Vydání 10/2011

Registrovaná církev a náboženská společnost může k plnění svého poslání získat oprávnění k výkonu zvláštních práv, jejichž výčet je uveden v § 7 odst. 1 zákona o církvích a náboženských společnostech a jedná se o:

- právo vyučovat náboženství na státních školách - písm. a);

- právo na výkon duchovní služby v ozbrojených silách České republiky, v místech, kde se vykonává vazba, trest odnětí svobody, zabezpečovací , ochranné léčení a ochranná výchova - písm. b);

- právo na financování ze státního rozpočtu podle zvláštního předpisu - písm. c);

- právo na uzavírání občanskoprávně platných církevních sňatků podle zvláštního předpisu - písm. d);

- právo zřizovat církevní školy - písm. e);

- právo zachovávat povinnost mlčenlivosti duchovními za předpokladu, že toto právo je tradiční součástí učení církve a náboženské společnosti nejméně 50 let - písm. f).

Oprávnění k výkonu vyjmenovaných práv umožňují již registrovaným církvím a náboženským společnostem působit v některých vybraných oblastech veřejnoprávního prostoru, přičemž podmínky a další náležitosti, za kterých mohou získat oprávnění k těmto tzv. zvláštním právům, jsou stanoveny v § 11 téhož zákona.

Podle tohoto ustanovení může návrh na přiznání oprávnění k výkonu zvláštních práv podat registrovaná církev a náboženská společnost, která: a) je registrována podle tohoto zákona nepřetržitě ke dni podání návrhu nejméně 10 let, b) zveřejňovala každoročně 10 let před podáním tohoto návrhu výroční zprávy o činnosti za kalendářní rok a c) plní řádně závazky vůči státu a třetím osobám (viz § 11 odst. 1). (...)

Z uvedeného je tedy patrný určitý dvojstupňový režim, neboť k přiznání tzv. zvláštních práv církvím a náboženským společnostem dochází nikoli jejich registrací, ale vyhodnocením jejich další činnosti. V důvodové zprávě k zákonu o církvích a náboženských společnostech je k tomu uvedeno, že zvláštní práva mohou využívat jen ty církve a náboženské společnosti, u nichž lze na základě jejich delší činnosti do značné míry garantovat serióznost v tomto působení, ale též patřičné odborné zázemí pro takovou činnost (viz sněmovní tisk č. 919/0, 3. volební období 1998-2002, digitální repozitář, www.psp.cz).

S ohledem na respektování kontinuity práv a povinností církví a náboženských společností uznaných v České republice byla v § 28 odst. 1 zákona o církvích a náboženských společnostech provedena recepce stávajících registrovaných církví a náboženských společností s tím, že se jim současně přiznávají také oprávnění k výkonu zvláštních práv. Rozsah oprávnění k výkonu zvláštních práv, který měly tyto církve a náboženské společnosti ke dni nabytí účinnosti citovaného zákona, přitom zůstal zachován.

To znamená, že oprávnění k výkonu zvláštních práv, která církve a náboženské společnosti ke dni účinnosti zákona o církvích a náboženských společnostech nevykonávaly, a nebyla tak předmětem shora zmíněné recepce, mohou nabýt pouze řízením podle § 11 tohoto zákona. Podle již citovaného § 27 odst. 8 zákona o církvích a náboženských společnostech však "[m]".

Je tedy patrné, že oproti standardnímu procesnímu režimu podle § 11 zákona o církvích a náboženských společnostech byla tímtéž zákonem dána také možnost určitého výjimečného procesního režimu ve vztahu k přiznání oprávnění ke zvláštním právům, který primárně spočívá v tom, že se nevyžaduje splnění podmínek podle § 11 odst. 1 a 4 tohoto zákona. Dotčená církev či náboženská společnost tak například nemusí být nejméně 10 let zaregistrována nebo nemusí ke svému návrhu dokládat splnění tzv. početního cenzu osob hlásících se k této církvi či náboženské společnosti, jehož výše činí nejméně 1 promile obyvatel České republiky podle posledního sčítání lidu.

