Vydání 5/2012

Žalovaný v rámci správního řízení postupoval tak, že z podkladů žalobce zjistil, jak jsou náklady přiřazovány k jednotlivým jeho činnostem a následně se zabýval tím, zda jsou náklady žalobcem uplatňovány v obvyklé výši. Žalovaný porovnal výši cen za likvidaci odpadů u žalobce a u „“ v České republice, které jsou zároveň dodavateli tepelné energie. Zjistil, že průměrná cena za likvidaci směsného komunálního odpadu „“ je o 53,5 % vyšší, než cena za likvidaci odpadu uplatňovaná žalobcem. Pak se zabýval tím, co je primární činností žalobce a dovodil, že výnosy z činnosti „“ se u žalobce podílí na úhradě společných nákladů, kdežto z činnosti „“ z 60,62 %. Takovýto nepoměr nebyl podle žalovaného zjištěn u žádné „“ v České republice.

V otázce nákladů v ceně tepelné energie žalovaný podle napadeného rozhodnutí (a podle rozhodnutí správního orgánu I. stupně) posuzoval některé náklady zahrnuté v předběžné kalkulaci ceny tepelné energie pro rok 2009 v cenové lokalitě „“ a zda jejich úroveň odpovídá obvyklé úrovni těchto nákladů při výrobě a rozvodu tepelné energie.

V otázce zisku v ceně tepelné energie se zabýval zjištěnou výší zisku u žalobce a tu porovnával se ziskem dosahovaným „“, přitom dovodil, že žalobce ve srovnání s ostatními spalovnami má dlouhodobě výrazně vyšší využití instalovaného tepelného výkonu. Po takovém srovnání výše zisku byla určena maximální výše přiměřeného zisku žalobce.

Žalovaný tedy svoje úvahy založil z podstatné části na „. Tato srovnání se stala východiskem pro další úvahy, jimiž žalovaný odůvodňoval nedělení společných nákladů mezi více činností, včetně tepelné energie, věrohodným a kontrolovatelným způsobem, který nevzbuzuje důvodné pochybnosti, neoprávněné zahrnutí nákladů na reklamu, propagaci a inzerci do předběžné kalkulace ceny tepelné energie pro rok 2009, které nelze považovat za ekonomicky oprávněné, a neoprávněné zahrnutí zisku do předběžné kalkulace ceny tepelné energie pro rok 2009, tj. uplatnění zisku ve výši, který není přiměřeným ziskem.

Nejprve se tedy zdejší soud k žalobní argumentaci zabýval samotným mechanismem, který žalovaný využil, tj. . Jestliže žalobce primárně namítá skutečnost, že žalovaný nemohl použít „“ (čímž měl porušit § 2 odst. 1 správního řádu), pak tato argumentace věcně odpovídá té, kterou uplatnil už v rozkladu. Podstatou je tvrzení, že pravomoc žalovaného k takové komparaci neplyne ze žádného právního předpisu – je tedy neopodstatněná a nepředvídaná. Jelikož takto žalobce argumentoval už v rozkladu, musel se k tomuto tvrzení žalovaný vyjádřit – aby jeho rozhodnutí bylo možno vůbec přezkoumat. Žalovaný se k důvodům použití srovnávací metody vyjadřuje v napadeném rozhodnutí a jeho závěr ohledně samotných důvodů srovnání považuje zdejší soud za přezkoumatelný – a nadto i zákonný.

Jestliže totiž žalovaný má vycházet z dlouhodobé úrovně nákladů s přihlédnutím ke zvláštnostem daného zboží (§ 2 odst. 2 vyhlášky č. 580/1990 Sb.), pak jednak musí zjistit dlouhodobou úroveň nákladů a poté se zabývat uvedenými „“. Má-li se povinně zjišťovat „“, pak se zdá být jedině logickým závěr žalovaného, podle něhož toho lze dosáhnout porovnáním nákladovosti těch činností, jež jsou ve vztahu k posuzované činnosti obdobné, tedy porovnáním nákladů. Jde totiž o postup, kterým může být dlouhodobá úroveň nákladů věrohodně zjištěna.

