Vydání 10/2014

(...) [25] Nejvyšší správní soud dále přistoupil k posouzení povahy samotné cenové regulace. Podle rozsudku zdejšího soudu ze dne 30. 10. 2009, čj. 2 Afs 90/2009-68 (či výše citovaného nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 8/02), zavedení regulace ceny určitého zboží nebo služby představuje především politické rozhodnutí, do něhož by soudy měly zasahovat zdrženlivě. Nejvyšší správní soud obecně není oprávněn zabývat se účelností a smyslem přijaté regulace. K přezkoumání oprávněnosti a legitimnosti takového rozhodnutí ze strany soudů může dojít toliko za předpokladu, že výkonná moc nerespektuje zákonné meze a ve výjimečných případech, např. tehdy, jestliže by nastavená regulace byla zjevně diskriminační nebo by porušovala základní lidská práva a svobody. V souladu s výše uvedenou judikaturou bylo v posuzované věci namístě aplikovat Ústavním soudem zformulovaný test proporcionality. Podle něj musí přípustný zásah do ústavně zaručených práv splňovat kritéria způsobilosti naplnění účelu (vhodnosti). Zásah musí být schopen dosáhnout zamýšleného cíle, jímž je ochrana jiného základního práva, dále být potřebný (je povoleno použití pouze nejšetrnějšího z více možných prostředků), a konečně přiměřený v užším slova smyslu, kdy újma na chráněném základním právu nesmí být nepřiměřená ve vztahu k zamýšlenému cíli. Nejvyšší správní soud shledal, jak bude uvedeno dále, že tyto požadavky byly v daném případě naplněny.

[26] Ministerstvo financí vydalo předmětné cenové předpisy na základě zákonného zmocnění obsaženého v § 1 odst. 6 zákona o cenách ve spojení s § 10 zákona o cenách a čl. 79 odst. 3 Ústavy. Zákon o cenách ministerstvu ponechává na uvážení, v jakých případech k cenové regulaci přistoupí. Důvodem, pro který tak učinilo v případě věcného usměrňování cen u sběru, přepravy, třídění a odstraňování komunálního odpadu, bylo ohrožení trhu účinky omezení hospodářské soutěže.

[27] Smyslem a účelem cenové regulace má být ochrana před negativními dopady nedokonalého trhu. V nedostatečném konkurenčním prostředí může dojít k ohrožení řádného průběhu spravedlivé hospodářské soutěže. Kritériem je zde hrozba omezení hospodářské soutěže a s ní spojené riziko spekulačního zvyšování cen nebo omezování hospodářské soutěže formou uzavírání kartelových dohod. Služby spočívající ve sběru, přepravě, třídění a odstraňování komunálního odpadu vykazují dále popsaná specifika, na jejichž základě Nejvyšší správní soud dospěl k závěru o zákonnosti cenové regulace takových služeb. Péče o komunální odpad tvoří homogenní skupinu činností (oproti cenové regulaci nájemného z pozemků nesloužících k podnikání nájemce, jak bylo řešeno v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 9. 2010, sp. zn. 8 Afs 47/2010, č. 2188/2011 Sb. NSS), kterými obce udržují čistotu na svém území a chrání životní prostředí.

[28] Předně třeba poukázat na fakt, že péče o komunální odpad je úkolem obce plynoucím ze zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech. Ačkoliv faktickým původcem komunálního odpadu jsou fyzické osoby, je za jeho původce a vlastníka považována obec [viz § 4 odst. 1 písm. b) a p) a § 16 a § 17 zákona o odpadech]. Poskytovaná služba je službou provozovanou jako vynucený výkon. Obec nemůže ovlivnit množství komunálního odpadu, který se vyprodukuje na jejím území, a tím pádem ani faktický objem služeb, které musí zajistit. Obec má ze zákona povinnost se o komunální odpad postarat, tzn. buďto jej sama využít, odstranit nebo převést do vlastnictví osobě oprávněné k jeho převzetí podle § 12 odst. 3 zákona o odpadech. Je na obci, zda se o sběr a likvidaci komunálního odpadu (založením svozové společnosti, formou provozování vlastního sběrného dvora či vlastní skládky) postará sama, zda si objedná komplexní zabezpečení systému sběru a likvidace komunálního odpadu jediným poskytovatelem nebo jen určitých služeb u různých poskytovatelů. Obec jako veřejnoprávní je dále limitována zákonnými pravidly zajišťujícími hospodárnost při hospodaření s veřejným majetkem.

