Vydání 6/2009

(...)

Východiskem pro posuzovaní věci rozšířeným senátem je princip jednotnosti a bezrozpornosti právního řádu. Ten mimo jiné vyžaduje, aby stejný právní institut, zde nutnost posuzování otázky překážky vycestování ve smyslu § 28 zákona o azylu, byl pokud možno koncipován a vykládán shodně. V tomto směru si rozšířený senát zcela osvojuje právní názor, který byl formulován prvním pětičlenným senátem zdejšího soudu v předkládací zprávě rozšířenému senátu, totiž že je povinností žalovaného rozhodnout o překážkách vycestování podle § 28 zákona o azylu, ve znění účinném do 31. 8. 2006, i v případě, kdy je žádost o udělení azylu zamítnuta jako zjevně nedůvodná podle § 16 téhož zákona.

Nejvyšší správní soud otázku povinnosti žalovaného rozhodnout o překážkách vycestování podle § 28 zákona o azylu, ve znění účinném do 31. 8. 2006, i v případě, kdy je žádost o udělení azylu zamítnuta jako zjevně nedůvodná, již opakovaně řešil, a to například v rozsudku ze dne 9. 9. 2004, čj. 2 Azs 147/2004-41, publ. pod č. 409/2004 Sb. NSS, v němž mimo jiné uvedl: „“Ke shodnému závěru pak dospěl např. i v rozsudku ze dne 22. 9. 2004, čj. 5 Azs 230/2004-45: „.“

Shodně s předkládajícím senátem ani rozšířený senát s uvedeným, blíže neodůvodněným právním názorem, který vycházel víceméně pouze z formálního a restriktivního jazykového výkladu, nesouhlasí. Zdůrazňuje především, že k poskytování azylové ochrany je nutno přistupovat komplexně z hlediska systematiky celého zákona o azylu. Soustava azylové ochrany dle uvedeného zákona i ve znění účinném do 31. 8. 2006 byla postavena zásadně a primárně na poskytnutí ochrany formou azylu, jehož udělení závisí na splnění některého z již výše citovaných důvodů pro udělení azylu (§ 12, § 13, § 14 a § 90 zákona o azylu). Subsidiárně k tomu přistupuje nutnost poskytnutí ochrany formou vyslovení existence překážky vycestování ve smyslu § 91 zákona o azylu, jejímž smyslem a účelem bylo poskytnout možnost legálního pobytu na území České republiky těm žadatelům o azyl, kterým nebyl azyl udělen podle výše citovaných ustanovení a u nichž by bylo z důvodů v § 91 taxativně vyjmenovaných nepřípustné trvat na jejich vycestování. Rozšířený senát vyslovuje přesvědčení, že pro posouzení této otázky není rozhodné, zda jednání osob a poměry nebo stav věcí, kvůli nimž lze § 91 zákona o azylu uplatnit, jsou přičitatelné veřejné moci ve státě původu žadatele o azyl, ale že prostě postačí, že takové skutečnosti jsou dány. Z podpůrné povahy institutu „existence překážek vycestování” plyne, že jeho vyslovení není vázáno na udělení azylu. Ochrana tedy není poskytována v nejširším možném rozsahu, avšak je natolik dostatečná, aby bylo dosaženo jejího účelu, tj. zabránit ohrožení života nebo svobody, či nebezpečí mučení, nelidského či ponižujícího zacházení nebo trestu, které by hrozilo v případě návratu žadatele o azyl do země jeho původu.

V této souvislosti pokládá rozšířený senát za vhodné ještě připomenout, že posuzování překážek vycestování je odlišné od posuzování podmínek pro udělení azylu. Udělení azylu podle § 12 je vázáno na objektivní přítomnost pronásledování jako skutečnosti definované v § 2 odst. 6 zákona o azylu nebo na odůvodněný strach z této skutečnosti, a to v obou případech v době podání žádosti o azyl, tedy zpravidla v době bezprostředně následující po odchodu žadatele ze země původu. Překážky vycestování se naopak vztahují k objektivnímu ohrožení života nebo svobody nebo hrozbám, na něž pamatuje ustanovení § 91 zákona o azylu, a to po případném návratu žadatele o azyl do země původu; vztahují se tedy k částečně jiným skutečnostem nastávajícím ve zcela odlišném čase (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 8. 2003, čj. 5 Azs 7/2003-60, či rozsudek téhož soudu ze dne 3. 3. 2004, čj. 2 Azs 12/2004-40^*). Princip nutnosti samostatného posuzování překážek vycestování je pak nutno zachovat i v případě, kdy žádost o azyl byla zamítnuta jako zjevně nedůvodná.