Právě uvedené je podstatné z pohledu logiky vyjádření žalovaného. Z pohledu přezkoumatelnosti takového závěru je pak podstatné, že zdůvodnění takového postupu je v napadeném rozhodnutí obsaženo. Takový postup je tedy opodstatněný a nadto i logicky předvídatelný. Z pohledu zákonnosti tohoto závěru je pak podstatné, že řízení, v němž bylo porušení cenových předpisů žalovaným deklarováno, je správním řízením, v němž se aplikuje mimo jiné i § 51 odst. 1 věta první správního řádu, podle níž „[k] “. Samotné srovnání již není „“, ale procesem hodnocení; důkazním prostředkem jsou tu podklady ke srovnání. Pokud dokazování muselo být (i podle samotného žalovaného) nutně zaměřeno na zjištění výše ekonomicky oprávněných nákladů v ceně tepelné energie u subjektů podnikajících na příslušných trzích v České republice, aby bylo možno dovodit nezákonné dělení nákladů (první skutek), nezákonné – neoprávněné zahrnutí nákladů (druhý skutek) a nezákonné – neoprávněné zahrnutí zisku (třetí skutek), pak shromáždění podkladů o těchto nákladech obecně a jejich následné srovnání se situací u žalobce bylo logickým a správným procesním postupem.

Ze shora uvedeného plyne první dílčí závěr zdejšího soudu: jestliže by si tedy žalovaný opatřil podklad ke srovnání, jež by bylo objektivní a jež by mohlo zodpovědět otázku dlouhodobé úrovně nákladů, pak by podle zdejšího soudu neporušil žádné ustanovení žádného právního předpisu. Žalobcem zpochybňovaná metoda srovnání tedy sama o sobě nepřekročila procesní mantinely, kterými byl žalovaný povinen se při svém rozhodování řídit; srovnání mohlo být skutečně základem navazujících úvah žalovaného ohledně posouzení žalobcova jednání.

Jestliže je v této souvislosti žalobcem namítáno, že způsob, jakým žalovaný přistoupil k řešení této otázky, je fakticky diktováním výše ceny likvidace odpadů (k čemuž žalovaný není oprávněn), s tím se zdejší soud neztotožňuje. Ani z výroku, ani z odůvodnění napadeného rozhodnutí (ani předcházejícího rozhodnutí I. stupně) nelze dovodit, že by žalovaný stanovoval žalobci „“ cenu za likvidaci odpadů. Jestliže se o likvidaci odpadů zmiňuje, pak právě v rámci použití metody srovnávání dělení společných nákladů na jednotlivé činnosti. Cena za likvidaci odpadů je zmiňována v souvislosti s tím, jaký podíl ze společných nákladů je obvykle (jinými subjekty v České republice – „“) zahrnován do ceny tepelné energie a jakou cenu tepelné energie pak tyto subjekty uplatňují. Žalovaný to zdůvodňuje v napadeném rozhodnutí. Jestliže zdejší soud nezpochybnil samotný princip srovnávání, pak ani možnost takového postupu v rámci takového srovnávání zdejší soud nezpochybňuje. Žalovaný se zabýval tím, o kolik by se zvedla cena za činnost „“ pro případ, že by se náklady v ceně tepelné energie a část zisku přesunula do této činnosti. Podstatou závěru žalovaného je, že žalovaný obecně nezasahuje do obchodní politiky žalobce (a tedy nestanovuje takto cenu za likvidaci odpadů), pokud tato obchodní politika není založena na křížovém financování likvidace odpadu a výroby tepelné energie, což je činností regulovanou; žalovaný takto postupoval proto, aby po srovnání žalobcovy situace s „“ zjistil, zda žalobce nepřenáší část nákladů pro obě činnosti společných do věcně usměrňované ceny tepelné energie. To je postup věcně odůvodnitelný a podle zdejšího soudu i zákonný.

Potud jsou tedy východiska postupu žalovaného, jež předcházela samotnému procesu „“, správná a zákonná a v této otázce zdejší soud důvodnost žaloby nedovozuje.

Navazující otázkou však s ohledem na žalobní argumentaci nutně musí být otázka samotného procesu srovnávání situace žalobce se situací „“ v České republice, neboť právě o výsledky takového srovnávání se pak opírají navazující úvahy žalovaného, jež jsou také žalobcem zpochybňovány.