Stěžovatel na základě naznačené recepce dle § 28 odst. 1 zákona o církvích a náboženských společnostech má oprávnění k výkonu zvláštních práv podle § 7 odst. 1 písm. c), d) a f) tohoto zákona, přičemž ve zbytku, tj. pro přiznání zvláštních práv podle § 7 odst. a), b) a e) citovaného zákona, využil právě onen výjimečný procesní režim v § 27 odst. 8 zákona o církvích a náboženských společnostech. S odkazem na toto ustanovení, ve spojení s § 66 odst. 1 písm. h) správního řádu, však žalovaný ve svém rozhodnutí řízení v dané věci zastavil s tím, že dne 7. 1. 2007 došlo k uplynutí zákonem stanovené pětileté lhůty pro udělení požadované výjimky.

a aplikace § 27 odst. 8 zákona o církvích a náboženských společnostech je tak podstatou projednávané věci. Nejvyšší správní soud k tomu předesílá, že se jedná především o kompetenční ustanovení, které ve vztahu k žalovanému zakládá jeho pravomoc učinit výjimku a přiznat oprávnění ke zvláštním právům, což podmiňuje jednak věcně v podobě souhlasu vlády a jednak časově v podobě omezení na dobu pěti let od nabytí účinnosti zákona, tj. do 7. 1. 2007. Ve vztahu ke svým adresátům, tj. registrovaným církvím a náboženským společnostem, pak stanoví pouze základní hmotněprávní podmínky, dle kterých musí: (i) reprezentovat významné světové náboženství s dlouhou historickou tradicí, (ii) působit na území České republiky a (iii) plnit řádně závazky vůči státu a třetím osobám.

Z hlediska posouzení případu stěžovatele je zásadním zejména zmíněný časový aspekt a s ním související odpověď na otázku, zda lze návrh podaný před 7. 1. 2007 věcně projednat i po uplynutí uvedeného data. Podle stěžovatele tomu tak je a odkazuje přitom mj. i na vyjádření náměstkyně ministra kultury Mgr. Kalistové, dle kterého postačí, je-li návrh podán nejpozději do 7. 1. 2007. Naproti tomu rozhodující správní orgány a městský soud přijaly závěr, že naznačený postup možný není s tím, že uvedenou lhůtu pro udělování předmětných výjimek nelze překročit.

Na základě jazykového výkladu poslední věty § 27 odst. 8 zákona o církvích a náboženských společnostech by bylo možné přisvědčit rozhodujícím správním orgánům a městskému soudu, že se jedná o pravomoc žalovaného, která se uplynutím času objektivně vyčerpá. Nicméně vůči adresátům dané právní normy by tato představovala vytvoření velmi neurčitého a nejasného právního prostředí ohledně podání a především projednání jejich návrhu na udělení výjimky a přiznání oprávnění ke zvláštním právům. Tyto skutečnosti totiž předmětné ustanovení nijak neřeší a nejistota navrhovatelů je zesílena i potřebou předchozího souhlasu vlády.

