791/2006
Daňové řízení a povaha rozhodnutí o námitkách proti exekučnímu příkazu
Ej 470/2005
Daňové řízení: povaha rozhodnutí o námitkách proti exekučnímu příkazu
k čl. 11 a čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod
k § 73 odst. 8 zákona ČNR č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků (v textu též „daňový řád“)
k § 65 odst. 1 soudního řádu správního
I. Právní řád, založený na principech jednoty, racionality a vnitřní obsahové bezrozpornosti, s sebou nutně přináší imperativ stejného náhledu na srovnatelné právní instituty, byť upravené v rozdílných právních předpisech či dokonce odvětvích.
II. Rozhodnutí o námitkách proti exekučnímu příkazu podle § 73 odst. 8 zákona ČNR č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, je rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., neboť prováděním daňové
exekuce
dochází vždy přinejmenším k zásahu do vlastnického práva garantovaného článkem 11 Listiny základních práv a svobod. S ohledem na čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod nemůže být takové rozhodnutí vyloučeno ze soudního přezkumu.(Podle rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 10. 2005, čj. 2 Afs 81/2004-54)
Prejudikatura:
srov.Věc:
Roman F. proti Finančnímu úřadu v Holešově o námitky proti exekučnímu příkazu, o kasační stížnosti žalobce.Exekučním příkazem ze dne 21. 11. 2001 byla nařízena
exekuce
srážkou ze mzdy žalobce k zaplacení vykonatelných daňových nedoplatků ve výši 1 291 418 Kč. Exekuční příkaz byl vydán poté, kdy žalobce žalovanému nezaplatil vykonatelné nedoplatky stanovené několika pravomocnými platebními výměry.Žalobce proti uvedenému exekučnímu příkazu namítal, že zde není uvedeno zdaňovací období, za které nedoplatek vznikl, a že rovněž chybí uvedení existence nároku na penále.
Finanční úřad v Holešově rozhodnutím ze dne 10. 12. 2001 námitky zamítl pro nedůvodnost; konstatoval, že nejde o náležitosti, které by byly rozhodujícím podkladem pro nařízení daňové
exekuce
podle § 73 daňového řádu. Podstatné skutečnosti byly předmětem vyměřovacího řízení, které proběhlo; v něm vydaná rozhodnutí jsou pravomocná a vykonatelná.Žalobu proti tomuto rozhodnutí odmítl Krajský soud v Brně usnesením ze dne 29. 1. 2004, neboť dospěl k závěru, že nejsou splněny podmínky řízení; není zde totiž správní rozhodnutí, které by bylo možno podrobit soudnímu přezkumu. Žalobní legitimace dle ustanovení § 65 s. ř. s. je dána existencí úkonu správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva a povinnosti; tyto úkony jsou označovány legislativní zkratkou jako „rozhodnutí“. Žalobou je napadeno rozhodnutí (včetně jemu předcházejícího), kterým nebyla zakládána, měněna, rušena nebo závažně určována veřejná subjektivní práva a povinnosti stěžovatele.
Žalobce (stěžovatel) v kasační stížnosti namítl, že pravomoc soudu k přezkoumání napadeného rozhodnutí žalovaného je dána ustanovením § 4 odst. 1 písm. c) s. ř. s., neboť se jedná o ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu. Platební výměry vydané žalovaným trpí vadami; v trestním řízení byly označeny za nepřezkoumatelné. Žalovaný na jejich základě přesto vydal exekuční příkazy, které jsou nepřezkoumatelné, neboť z nich není patrno, o jaké daňové období se jedná a jaká daňová povinnost je jimi předepsána. Stěžovatel se proto domnívá, že žaloba byla podána důvodně a že k jejímu podání byl legitimován ve smyslu § 65 s. ř. s.
Žalovaný v písemném vyjádření ke kasační stížnosti k námitce nezákonnosti žalobou napadeného rozhodnutí z důvodu absence specifikace daňového období a nároku na penále uvedl, že tyto údaje jsou stěžovateli známé z předchozích rozhodnutí, tj. z platebních výměrů. Dále žalovaný poukázal na rozdílnost trestního a daňového řízení; daňová povinnost může být stanovena pouze rozhodnutím příslušného správce daně. Žalovaný navrhl kasační stížnost zamítnout jako nedůvodnou.