Žalobce totiž namítá, že podle § 2 odst. 2 vyhlášky č. 580/1990 Sb. může být výchozím předpokladem při posuzování ekonomických nákladů dlouhodobá obvyklá úroveň těchto nákladů v obdobných ekonomických činnostech, aniž by však žalovaný mohl „“ porovnávat náklady subjektů působících na trhu, neboť na základě tohoto úvodního zjištění musí postupovat „“. S tímto pojetím procesu srovnávání zdejší soud se žalobcem souhlasí, neboť, zjednodušeně řečeno, pokud žalovaný použil metodu srovnávání, pak především musel „“.

Žalovaný zjistil již v průběhu kontroly cenu u žalobce za likvidaci odpadu a cenu tepelné energie na výstupu a uvedl ji již do protokolu o kontrole (protokol ze dne 9. 4. 2009, předán žalobci dne 22. 4. 2009) – a následně shodně do rozhodnutí I. stupně. Z protokolu o kontrole a shodně i z rozhodnutí I. stupně vyplývá, že na základě shora uvedených východisek (s nimiž obecně zdejší soud souhlasí, jak shora uvedl), bylo přistoupeno k porovnání výší cen za likvidaci směsného komunálního odpadu jiných spaloven v České republice, které jsou zároveň dodavateli tepelné energie na výstupu ze spalovny komunálního odpadu. Zjištění žalovaného jsou pak promítnuta do tabulky v rozhodnutí I. stupně; z ní vyplývají kromě hodnot zjištěných u žalobce i „“ a „“ a dovozeno je, že průměrná cena za likvidaci směsného komunálního odpadu jiných spaloven v České republice je o 53 % vyšší, než cena uplatňovaná žalobcem. Navazující úvahy žalovaného s těmito údaji pak operují a právě z rozdílu je dovozováno, že nedělení společných nákladů mezi více činností, včetně tepelné energie, věrohodným a kontrolovatelným způsobem, který nevzbuzuje důvodné pochybnosti, je založeno právě na této komparaci. Žalovaný dovozuje, že v kalkulaci ceny tepelné energie je žalobcem uplatněna vyšší část společných nákladů, a cena tepelné energie je tak vyšší než ceny u „“, že primární činností žalobce je likvidace odpadů a druhotnou činností je využití energie a že výnosy z těchto činností jsou u žalobce v takovém poměru, který nebyl zjištěn u žádné „“ v České republice.

Z uvedené tabulky nevyplývá, o jaké „“ se jedná. Ve správním spisu je založena listina, z níž vyplývá cena za likvidaci směsného komunálního odpadu v roce 2009 u akciové společnosti Spalovny a komunální služby Brno (je zde uvedena cena Kč/t a údaj „“ s uvedeném telefonního čísla a jména a příjmení osoby, která tento údaj zjistila), dále pak „“ (mimo jiné je zde uvedena cena za uložení odpadu do zásobníku TKO a spálení v Kč/t při vyložení odpadu objednatelem a v Kč/t při vyložení odpadu „našimi pracovníky“) a dále pak „“ s cenami Kč/t ohledně žalobce, což může plynout ze záhlaví tohoto „“. Dále je ve správním spisu obsažena listina „“ s uvedením textu „“ a je v ní uvedeno osm údajů za roky 2004 až 2007 s označením spaloven „<KURZIVA>A</KURZIVA>“ a „<KURZIVA>B</KURZIVA>“ a s údaji o zisku na jednotku tepelné energie (Kč/GJ), podílu zisku a stálých nákladů (%), zisku na jednotku instalovaného tepelného výkonu (Kč/MWt) a využití instalovaného tepelného výkonu (hod./rok), dále je uveden průměr ve třech prvních hodnotách, údaj ohledně žalobce za rok 2009 v prvních třech hodnotách a za rok 2006 ve čtvrté hodnotě.

Jestliže za shora popsané situace žalobce namítá, že hodnoty použité při srovnání žalovaným byly neprůkazné a že navíc nebyly dostatečně, resp. vůbec nebyl uveden zdroj, z něhož žalovaný čerpal, musí s ním zdejší soud z podstatné části souhlasit. Jestliže z napadeného rozhodnutí nevyplývá, s kým byl žalobce porovnáván, resp. z čeho dovodil žalovaný v rámci provedeného srovnání odlišnost oproti „“ nákladů a cenám „“, pak ze spisu plyne podklad toliko k tabulce uvedené v rozhodnutí I. stupně, která se zabývá cenami za likvidaci odpadů. Naopak žalovaným tvrzená skutková zjištění ohledně nákladů „“ oporu ve správním spisu nemají. Pak nelze k žalobním tvrzením především přezkoumat, zda se dělení nákladů, otázka nákladů v ceně tepelné energie a zisku v ceně tepelné energie skutečně odlišují oproti „“ a „“ v případě subjektů se žalobcem srovnatelných.

