Vydání 5/2013

(...) Soud na rozdíl od žalobkyně zastává názor, že v praktických úvahách správních orgánů a soudů se pojmy a prolínají, ačkoli splnění prvého z obou znaků je podstatné pro samotnou trestnost, kdežto druhý bývá spojován až s ukládáním sankce a hodnocením jejího druhu a výše. O tom svědčí jak doktrína trestního práva (Novotný, O. . 5. vyd. Praha: ASPI, 2007, s. 128: ""; podle tohoto výčtu je stupeň nebezpečnosti činu pro společnost určován zejména ), tak i rozhodovací praxe Nejvyššího správního soudu. Podle ní (viz shora uvedený rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 7 Afs 27/2008-46, na nějž žalobkyně sama poukazuje) je stupeň nebezpečnosti činu pro společnost "".

Podle § 192 odst. 2 zákona o podnikání na kapitálovém trhu "". Toto ustanovení je systematicky zařazeno v závěru části deváté hlavy třetí zákona a již podle své textace se má uplatnit při ukládání pokut; jak je však zřejmé z výše uvedeného, stejné okolnosti související s protiprávním činem bude brát rozhodující orgán v úvahu i při hodnocení, zda spáchaný čin vykazuje společenskou nebezpečnost. V tomto ohledu nelze žalované nic vytknout. Již v rozhodnutí žalované (oddíl , s. 28-29) žalovaná zhodnotila vady vyvolané jednáním žalobkyně jako "[žalobkyně] ". Uvedla, že žalobkyně porušuje základní povinnosti obchodníka s cennými papíry opakovaně a dlouhodobě, a přes příslib nebyla schopna nedostatky napravit; nejde o ojedinělé selhání, ale o dlouhodobé jednání v rozporu se zákonem o podnikání na kapitálovém trhu; tyto obecné úvahy pak žalovaná blíže rozvedla. Podobné hodnocení detailně provedla i bankovní rada žalované v rozhodnutí o rozkladu (bod 18, , s. 22-26). S ohledem na to, že oba srovnávané instituty - tj. společenská nebezpečnost a závažnost činu - se prolínají a míra jejich naplnění se hodnotí pomocí stejných znaků, nepovažuje soud za chybné, že citované úvahy žalované se vyskytují (z pohledu systematiky odůvodnění) v částech, které jsou podle názvu věnovány - tj. podle označení nikoli základu odpovědnosti, nýbrž následku odpovědnosti. Soud hodnotí odůvodnění rozhodnutí podle obsahu, a obsahově se žalovaná dostatečně vypořádala s otázkou společenské nebezpečnosti jednání žalobkyně.

O zániku společenské nebezpečnosti tu nemůže být řeč. Žalobkyně odkazuje na § 65 trestního zákona z roku 1961; podle něj "[t]". Na to, že se u ní změnila situace, poukazovala žalobkyně už v průběhu správního řízení (zejména srov. její dopisy ze dne 9. 3. 2010, 26. 3. 2010 a 30. 4. 2010); jak však už bylo řečeno výše, zrovna v tomto konkrétním případě nejsou následné kroky žalobkyně k nápravě dostatečně přesvědčivé. Po celý rok a půl, který žalobkyně měla k dispozici mezi jednáním se žalovanou dne 18. 4. 2007 a zahájením druhé státní kontroly dne 7. 10. 2008, se žalobkyni nepodařilo nedostatky napravit; k nápravě přistoupila až pod tlakem probíhající státní kontroly (o tom výmluvně svědčí i skutečnost, že ke dni 1. 11. 2008 byli přijati tři noví spolupracovníci na funkce , vnitřního auditu a řízení rizik), z výsledků první státní kontroly si nevzala poučení.

