Vydání 9/2008

Nejvyšší správní soud se ztotožňuje se stěžovatelovou námitkou, podle níž nelze souhlasit s právním závěrem krajského soudu, že by bidunové pro skutečnost, že nejsou státními občany Kuvajtu, a proto jsou diskriminováni, byli sociální skupinou ve smyslu § 12 písm. b) zákona o azylu; argumentace stěžovatele však ne zcela vystihuje hloubku problému.

Již v úvodu následujících úvah budiž předznamenáno, že argumentační přístup jak stěžovatele, tak krajského soudu trpí zásadním omezením vyplývajícím z toho, že se oba ve své argumentaci soustředí izolovaně na pojem příslušnosti k sociální skupině bez vztahu k celé definici uprchlíka podle Ženevské konvence, resp. azylanta podle zákona o azylu. Při použití stejných argumentačních východisek (shodné odkazy na judikaturu, obdobné metodologické postupy) pak dospívají ovšem k diametrálně odlišným závěrům. Podle názoru Nejvyššího správního soudu je klíčem k řešení kasační stížností nastolené otázky toliko překonání tohoto vytržení pojmu sociální skupiny z kontextu celé definice azylanta, resp. uprchlíka.

Ustanovení § 12 zákona o azylu v době rozhodování stěžovatele stanovilo, že azyl se cizinci udělí, bude-li v řízení o udělení azylu zjištěno, že cizinec

a) je pronásledován za uplatňování politických práv a svobod, nebo

b) má odůvodněný strach z pronásledování z důvodu rasy, náboženství, národnosti, příslušnosti k určité sociální skupině nebo pro zastávání určitých politických názorů ve státě, jehož občanství má, nebo v případě, že je osobou bez státního občanství, ve státě jeho posledního trvalého bydliště.

V případě ustanovení § 12 zákona o azylu tak jde o legální definici azylanta (uprchlíka) podle českého práva.

Není sporu o tom, že zákon o azylu je vnitrostátním prostředkem naplnění mezinárodněprávních závazků České republiky vyplývajících z její vázanosti Ženevskou konvencí. Z toho vyplývá i povinnost vykládat ustanovení zákona o azylu s ohledem na Ženevskou konvenci, a to tak, aby byla zajištěna realizace jejího cíle. (Obecně ke vztahu Ženevské konvence a zákona o azylu srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 1. 2004, čj. 5 Azs 25/2003-94, rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 8. 2005, čj. 2 Azs 343/2004-56,^*) či rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 3. 2006, čj. 2 Azs 75/2005-75, www.nssoud.cz.) Pro aplikaci ustanovení § 12 zákona o azylu tedy není bez významu ani definice uprchlíka podle Ženevské konvence.

Článek 1 A. odst. 2 Ženevské konvence ve spojení s článkem 1 odst. 2 Protokolu týkajícího se právního postavení uprchlíků definuje uprchlíka jako osobu, která se nachází mimo svou vlast a má oprávněné obavy před pronásledováním z důvodů rasových, náboženských nebo národnostních nebo z důvodů příslušnosti k určitým společenským vrstvám nebo i zastávání určitých politických názorů, a je neschopna přijmout, nebo vzhledem ke shora uvedeným obavám odmítá ochranu své vlasti; totéž platí pro osobu bez státní příslušnosti nacházející se mimo zemi svého dosavadního pobytu následkem shora zmíněných událostí, a která vzhledem ke shora uvedeným obavám se tam nechce nebo nemůže vrátit.

Obě definice tedy shodně uprchlíkem označují toliko osobu, která splňuje kumulativně dva znaky - 1) je pronásledována, přičemž 2) toto pronásledování má specifickou intenci danou vymezeným motivem pronásledování.

Co však již zákon o azylu výslovně v ustanovení § 12 nestanoví, nicméně je pro definici uprchlíka (azylanta) ve smyslu Ženevské konvence stejně důležité, je výsledek výše vymezeného pronásledování se specifickou azylově motivací. Tímto výsledkem je, souhrnně řečeno, ztráta ochrany ze strany státu původu (srovnej dikci Ženevské konvence ; ve vztahu k neobčanům země původu pak ). To, oč v případě institutu územního azylu v první řadě běží, je tedy pojem ochrany. Právem doktrína zdůrazňuje, že ochrana představuje kruciální prvek mezinárodního práva uprchlického (tak Čepelka, Č., Jílek, D., Šturma P. . Brno: MU, 1997, str. 54, s odkazem na Grahl-Madsen, A. The Emergent International Law relating to Refugees: Past-Present-Future. In: . Thesaurus Acroasianum, sv. XIII, 1987, str. 223). Ztráta ochrany ze strany země původu je znakem uprchlíka podle legální definice uprchlíka ve smyslu Ženevské úmluvy, jež je v kauzálním vztahu s oběma znaky předešlými. Institut územního azylu reaguje na situaci, jež neznamená z hlediska mezinárodního práva veřejného nic jiného než situaci, v níž osoba nepožívá ochrany ze strany svého domovského či rezidenčního státu. Uprchlíkem je osoba, která nepožívá objektivně záštitu žádného státu, a to buď proto, že ztrácí příslušnost ke státu, anebo se vztah mezi jedincem a státem stává z vůle státu neúčinným, či státní ochrana jinak selhává. Uprchlík se tedy dostává do subjektivně nepříznivého postavení a je nucen strpět nevýhody pramenící z absence či suspenze ochrany, již je jinak stát původu takové osobě povinen zajistit.