[29] Nejvyšší správní soud souhlasí se stěžovatelem, že na straně nabídky působí omezený počet poskytovatelů posuzovaných služeb. Množství těchto subjektů je mimo jiné ovlivněno specializovaností tohoto oboru, odbornými požadavky na jeho výkon, mírou přísnosti regulace odpadového hospodářství [dané zejména zákonem o odpadech, zákonem č. 477/2001 Sb., o obalech a o změně některých zákonů (zákon o obalech), vyhláškami č. 381/2001 Sb. a 383/2001 Sb. či zákony týkajícími se ochrany životního prostředí] a v neposlední řadě kapitálovou náročností vstupu na trh. Ani konkurence na straně nabídky nemusí nutně vést k rozvoji nenarušeného konkurenčního prostředí z důvodu, že se jedná o službu konanou ve veřejném zájmu, kterou musí obec zajišťovat nezávisle na své vůli a výhodnosti aktuální nabídky a kvality služeb. Pokud službu (zejména svoz odpadu či provozování skládky) zajišťuje přímo obec, mají ostatní soutěžitelé ztíženou pozici vstoupit na daný místní trh. Svozové služby jsou zpravidla konkrétní obci poskytovány dlouhodobě. Uzavřením smlouvy s konkrétní společností a odvozem odpadu na konkrétní skládku se na určitou dobu vytváří místní monopol. Stěžovatel poukázal na nepříliš vysoký počet skládek komunálního odpadu a majetkovou provázanost jejich vlastníků. Mezi hlavní faktory pro výběr skládky zpravidla patří cena za skládkování, sazba za dopravu a vzdálenost obce od skládky. Nejbližší skládka přirozeně nezaručuje ty nejvýhodnější podmínky. Právě uvedené faktory mohou být při nízkém počtu provozovatelů skládek a jejich nerovnoměrném rozmístění potlačeny s tím, že provozovatel, kterému v dané lokalitě svědčí v podstatě monopol, může nastavit nepřiměřeně vysoké ceny.

[30] Specifikem této oblasti je dále nepružnost na straně poptávky, a to z důvodu konstantního množství obcí coby původců komunálního odpadu. V tomto směru lze poukázat, že Úřad pro ochranu hospodářské soutěže zastává názor (viz např. v rozhodnutí ze dne 28. 4. 2008 nebo ze dne 14. 2. 2011, že ""

[31] Posuzované cenové výměry obsahovaly celou řadu rozdílných služeb a zboží, u nichž ministerstvo přistoupilo k určité formě cenové regulace. Jsou v nich zahrnuty jak služby, které jsou částečně dotovány z veřejnoprávních prostředků a na jejichž existenci je dán veřejný zájem (např. městská hromadná doprava či nyní posuzovaná oblast), tak i služby, které jsou čistě soukromoprávní povahy (např. taxislužby). Přípustnost cenové regulace může spočívat vždy v jiných důvodech a okolnostech, a proto její zákonnost ve smyslu § 1 odst. 6 zákona o cenách je třeba zkoumat v každém jednotlivém případě.

[32] Městský soud v rozdílnosti mezi nakládáním s komunálním odpadem a provozováním taxislužeb shledal argument pro neaplikování částí uvedených cenových výměrů. Byť se v případě osobní taxislužby jedná o jednu z mála oblastí, v níž soudy posuzovaly zákonnost i ústavnost cenové regulace, není toto porovnání příhodné právě z důvodu, že tyto dvě služby jsou principiálně odlišné. Přesto je cenová regulace v obou případech oprávněná s ohledem na panující podmínky na trhu těchto služeb. Městský soud naopak uznal oprávněnost cenové regulace v případě dodávek elektřiny, vody, plynu či při odvodu kanalizačních vod. Nejvyšší správní soud má oproti městskému soudu za to, že tyto služby jsou svou povahou podobné péči o komunální odpad. Jedná se o služby, které osoby musí (ze zákona nebo přinejmenším v rámci běžného životního standardu) užívat a na které jsou kladeny požadavky z hlediska veřejného zájmu na ochraně životního prostředí, zájmu na bezpečnosti a ochraně zdraví a veřejnosti. Skládky (ale i spalovny komunálního odpadu) lze také považovat za technická zařízení, která představují omezenou komoditu. Ze zákona jsou vyhrazena k ukládání komunálního odpadu, musí být zřízena jen na vyhrazeném místě a k tomu musí být dodrženy náročné i nákladné technické požadavky (k tomu viz vyhláška č. 294/2005 Sb., o podmínkách ukládání odpadů na skládky a jejich využívání na povrchu terénu).