Soud na okraj dodává, že i samotný trestní zákon z roku 1961, jehož se žalobkyně dovolává, ve své nové podobě (trestní zákoník z roku 2009 nahradil s účinností od 1. 1. 2010 někdejší trestní zákon z roku 1961) ustoupil od formálně-materiálního pojetí trestného činu ("" - § 3 odst. 1 již zrušeného trestního zákona z roku 1961) a přiklonil se k pojetí formálnímu ("" - § 13 odst. 1 současného trestního zákoníku z roku 2009). Jako materiální korektiv v novém trestním zákoníku z roku 2009 slouží pojem ("" - § 12 odst. 2 současného trestního zákoníku z roku 2009), který však spíše než se společenskou nebezpečností činu souvisí se zásadou subsidiarity trestní represe. Ke ve správním právu lze uvést, že typovou společenskou nebezpečnost může naplnit i prosté porušení administrativního pořádku (viz shora uvedený rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 8 As 17/2007-135), které se ani nemusí - v případě obchodníka s cennými papíry - nijak projevit na fungování trhu ani na majetku zákazníků. Neobstojí tedy poukaz žalobkyně na to, že je malým subjektem s malým vlivem na trh, nedostatky aktivně napravila a škodu nezpůsobila - protože k ohrožení chráněných zájmů došlo, resp. docházelo k nim dlouhodobě, a to přes "" (kterou pro žalobkyni měly představovat výsledky první státní kontroly). Pokud pak jde o individuální společenskou nebezpečnost (škodlivost) jednání žalobkyně, je zvyšována právě dlouhodobě laxním přístupem žalobkyně k plnění zákonných povinností a k nápravě zjištěných nedostatků. (...)

(...) Ačkoli by soud v souladu se žalobkyní považoval za vhodnější, aby žalovaná přímo ve výroku rozhodnutí vyjádřila, zda jednání žalobkyně považuje za opakované, nebo za závažné, nezpůsobuje chybějící údaj ve výroku nepřezkoumatelnost rozhodnutí, resp. jeho nezákonnost: z odůvodnění rozhodnutí je totiž dobře patrné, jakou povahu přičítala žalovaná jednání žalobkyně (případně jednotlivým skutkům), a je zřejmé, že na základě svých skutkových zjištění měla u jednotlivých jednání za splněnou podmínku buď opakovanosti, nebo závažnosti jednání - přičemž obě tyto kvalifikace vedou ke stejnému právnímu následku. Celkově pak považovala porušování citovaného zákona ze strany žalobkyně za závažné; zdůraznila přitom také nevůli či neschopnost žalobkyně k nápravě a dlouhodobý charakter jejího jednání.

K hledisku opakovanosti jednání: žalobkyně má pravdu v tom, že řada jejích pochybení byla dlouhodobého charakteru, tedy šlo o trvající správní delikty. Podle teorie trestního práva, která se obdobně uplatní i u správních deliktů, je za jeden skutek třeba považovat to, co se odehraje do zahájení trestního (správního) řízení; po tomto okamžiku se již jedná o formálně jiný skutek (byť by i podle materiálních znaků šlo o totožné jednání, nelze je hodnotit jako pokračující či trvající delikt, protože tomu právě brání onen formální předěl v podobě zahájení řízení). Žalovaná svým poukazem na opakovaný charakter závadného jednání žalobkyně měla na mysli to, že mnohá z pochybení, která byla zjištěna při státní kontrole zahájené v roce 2008 a ohledně nichž pak bylo zahájeno správní řízení a vydáno rozhodnutí o odnětí povolení, byla zjištěna již při první státní kontrole v roce 2006 - tj. byla zjištěna opakovaně. Žalobkyně naproti tomu namítá, že v návaznosti na první kontrolu nebylo zahájeno žádné správní řízení; do té doby probíhající závadné jednání tedy nebylo formálně přerušeno a pokračovalo dále až do ukončení druhé kontroly, kdy teprve o něm bylo zahájeno správní řízení: jedná se tedy stále o tentýž skutek.

Žalovaná tedy nepoužívá slovní spojení "" ve formálně správném významu "", nýbrž jako prosté vyjádření faktu, že se s týmž jednáním setkává u žalobkyně již podruhé. Podle soudu je však nutno vykládat pojem "", jak jej užívá § 145 odst. 2 písm. d) zákona o podnikání na kapitálovém trhu tak, jak to činí žalobkyně v žalobě. Nestačí, pokud je závadnost určitého jednání formálně konstatována v protokolu o kontrole, po nějakém čase proběhne další kontrola, a teprve pak je zahájeno správní řízení: až tímto zahájením správního řízení se totiž formálně ohraničuje již proběhlé jednání, a teprve po tomto okamžiku se může osoba dopustit "". "" spojuje zákon o podnikání na kapitálovém trhu ve svém § 145 odst. 2 písm. d) s tak závažným následkem, že první i druhý skutek musí být od sebe odděleny dostatečně kvalifikovaným úkonem správního orgánu - tedy zahájením řízení. Za takový úkon nelze považovat samotný protokol o státní kontrole - ten zachycuje zjištění kontrolních pracovníků, s nímž se správní orgán později může, ale nemusí ztotožnit. Ostatně protokol o kontrole obvykle obsahuje relativizující formulace typu ""; je pak na samotném správním orgánu, aby ve správním řízení sám uvážil o kvalifikaci zjištěného jednání.