Usnesením ze dne 31. 8. 2005 rozhodující druhý senát Nejvyššího správního soudu podle § 17 odst. 1 s. ř. s. předložil věc rozšířenému senátu, protože při předběžné poradě dospěl k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru judikovaného Nejvyšším správním soudem v rozsudku ze dne 11. 5. 2004, čj. 3 Afs 6/2003-62. Jde o právní otázku spočívající v posouzení možnosti soudního přezkumu rozhodnutí o námitkách proti exekučnímu příkazu podle § 73 odst. 8 daňového řádu; soud v citovaném rozsudku vyslovil právní názor (s nímž se druhý senát neztotožnil), že
„rozhodnutí o námitkách proti exekučnímu příkazu (§ 73 odst. 8 zákona ČNR č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků) je rozhodnutím spadajícím do oblasti výkonu práva, o kterém již bylo rozhodnuto. Chybí mu tedy v § 65 odst. 1 s. ř. s. předpokládaný právní obsah rozhodnutí, které lze napadnout žalobou ve správním soudnictví. Žalobce není odmítnutím návrhu krácen na svém právu přístupu k soudu, neboť v případě meritorního hmotněprávního rozhodování měl možnost uplatnit opravné prostředky jak ve správním řízení, tak i v řízení před soudem rozhodujícím ve správním soudnictví“
.Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu usnesení Krajského soudu v Brně zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z odůvodnění:
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu při hodnocení předmětné právní otázky vycházel z následujících úvah.
Předně nelze pominout skutečnost, že Ústavní soud nálezem ze dne 12. 10. 2000, sp. zn. III. ÚS 358/99 (
in
: Sbírka nálezů a usnesení, sv. 20, str. 53 a násl.), vyslovil právní názor, podle něhož „daňová
. K tomu je nutno pro úplnost dodat, že citovaný nález se sice vztahuje k zákonné úpravě platné před nabytím účinnosti soudního řádu správního, nicméně – jak již judikoval Nejvyšší správní soud v jiné věci (rozsudek ze dne 11. 8. 2004, čj. 2 Afs 33/2004-88) – exekuce
nařízená na majetek daňového dlužníka je vážným zásahem do subjektivních práv tohoto účastníka správního řízení, proto musí takovéto rozhodnutí být vždy přezkoumatelné příslušným obecným soudem v režimu správního soudnictví podle části páté občanského soudního řádu, pokud tento účastník řízení své postavení dlužníka v daňovém řízení zpochybňuje a uvádí konkrétní skutečnosti, o něž své důvody opírá. Odmítnutím soudního přezkumu takovéhoto rozhodnutí správního orgánu, s odvoláním na jeho procesní povahu, by účastník správního řízení zůstal bez soudní ochrany, čímž by došlo k porušení jeho ústavně zaručeného základního práva dle čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod“„soudním řádem správním nedošlo k omezení rozsahu soudního přezkumu správních rozhodnutí v tom smyslu, že by byla z tohoto přezkumu opětovně vyloučena rozhodnutí procesní povahy“
. Lze tedy konstatovat, že nutnost soudního přezkumu rozhodnutí ve věcech daňové exekuce
je dána již ústavními kautelami, vyplývajícími zejména z čl. 36 Listiny základních práv a svobod. Podle citovaného čl. 36 odst. 2 věty druhé Listiny totiž z pravomoci soudu nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny. Přitom již z povahy věci je zřejmé, že provedením daňové exekuce
dochází k zásahu (přinejmenším) do vlastnického práva podle čl. 11 Listiny, a to ve smyslu – podle typu exekuce
– zániku vlastnického práva k určité peněžní hodnotě (přikázání pohledávky, srážka ze mzdy) či k movité nebo nemovité věci, k jejímuž prodeji může dojít. Za daných okolností proto soudní přezkum těchto rozhodnutí vyloučen být nemůže.Další podpůrný argumentační potenciál plyne ze srovnání exekučního řízení vedeného v civilním a v daňovém řízení. Právní řád, založený na principech jednoty, racionality a vnitřní obsahové bezrozpornosti, s sebou nutně přináší imperativ stejného náhledu na srovnatelné právní instituty, byť upravené v rozdílných právních předpisech či dokonce odvětvích. V daném případě občanský soudní řád v části šesté (§ 251 a násl.) velmi podrobně upravuje výkon rozhodnutí, přičemž z této úpravy vyplývá, že rozhodování o výkonu rozhodnutí je zásadně dvojinstanční (zejm. § 254 odst. 4 o. s. ř.) a že projednání odvolání a rozhodnutí o něm se řídí pravidly tzv. úplné