Ve vztahu k cenám za likvidaci odpadů není z rozhodnutí I. ani II. stupně patrno, které subjekty byly žalovaným zvažovány coby „“. Že tyto „“ mohly být celkem dvě, to plyne až z vyjádření žalovaného k žalobě, kde uvádí, že jsou v České republice v obdobném postavení jako žalobce pouze dvě další „“ (akciové společnosti Spalovna a komunální služby Brno a Pražské služby). To, že jde o tyto dvě spalovny, stejně jako ceníky (za rok 2009), však plyne ze správního spisu. Žádné další údaje, jež se objevují ve spisu v agregované podobě, tj. údaje o zisku na jednotku tepelné energie (Kč/GJ), podílu zisku a stálých nákladů (%), zisku na jednotku instalovaného tepelného výkonu (Kč/MWt) a využití instalovaného tepelného výkonu (hod./rok) v jejich úplné a adresné podobě, ani další údaje, které by mohly doložit postup žalovaného při zjišťování, zda způsob dělení společných nákladů a výše podílu společných nákladů je ve výši obvyklé, ani v napadeném rozhodnutí, ani v rozhodnutí I. stupně, ale ani ve správním spisu, a to ani např. v jeho samostatné a oddělené části, obsaženy nejsou. Obsahu správního spisu tak neodpovídá poslední věta prvního odstavce na s. 2 „“, podle níž „[v]“.

Skutková zjištění týkající se „“, která žalovaný bere v podstatné míře za základ svých navazujících úvah v rámci srovnávání situace žalobce se situací „“, jimiž pak posuzuje „“, tak v jejich převažujícím rozsahu (toliko vyjma samotné ceny za likvidaci odpadů v roce 2009) nemají oporu v podkladu rozhodnutí.

Právě uvedené nutně vede k tomu důsledku, že za tohoto stavu nejen že se žalovaný nezabýval tím, nakolik jsou podmínky u „“ odlišné, ale při nedostatku opory ve správním spisu se tím zřejmě ani zabývat nemohl. Pokud má být v rámci cenové regulace posuzována ekonomická oprávněnost určitých nákladů a pokud má žalovaný při svém rozhodování postupovat podle úvahy, zda by dané náklady v konkrétních poměrech řádný hospodář vynaložil, a pokud je tedy zapotřebí zjistit, jak by řádný hospodář postupoval (to ostatně vyplývá z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 10. 2008, čj. 2 Afs 109/2007-146, č. 1800/2009 Sb. NSS, jak na něj sám žalovaný ve vyjádření k žalobě poukazuje), a pokud tuto otázku žalovaný hodlal řešit prostřednictvím srovnání (a oprávněnost i správnost tohoto postupu sám žalovaný dovozuje právě z citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu), pak především musí zajistit podklady k takovému srovnání, toto srovnání v odůvodnění svého rozhodnutí následně uskutečnit a přezkum svých úvah ve správním soudnictví tím pak umožnit.

Nepochybně v tomto ohledu nejde o notorietu, kterou není třeba dokazovat (a nic na tom nemění ani obecné konstatování žalovaného ve vyjádření k žalobě, kde zmiňuje počet spaloven a jejich činnost, ani konstatování o pouhých dvou dalších subjektech v obdobném postavení jako je žalobce).