Proto, aby však nastoupila subsidiární ochrana osoby, jíž stát původu odpírá ochranu, formou poskytnutí územního azylu, je zapotřebí, aby byly naplněny i ostatní části definice uprchlíka, tj. že odpadnutí ochrany ze strany státu původu je způsobeno:

1) jeho konáním či nekonáním (tj. pronásledováním), přitom však

2) z důvodů, jež mezinárodněprávní, potažmo i vnitrostátní úprava azylu zcela jasně vymezuje.

Tedy pouze taková ztráta ochrany, jež je výsledkem kauzálního nexu pronásledování (tj. jednání vedoucího ke ztrátě ochrany) motivovaného azylově relevantním znakem (rasa, náboženství, národnost, příslušnost k určité sociální skupině nebo pro zastávání určitých politických názorů ve státě), může uvést v chod mechanismy poskytnutí ochrany v rámci územního azylu. V případech, kde tento chybí, sice může být zjevné, že se určitá osoba nachází objektivně v situaci absence ochrany ze strany státu původu, nicméně ochrana formou územního azylu jí nemůže být poskytnuta.

Závazek státu k ochraně státního obyvatelstva přitom primárně vyplývá z existence státoobčanského pouta mezi jednotlivcem a státem ( ochrana), jakkoliv není vyloučeno, že obyvatelstvu, které není státním občanem státu, v němž pobývá, přesto tento stát plnohodnotnou ochranu poskytuje ( ochrana). Je ovšem nepochybné, že z hlediska účinnosti ochrany je postavení cizinců, ale zejména apatridů (tj. osob bez státní příslušnosti) nanejvýš pochybné. V jejich případě je totiž vyloučen závazek státu k poskytnutí ochrany a státy v zásadě mnoho neváže ani k tomu, aby takovým osobám poskytovaly účinnou ochranu (k tomu blíže dále).

Přeneseme-li tedy výše naznačené na případ, jenž je předmětem rozhodování Nejvyššího správního soudu, jde o to, v jaké pozici z hlediska definice uprchlíka, jak ji podává § 12 zákona o azylu nebo čl. 1 A. odst. 2 Ženevské konvence, se nachází osoba biduna, tj. obyvatele Kuvajtu, který nemá kuvajtské státní občanství, a proto je ze strany státu Kuvajt podroben oproti státním občanům Kuvajtu horšímu zacházení definovanému výše. Nejvyšší správní soud je toho názoru, že v tomto případě lze hovořit nepochybně o tom, že bidunové nepožívají efektivní ochrany, a to ani , ani . Nicméně existence absence ochrany je, jak bylo výše řečeno, naplněním toliko jedné části legální definice uprchlíka. K tomu, aby bylo namístě bidunům poskytnout subsidiární ochranu formou územního azylu, by bylo tedy zapotřebí, aby byl u nich stav absence ochrany vyvolán konáním či nekonáním státu Kuvajt, jež by bylo motivováno existencí některého z azylově relevantních znaků u bidunů. Taková skutečnost však ze zjištění stěžovatele nevyplývala a ani krajský soud ji nedovodil. Krajský soud se při právním posouzení věci dopustil logické zkratky a z kritéria posledního, jež vyjadřuje toliko stav neexistence efektivní či ochrany, učinil zároveň kritérium druhé, tedy je povýšil na definiční znak sociální skupiny. Tím ovšem došlo k popření oné kauzality ve vztahu mezi kritérii pronásledování z azylově relevantních důvodů a kritériem ztráty ochrany, která je k naplnění legální definice uprchlíka nutná. V pojetí krajského soudu jsou tak v podstatě bidunové osobami, které nepožívají ochrany, protože nepožívají ochrany. Oním výše zmíněným vytržením zkoumání nějakého , za nějž krajský soud nakonec považoval absenci státoobčanského pouta, z kontextu celé definice uprchlíka, se nevědomky dopustil tautologie, jež je shrnuta v předchozí větě.