Tato konstrukce není ve vrchnostenských vztazích realizovaných při výkonu veřejné správy zcela typická, neboť funkce vlády spočívá především v obecné a koncepční realizaci vládní moci, nikoli v rozhodování konkrétních záležitostí. Vláda v souladu se svým vymezením v čl. 67 a násl. Ústavy ČR představuje kolegiální, vrcholný orgán moci výkonné, který má obecnou působnost v této oblasti. Vláda rozhoduje ve sboru a k přijetí usnesení je třeba souhlasu nadpoloviční většiny všech jejích členů. V rámci zmíněné obecné pravomoci vlády v oblasti moci výkonné je přitom nutno lišit ty pravomoci, které odpovídají jejímu funkčnímu vymezení, jež se vůči ministerstvům realizuje primárně ve formě řízení, kontroly a sjednocování jejich činnosti (§ 28 odst. 1 zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky). Nicméně v některých případech je vládě zákonem svěřen i výkon konkrétní správní agendy, příp. participace na tomto výkonu, jako je tomu právě v projednávané věci. Obdobně je předchozí souhlas vlády nutný například pro povolení vyvézt archiválii prohlášenou za národní kulturní památku podle § 29 odst. 7 zákona č. 499/2004 Sb., o archivnictví a spisové službě. V případě výjimek ze zákazů ve zvlášť chráněných územích, kdy veřejný zájem výrazně převažuje nad zájmem ochrany přírody, pak tyto výjimky schvaluje přímo vláda svým usnesením v každém jednotlivém případě (viz § 43 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny).

Těmto pravomocem, které vláda provádí formou úkonů v oblasti veřejné správy, tedy odpovídá postavení vlády jako "" . Učiněný závěr je v souladu s judikaturou zdejšího soudu, například s rozsudkem ze dne 27. 4. 2006, čj. 4 Aps 3/2005-35, č. 905/2006 Sb. NSS, který se sice týkal postavení prezidenta republiky jako součásti moci výkonné, ale obecné východisko odlišení jeho pravomocí, které mají povahu a realizují se ve formě ústavních aktů na jedné straně a ve formě správních úkonů na straně druhé, lze analogicky vztáhnout i na postavení vlády. Ostatně i v odborné literatuře se, v rozporu s tvrzením žalovaného v jeho vyjádření ke kasační stížnosti, uvádí, že nelze zabránit výjimečným situacím, kdy speciální zákony svěří vládě výkon konkrétní agendy (viz Vedral, J. . Praha: Bova Polygon, 2006, s. 25).

Specifický charakter rozhodování vlády a z něho vyplývající vyšší náročnost přípravy a předkládání materiálů pro jednání schůze vlády, včetně předchozího připomínkového řízení, jež v podrobnostech upravuje jednací řád vlády (schválený usnesením vlády ze dne 16. září 1998, č. 610 ve znění pozdějších usnesení, která jej mění a doplňují, dostupné z http://www.vlada.cz), však podle názoru Nejvyššího správního soudu nemůže být k tíži účastníka daného správního řízení. To platí tím spíš, pokud je ve vztahu k němu předmětná právní norma z hlediska procesněprávních podmínek týkajících se podání a projednání věci zcela nekonkrétní tak, jako je tomu u § 27 odst. 8 zákona o církvích a náboženských společnostech (na rozdíl třeba od výše uvedeného § 43 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb., který předmětný procesní postup jasně fixuje alespoň stanovením konkrétních lhůt).

Městský soud v tomto směru poznamenal, že návrh stěžovatele je ze dne 20. 11. 2006, proto si měl být vědom, že při tak pozdním podání nemusí dojít k jeho věcnému projednání do 7. 1. 2007, jak vyplývá z jazykového výkladu § 27 odst. 8 zákona o církvích a náboženských společnostech. Je však otázkou s jak velkým časovým předstihem tedy měl stěžovatel počítat, pokud takový časový úsek není zákonem upraven. Ministr kultury ve svém rozhodnutí k uvedenému konstatoval, že v souvislosti s časovou a procesní náročností přípravy materiálů pro jednání schůze vlády je nutno počítat se lhůtou v řádech měsíců. Tato náročnost, která je do předmětného správního řízení vnesena nepochybně atypickou nutností vyslovení souhlasu vlády, však nemůže ovlivňovat právní jistotu stěžovatele jako účastníka řízení. Pokud se stěžovatel nedopustil žádného procesního pochybení způsobujícího výrazné prodloužení řízení, svůj návrh podal v době, kdy ministerstvo kultury mělo zákonem danou pravomoc rozhodovat o výjimkách podle § 27 odst. 8 zákona o církvích a náboženských společnostech, musí být o tomto návrhu věcně rozhodnuto.