[33] Žalobkyně i městský soud mají za to, že v dané oblasti nebylo třeba přistoupit k cenové regulaci, neboť soutěž na trhu komunálního odpadu je dostatečně chráněna zákonem o veřejných zakázkách a zákonem o ochraně hospodářské soutěže. Nejvyšší správní soud se s tímto názorem neztotožnil, jelikož každý z těchto právních přepisů má jiný předmět úpravy. Podstatou zákona o cenách není ochrana soutěžitelů na trhu, trestání zneužití dominantního postavení a není jím ani zajištění hospodárnosti a účelnosti při nakládání s veřejnými prostředky. Zákon o cenách obecně stanovuje cenová pravidla pro smluvní vztah prodávajícího a kupujícího (a to v případě, kdy účastníky takového vztahu mohou být soukromoprávní i veřejnoprávní subjekty) tak, aby v každém jednotlivém případě byla pro obě strany dosažena spravedlivá cena. Jak vyplývá z důvodové zprávy k zákonu č. 403/2009 Sb., kterým se mění zákon o cenách (i když se tato novela nevztahuje k rozhodnému období, lze z ní vyjít i v tomto případě), smluvní strana nesmí druhou poškodit tím, že by za poskytnutí plnění vyžadovala více, než by dosáhla v situaci, kdy by byla vystavena běžnému konkurenčnímu tlaku a kdy by druhá strana měla absolutní volnost ve volbě svého partnera (dodavatele). Obdobně kupující nesmí svého partnera nutit prodat za nižší cenu, než kterou by musel kupující zaplatit, pokud by byl vystaven konkurenci. Výhodnější nebo zneužitelné postavení může spočívat i v omezení vyplývajícím z povinnosti zajistit veřejné statky (závazek veřejné služby).

[34] Ačkoliv i v cenové regulaci lze spatřovat prvek ochrany soutěže, pravomoc Ministerstva financí při vydávání cenových výměrů se nepřekrývala s pravomocí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže nezkoumá, jakým způsobem soutěžitel jako poskytovatel služby utvářel prodejní cenu. Posuzuje pouze to, zda narušil hospodářskou soutěž uzavřením zakázaných dohod nebo zneužitím dominantního postavení podle § 3 a § 11 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže (obdobně viz usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 12. 2007, čj. Komp 3/2006-511, č. 1517/2008 Sb. NSS). Cenové orgány v dané věci ani nezkoumaly, jestli je výsledná cena nejnižší možná, ale pouze to, zda byla utvářena v souladu s cenovými výměry a zda do ní nebyly zahrnuty nepřípustné položky. Lze dodat, že ani nejnižší nabídnutá cena sama o sobě neznamená, že byla stanovena v souladu s pravidly na tvorbu věcně usměrňovaných cen.

[35] Nejvyšší správní soud dodává, že zvolený způsob regulace je v dané věci přiměřený a vhodný. Věcné usměrňování cen podle § 6 odst. 1 písm. c) zákona o cenách představuje volnější formu regulace cen, která nesměřuje k určení konkrétní ceny služby, ale pouze stanoví pravidla, resp. omezení pro její sjednávání. Soud neshledal, že by věcné usměrňování cen jakkoliv bránilo jednotlivým subjektům podnikat na poli péče o komunální odpad.

[36] Za situace, kdy na unijní úrovni neexistuje právní předpis, který by cenovou regulaci v oblasti sběru, přepravy, třídění a odstraňování komunálního odpadu upravoval, a kdy je cenová regulace v této oblasti obecně slučitelná s unijními principy (zejména s principem volného pohybu služeb a zboží), nemůže mít na posouzení věci zásadní vliv otázka cenové regulace v jiných členských zemích Evropské unie. Stejně tak lze konstatovat, že cenová regulace nemůže být nepřípustná z pouhého důvodu, že v některých státech s obdobným právním systémem zavedena není. Rovněž lze poukázat, že cenovou regulací jsou ve svém důsledku chráněny i samotné fyzické osoby coby faktičtí původci komunálního odpadu. Tyto fyzické osoby (vlastníci nemovitosti nebo osoby s trvalým pobytem na území obce) totiž zčásti nesou náklady na svoz a odstraňování komunálního odpadu, a to buďto v podobě místního poplatku vybíraného na základě § 10b zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, poplatku za komunální odpad podle § 17a zákona o odpadech, případně na základě smlouvy podle § 17 odst. 5 zákona o odpadech.

[37] Nejvyšší správní soud s ohledem na shora uvedené dospěl k závěru, že zkoumané prostředí nelze označit za dokonale konkurenční. Posuzovaný trh je možné označit za trh, který je ohrožen účinky omezení hospodářské soutěže. Nejvyšší správní soud proto uzavřel, že cenová regulace provedená cenovými výměry Ministerstva financí č. 01/2008 a č. 01/2009 nebyla v části, v níž cenové výměry stanovily, že u sběru, přepravy, třídění a odstraňování komunálního odpadu se uplatňují věcně usměrňované ceny, v rozporu s § 1 odst. 6 zákona o cenách. Kasační stížnost je tedy důvodná. Nejvyšší správní soud rozsudek městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení (§ 110 odst. 1. s. ř. s.). V něm městský soud rozhodne vázán zde vysloveným právním názorem (§ 110 odst. 4 s. ř. s.). Městský soud v novém rozhodnutí současně posoudí i jednotlivé námitky uplatněné žalobě. V novém rozhodnutí městský soud rozhodne rovněž o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti (§ 110 odst. 3 věta prvá s. ř. s.).