Při výkladu § 28 zákona o azylu v návaznosti na § 16 téhož zákona nelze podle názoru rozšířeného senátu vycházet pouze z výkladu formálního a jazykového. Z toho, že § 28 uvedeného zákona hovoří pouze o neudělení nebo odnětí azylu, nelze dovozovat, že jeho aplikace nepřichází v úvahu u jiného pro žadatele nepříznivého rozhodnutí, jímž je zamítnutí žádosti o udělení azylu jako zjevně nedůvodné, event. některé případy rozhodnutí o zastavení řízení. Nelze vystačit ani s výkladem historickým (subjektivně-teleologickým) opřeným o vyjádřený úmysl zákonodárce, neboť důvodová zpráva k § 28 pouze uvádí, že „“ (sněmovní tisk 190/0, volební období 1998-2002, ww.psp.cz, zákon vyhlášen pod č. 325/1999 Sb.). Obdobně stručná je důvodová zpráva i ve vztahu k samotnému § 91 (v původním znění návrhu se jednalo o § 90) - „“. Důvodová zpráva tak pouze obecně a povrchně naznačuje účely zahrnutí překážky vycestování do zákona o azylu, z nichž jedním , a důvodem druhým - zcela zásadním a převažujícím - je , vyjádřené zejména v čl. 33 Ženevské úmluvy o právním postavení uprchlíků (sdělení č. 208/1993 Sb.) a čl. 3 Úmluvy proti mučení a jinému krutému, nelidskému či ponižujícímu zacházení nebo trestání (vyhlášené pod č. 143/1988 Sb.), ale vyplývající např. i z judikatury Evropského soudu pro lidská práva zejména k čl. 2 a čl. 3 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (sdělení č. 209/1992 Sb.), do zákona o azylu (obdobně jako do zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců). Z judikatury Evropského soudu pro lidská práva lze zmínit např. rozsudek (rozsudek ze dne 7. 7. 1989, stížnost č. 14038/88), (rozsudek ze dne 20. 3. 1991, stížnost č. 15576/89), (rozsudek ze dne 30. 10. 1991, stížnosti č. 13163/87, 13164/87, 13165/87, 13447/87 a 13448/87), (rozsudek velkého senátu ze dne 15. 11. 1996, stížnost č. 22414/93), (rozsudek ze dne 17. 12. 1996, stížnost č. 25964/94), (rozhodnutí o přijatelnosti ze dne 8. 3. 2001, stížnost č. 58073/00), (rozsudek ze dne 12. 4. 2005, stížnost č. 36378/02), (rozsudek velkého senátu ze dne 4. 2. 2005, stížnosti č. 46827/99 a 46951/99).

Soulad s těmito závazky vyjádřenými v uvedených mezinárodněprávních předpisech a dalších instrumentech by ovšem byl značně narušen, pokud by bylo přitakáno souhlasu s vyloučením posuzování překážky vycestování za situace, kdy byla žádost o udělení azylu zamítnuta jako zjevně nedůvodná podle § 16 zákona o azylu. Mohlo by se totiž stát, že při naplnění skutkové podstaty § 16 zákona o azylu by došlo k vrácení žadatele do země původu i tehdy, kdy by u něho byly dány důvody stanovené mezinárodněprávními instrumenty pro zákaz nuceného vycestování. Nelze připustit, aby takový žadatel byl vrácen do země svého původu, kde by byl ohrožen jeho život či osobní svoboda pouze proto, že neuvedl důvody pro udělení azylu ve smyslu § 12 zákona o azylu nebo např. uvedl (z jakéhokoli důvodu) nesprávné údaje o své totožnosti nebo státním občanství, podal žádost opakovaně či jen proto, aby unikl situaci všeobecné nouze, eventuálně se dopustil pouze procesního pochybení, kvůli němuž žádost byla zamítnuta jako zjevně nedůvodná. Rozšířený senát zastává názor, že nelze takový stav připustit, neboť takovýto postup by byl v rozporu s citovanými mezinárodněprávními závazky České republiky.

Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu pokládá dosavadní striktní jazykový výklad § 28 zákona o azylu za chybný.

Na základě výše uvedeného proto uzavírá, že § 28 zákona o azylu, ve znění účinném do 31. 8. 2006, je za použití výkladu systematického a objektivně-teleologického () a především s ohledem na povinnost efektivního dodržování mezinárodně právních závazků České republiky, nutno vyložit tak, že kategorie rozhodnutí „”, zahrnuje i rozhodnutí o zamítnutí žádosti jako zjevně nedůvodné (§ 16 uvedeného zákona). V případě těchto negativních rozhodnutí je správní orgán povinen rozhodnout též o překážce vycestování. (...)