Jazykový výklad citovaného ustanovení tedy není sám o sobě dostačující, což ostatně plyne nejen z ustálené judikatury Ústavního soudu (srov. např. nálezy ze dne 17. 12. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 33/97, č. 30/1998 Sb., či ze dne 10. 10. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 24/06, č. 519/2006 Sb.), ale též z judikatury zdejšího soudu (srov. např. rozsudek ze dne 5. 2. 2009, čj. 9 Ans 5/2008-107, č. 1829/2009 Sb. NSS).

Je proto namístě posuzovat věc širší perspektivou naznačenou výše, nikoli jen prostřednictvím čtení textu zákona bez souvislostí. Soud není vázán doslovným zněním zákonného ustanovení, nýbrž se od něj smí a musí odchýlit v případě, kdy to vyžaduje ze závažných důvodů účel zákona, historie jeho vzniku, systematická souvislost nebo některý z principů, které mají svůj základ v ústavně konformním právním řádu jako významovém celku. V daném případě je tímto důvodem zejména princip právní jistoty, který neoddělitelně patří ke znakům právního státu a mezi jeho základní hodnoty, přičemž jeho nepominutelným komponentem je mj. legitimní předvídatelnost postupu orgánů veřejné moci. Právě s ohledem na tento požadavek je třeba interpretovat § 27 odst. 8 zákona o církvích a náboženských společnostech tak, že výjimku podle citovaného ustanovení lze udělit na základě návrhu podaného do 5 let od nabytí účinnosti zákona o církvích a náboženských společnostech, tj. do 7. 1. 2007.

Pouze tak lze dostát požadavku právní jistoty adresátů dané právní normy, která byla do zákona o církvích a náboženských společnostech (hlavy VII, společná, přechodná, zmocňovací a závěrečná ustanovení) doplněna během projednávání v Poslanecké sněmovně Parlamentu ČR, a to na základě pozměňovacího návrhu poslance Jana Zahradila. Smysl a účel této změny zjevně směřoval k tomu, aby po určitou dobu měly vybrané církve a náboženské společnosti zjednodušený přístup ke zvláštním právům (blíže k tomu viz podrobná rozprava v rámci druhého čtení a sněmovní tisk č. 9-19/2, pozměňovací návrhy, bod G. 1., 3. volební období 1998-2002, digitální repozitář, www.psp.cz). Doba pěti let však byla legislativně vymezena tak, že zasahuje (resp. může zasáhnout) do právní jistoty dotčených církví a náboženských společností. To se stalo právě v projednávané věci, kdy se stěžovatel ve výsledku stal zcela závislým na postupu ministerstva kultury, zejména na době, v jaké stihne jeho návrh zpracovat (zejména ve vztahu k vládě). Takový stav, zvláště za situace, kdy stěžovatel nijak nepochybil a svůj návrh podal v době, kdy ministerstvo kultury bylo vybaveno zákonnou kompetencí o něm věcně rozhodnout, nelze akceptovat. Proto Nejvyšší správní soud zaujal shora zmíněný interpretační závěr s tím, že se nijak nevymyká účelu zákona ani historii jeho vzniku a systematickým souvislostem. Svědčí o tom ostatně nejen okolnosti a způsob, jakým byl § 27 odst. 8 do zákona o církvích a náboženských společnostech vložen, ale též jeho výklad zastávaný samotnou náměstkyní ministra kultury Mgr. Kalistovou, jak vyplývá ze zápisu z jednání s církvemi dne 29. 5. 2006, dle kterého: ""

Nejvyšší správní soud z výše uvedených důvodů přisvědčil námitce stěžovatele, dle které byl jeho návrh podán včas, a proto o něm mělo být dle § 27 odst. 8 zákona o církvích a náboženských společnostech meritorně rozhodnuto.