

[22] Nejvyšší správní soud nesouhlasí se stěžovatelem, že v případě, kdy jsou dány podmínky pro zahájení přezkumného řízení u dvou podatelů, ale správní orgán jej zahájí pouze u jednoho z nich, dochází mezi těmito dvěma subjekty k nerovnosti. Jak již bylo několikrát řečeno, přezkumné řízení je dozorčí prostředek, na něž není právní nárok. Pokud neexistuje právní nárok, nemůže dojít ani k újmě na veřejných subjektivních právech stěžovatele, bez ohledu na to, zda postup správního orgánu byl nebo nebyl v souladu se zákonem. Nejvyšší správní soud v tomto rozdílu nespatřuje cokoliv protiústavního, jak ostatně dovodil i Ústavní soud v citovaném stanovisku sp. zn. Pl. ÚS-St 12/2000. Ze stejného důvodu je nedůvodná i námitka potenciálně nepřípustné libovůle správních orgánů.

[23] Stěžovatel v podané kasační stížnosti namítal, že není odůvodněný rozdíl mezi zahájením přezkumného řízení a jeho nezahájením ve smyslu dopadu do práv účastníka řízení. Tak tomu však není. V případě zahájení přezkumného řízení se již samotným vydáním rozhodnutí o zahájení přezkumného řízení zasahuje do práv účastníků řízení, jelikož se např. odkládají účinky přezkoumávaného rozhodnutí (s danými výjimkami) a nevznikají úroky (§ 123 odst. 4 daňového řádu), nebo se samotným zahájením přezkumného řízení ohrožují práva nabytá v dobré víře.

[24] K obdobnému závěru je nutné dospět i ve vztahu k řízení o vyslovení nicotnosti. Vyslovením nicotnosti přestává mít dané rozhodnutí jakékoliv účinky a považuje se za nikdy neexistující, a to se zpětnou účinností. Dopad do práv účastníků je tak markantně rozdílný v případech vyslovení a nevyslovení nicotnosti.

[25] Institut obnovy řízení, na který stěžovatel taktéž poukazuje, je pak zcela jiný právní institut než přezkumné řízení. Obnova řízení dle § 117 a násl. daňového řádu je mimořádný opravný prostředek, kterým správce daně obnoví řízení. Z textu zákona je zřejmé, že na tento institut právní nárok existuje (§ 117 odst. 1 daňového řádu: „ […]”; § 119 odst. 1 stejného zákona: „”). Nejvyššího správního soudu proto správně potvrzuje, že i negativní rozhodnutí o návrhu na zahájení obnovy řízení je přezkoumatelné ve správním soudnictví (např. rozsudek ze dne 9. 7. 2015, čj. 7 Afs 128/2015-28, nebo ze dne 30. 7. 2014, čj. 8 Afs 65/2013).