Zajištění podkladů pro uvedené srovnání (a to i jiných podkladů než ceníků za rok 2009) a následné samotné srovnání s využitím těchto podkladů není procesem samoúčelným a toliko formálním. Jde o podstatný podklad rozhodnutí tím spíše, že srovnání situace žalobce s „“ je pro posouzení věci smysluplné pouze za situace, kdy žalovaný provede srovnání s těmi subjekty, které se nacházejí v obdobném postavení jako žalobce. Ve shodě se žalobcem má zdejší soud za to, že k přezkoumatelnému srovnání postavení žalobce s jinými obdobnými subjekty nedošlo, přitom právě podmínky postavení srovnatelných subjektů působících na týchž trzích jako žalobce, jsou pro závěr, na němž žalovaný svůj závěr vystavěl, a sice že „“, čímž bylo spáchání všech tří deliktů ve výrokové části rozhodnutí I. stupně, uvedenými třemi skutky z podstatné části odůvodňováno, zcela klíčové. Výsledky cenové kontroly a dovození spáchání deliktů žalobcem, jak to učinil žalovaný, je třeba činit právě se zohledněním specifik při podnikání na uvedených trzích. Je-li podstatou úvah žalovaného ohledně naplnění deliktu právě srovnání s jinými subjekty, pak rozhodujícími faktory jsou právě obvyklý způsob dělení nákladů mezi jednotlivé činnosti u „“ v České republice, které jsou zároveň dodavateli tepelné energie, obvyklá úroveň nákladů při výrobě a rozvodu tepelné energie a jejich promítnutí v ceně tepelné energie u těchto „“, výše zisku dosahovaná těmito „“, ale pro posouzení, zda jde skutečně o srovnatelné subjekty se žalobcem, mohou být těmito důležitými faktory také jejich postavení na trhu, obchodní specifika a způsob poskytování konkrétních služeb, portfolio jejich činnosti, technická vyspělost, používané technologie atd. Jednoduše řečeno, pokud žalovaný hodlá srovnávat, jak dělí náklady žalobce oproti jiným srovnatelným subjektům a jaká je jeho úroveň nákladů a zisku oproti jiným subjektům, musí být logicky nejprve najisto postaveno, jak dělí náklady tyto subjekty a jaká je úroveň jejich nákladů a zisku a zda jde o subjekty skutečně srovnatelné.

K tomu je třeba připomenout, že sám žalovaný v napadeném rozhodnutí například argumentoval tak, že má-li vycházet z dlouhodobé úrovně nákladů s přihlédnutím ke zvláštnostem daného zboží (§ 2 odst. 2 vyhlášky č. 580/1990 Sb.), pak jednak musí zjistit dlouhodobou úroveň nákladů a poté se zabývat „“, přitom již shora zdejší soud obecně souhlasil s východiskem samotného žalovaného, podle něhož má-li se povinně zjišťovat „“, pak se zdá být jedině logickým závěr žalovaného, podle něhož toho lze dosáhnout porovnáním nákladovosti těch činností, jež jsou ve vztahu k posuzované činnosti obdobné, tedy porovnáním nákladů.

V návaznosti na právě uvedené se lze ztotožnit se žalobcem i v tom, že přestože to žalobce namítal již v průběhu správního řízení (klíčové je, že to namítal v rozkladu proti rozhodnutí I. stupně), napadené rozhodnutí se touto otázkou nezabývá.

Ze shora uvedeného tedy zdejší soud činí následující závěr: přestože odlišně od žalobce aprobuje postup žalovaného, který hodlal srovnat situaci žalobce s jinými subjekty, toto srovnání, jehož výsledky jsou východiskem dalších úvah žalovaného, je tvrzeným zjištěním žalovaného, které především nemá oporu ve správním spisu. Navíc nejsou úvahy ohledně srovnání žalobcovy situace s „“ obsaženy ani v napadeném rozhodnutí; to je však již vada, která na primární vadu nedostatku opory ve správním spisu logicky navazuje.

Z pohledu posouzení významu právě vytknutého nesprávného procesního postupu (nedostatek opory skutkového stavu v napadeném rozhodnutí a navazující nedostatečné odůvodnění v rozhodnutí) ve vztahu k zákonnosti napadeného rozhodnutí je pro zdejší soud podstatné, že na základě tohoto postupu žalovaný učinil závěr nejen ve vztahu k dělení nákladů mezi jednotlivé činnosti žalobce (klíčovým argumentem žalovaného je poměr výnosů z likvidace odpadů a z prodeje tepelné energie a konstatování, že nepoměr, jaký byl zjištěn u žalobce, nebyl zjištěn u žádné „“), ale shodně také ve vztahu k posuzování nákladů v ceně tepelné energie (i tam jsou úvahy žalovaného vázány na posouzení, zda jejich úroveň odpovídá obvyklé úrovni těchto nákladů při výrobě a rozvodu tepelné energie u srovnatelných „“) i zisku v ceně tepelné energie (i tam byla výše přiměřeného zisku porovnávána se ziskem dosahovaným „“).