"" pak znamená nejen to, že s účastníkem kapitálového trhu je již podruhé zahajováno řízení ve věci porušení zákona o podnikání na kapitálovém trhu, ale že již jednou bylo autoritativně vysloveno, že porušil citovaný zákon (což nutně neznamená, že musel být uložen i trest; takovým autoritativním aktem, jehož vydání je reakcí na porušení zákona ze strany účastníka, může být i opatření k nápravě nebo některé z dalších opatření podle § 136 odst. 1 a 2 zákona o podnikání na kapitálovém trhu).

Není tak správný závěr žalované, podle něhož žalobkyně porušila zákon . Jak však již soud uvedl, znaky opakovanosti a závažnosti nemusejí být ve smyslu § 145 odst. 2 písm. d) zákona naplněny kumulativně, ale postačí splnění i jen jednoho z nich. To, že žalobkyně v této věci pochybila , žalovaná řádně zjistila a pečlivě zdůvodnila; s tímto jejím závěrem se soud ztotožňuje. Zatímco při úvahách o "" porušení je třeba zkoumat, zda byla v minulosti splněna požadovaná formálně procesní podmínka (tedy zda žalovaná rozhodnutím vyslovila, že účastník porušil zákon), porušení "" je absolutní hmotněprávní kvalitou, nevázanou na předchozí splnění procesních podmínek. Není tedy důvodná námitka, podle níž před uložením nejpřísnější sankce musí vždy dojít alespoň k jednomu zahájení správního řízení: tak by se totiž zcela setřel rozdíl mezi opakovaným porušením a závažným porušením.

Délku trvání protiprávního stavu nelze při posuzování závažnosti trvajícího správního deliktu pominout: čím déle bude protiprávní stav trvat, tím závažnější zpravidla bude porušení zákona. Žalobkyně staví svou námitku nepřezkoumatelnosti tak, jako by se pojmy "" a "" vylučovaly; tak tomu ovšem není. Jednání žalobkyně hodnotila žalovaná z obou těchto hledisek; jednak u nejvýznamnějších pochybení (i), (ii) a (iii) konstatovala jejich závažnost - na plnění povinností, které byly tímto jednáním porušeny, totiž spočívá celý vnitřní kontrolní systém obchodníka s cennými papíry; jednak dodala, že tyto povinnosti žalobkyně neplnila dlouhodobě, což dále zvyšuje závažnost porušení zákona. (...)

Žalobkyně se svými námitkami tedy neuspěla; jelikož v řízení o žalobě nevyšly najevo žádné vady, k nimž je nutno přihlížet z úřední povinnosti, městský soud zamítl žalobu jako nedůvodnou. Důvod pro zrušení napadeného rozhodnutí neshledal; stejně tak nevyhověl návrhu žalobkyně na moderaci, která by v této věci nebyla ani možná. soudu upravené v § 78 odst. 2 představuje výjimečný vstup jinak toliko přezkoumávajícího soudu do nalézací pravomoci správního orgánu; podle tohoto ustanovení může soud upustit od uloženého trestu nebo jej snížit v mezích zákonem dovolených. Žalobkyně navrhla, aby jí soud místo odnětí povolení uložil peněžitou sankci; to už však právě přesahuje pravomoc soudu, neboť ten může do úvahy správního orgánu zasahovat jen co do výše trestu, nikoli však co do jeho druhu. (Specifickým případem je pak upuštění od sankce; to žalobkyně nenavrhla, nicméně k tomu lze na okraj podotknout, že takový postup se jistě neuplatní u sankcí, které v hierarchii následků protiprávního jednání upravených určitým předpisem představují následek nejtěžší.)