apelace
(viz Bureš/Drápal/Krčmář/Mazanec: Občanský soudní řád. Komentář. II. díl. 6. vyd., C. H. Beck, 2003, str. 1172). Navíc v těchto věcech občanský soudní řád připouští rovněž použití dovolání, tzn. mimořádného opravného prostředku (§ 238 o. s. ř.). Zmíněnému požadavku racionality a bezrozpornosti by proto zjevně odporovalo, pakliže by byl přezkumný režim obou zmíněných typů exekučního řízení upraven procesně zásadně odlišným způsobem, jakkoliv je zároveň zřejmé, že správní žalobu nelze považovat za opravný prostředek proti správním rozhodnutím, neboť představuje nikoliv pokračování v řízení předchozím, nýbrž kvalitativně odlišný typ řízení vedeného před jiným typem orgánu veřejné moci. K tomu je ostatně případné i připomenout, že podle ustanovení § 73 odst. 7 daňového řádu se pro výkon daňové exekuce
použije přiměřeně občanského soudního řádu, takže i z toho důvodu se případné úvahy o zásadní odlišnosti obou procesních režimů jeví jako iracionální.Nejvyšší správní soud proto, respektujíc hierarchické uspořádání vnitrostátního právního řádu, dospívá k závěru danému argumentačním souběhem citovaných ústavních kautel a komparací se srovnatelnou úpravou v civilním řízení a vyúsťujícímu ve výsledek, že rozhodnutí o námitkách proti exekučnímu příkazu podle ustanovení § 73 odst. 8 daňového řádu je rozhodnutím, které lze napadnout žalobou ve správním soudnictví. Jedná se tedy o rozhodnutí ve smyslu ustanovení § 65 odst. 1 s. ř. s.
Protože napadené usnesení krajského soudu je založeno na právním závěru opačném, tzn. na závěru, že se v projednávané věci nejednalo o rozhodnutí zakládající, měnící, rušící či závazně určující veřejná subjektivní práva stěžovatele ve smyslu citovaného zákonného ustanovení, jedná se nutně o usnesení nezákonné, které Nejvyšší správní soud pro naplnění kasačního důvodu obsaženého v ustanovení § 103 odst. 1 písm. e) musel zrušit.
Pro úplnost Nejvyšší správní soud uvádí, že soudní přezkum v těchto případech samozřejmě nemůže zpochybňovat souslednost a logickou provázanost jednotlivých fází daňového řízení. Námitkami proti exekučnímu příkazu proto nelze účinně brojit proti samotnému daňovému nedoplatku, stanovenému samostatným správním rozhodnutím, a rovněž následný soudní přezkum může být zaměřen zejména na vhodnost a proporcionalitu způsobu a rozsahu provedení
exekuce
, na vykonatelnost exekučního titulu, na jeho právní účinnost vůči povinnému apod., nikoliv již na přezkum důvodnosti samotného exekučního titulu. Soudní přezkum proto v těchto případech lze označit za do určité míry omezený a koncentruje se na případné „vybočení“ z řádné a na principu proporcionality založené daňové exekuce
. Jak již ostatně uvedl Nejvyšší správní soud v usnesení ze dne 24. 11. 2004, čj. 1 Afs 47/2004-75, „je-li u správního soudu napadeno rozhodnutí vydané v další fázi řízení (v řízení exekučním), pak přirozeně soud může zkoumat jen samotnou existenci titulu a vhodnost zvoleného způsobu
.exekuce
, poměr výše pohledávky k ceně exekucí postižené věci apod., navíc za podmínky, že stížnost tvrdí například, že exekuční titul neexistuje, zvolený způsob exekuce
není zákonem připuštěn, že cena postižené věci je v nepoměru k výši pohledávky atp. Soud se ve fázi exekučního řízení nemůže zabývat skutečnostmi, které nastaly před vydáním vykonatelného výkazu nedoplatků, tedy v řízení vyměřovacím“Zasílání aktuálního vydání na e-mail
Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.