Vedle zatemnění vztahu příčinné souvislosti mezi kritérii uprchlíka postup krajského soudu ve svém důsledku představuje i rozmělnění samotného pojmu . Krajský soud správně poznamenává, že pojem sociální skupiny není ani zákonem o azylu, ani Ženevskou konvencí blíže rozveden. Přes veškerou obecnost pojmu je ovšem zřejmé, že směřuje k vymezení kritéria specifického sociologicky. V případě sociální skupiny jde o hledání takových znaků, které tuto skupinu vymezují jako specifický sociální útvar. Jde tedy o znaky svou povahou mimoprávní, jejichž nalézání lze uchopit metodami sociologickými, případně psychologickými. Právě tento přesah k jevům metaprávním, k jevům, jež jsou doménou sociálních věd, se snaží vyjádřit mj. i krajským soudem citovaná . Hovoří-li tedy o sociální skupině ve smyslu legální definice uprchlíka jako o skupině osob (srov. rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 28. 2. 1997, čj. 6 A 516/95-26^*)), či jako o (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 5. 2004, čj. 5 Azs 63/2004-60^**)), resp. hovoří o (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 1. 2004, čj. 2 Azs 69/2003-48), míní tím právě kritéria sociologicky , kritéria, která jsou schopna určit skupinu osob jako sociální útvar s jeho sociologicky popsatelnými funkčními vnitřními i vnějšími vazbami. O totéž jde v případě přístupů judikatury převážně anglosaského právního okruhu, kterou zmiňuje krajský soud (přístup kritéria chráněné charakteristiky a kritéria sociální ). V tomto ohledu ovšem formálně právní či státu spolu s faktickými projevy přístupu státu k oběma skupinám státního obyvatelstva sociologicky specifický obsah postrádá. Tato skutečnost vyniká na pozadí toho, že, jak stěžovatel ostatně zjistil a krajský soud nijak nezpochybnil, z hlediska typických sociologicky relevantních kritérií, jako jsou původ, způsob života, zapojení do sociálního života, zvyky, majetkové poměry atd., tvoří bidunové v Kuvajtu natolik stratifikovanou množinu obyvatelstva, že by závěr o jejich sociologické identifikovatelnosti jako jednotné sociální skupiny těžko obstál.

Shrne-li Nejvyšší správní soud své předchozí úvahy do jistého zobecnění, samozřejmě platí, že i apatridé mohou být destinatáři výhod plynoucích ze závazku státu poskytnout za stanovených podmínek územní azyl. Ovšem pouze pod podmínkou, že absence ochrany (resp. neochota se vrátit do země původu) je u nich výsledkem pronásledování z azylově relevantních důvodů. Formou azylu nelze tedy poskytnout subsidiární ochranu apatridům, kteří jsou apatridy bez dalšího, tj. osobám, které nepožívají či ochrany pro skutečnost, že nejsou státními občany určitého státu (k tomu výstižně Renner G. . Mnichov: C. H. Beck, 2005, str. 775 a 777). Důvodem poskytnutí ochrany apatridům formou azylu by například bylo jednání státu, který by své občany zbavil státního občanství z azylově relevantního důvodu, a učinil je tak osobami bez občanství, popřípadě by osoby bez občanství vystavil takovému pronásledování z azylově relevantních důvodů (tj. odepření ochrany), že by bylo nemožné nadále na území takového státu setrvat. O takovou situaci se jednalo například právě v rozsudku Vrchního soudu v Praze ve věci sp. zn. 5 A 517/96,^*) jehož se v řízení o žalobě dovolával žalobce, a právě takové situace se týká právní věta formulovaná vrchním soudem v citované věci, tj. konstatování, že je-li žadatelem o azyl osoba, která není občanem státu, v němž žila, je nutno zkoumat rovněž, jaké je v něm postavení osob bez státní příslušnosti a jak tento stát garantuje a v praxi zajišťuje ochranu osob - cizinců - na jeho území žijících, neboť šlo o případ žadatelů o azyl, kteří byli vystaveni perzekuci sice jako , ale nikoliv proto, že by nebyli občany daného státu, leč pro jejich náboženské vyznání (což je azylově důvod pronásledování).

Závěr Nejvyššího správního soudu o tom, že nelze poskytnout ochranu formou azylu osobě, která ochrany státu původu nepožívá pro svůj formální apatridy, a absence této ochrany přitom není přivozena jednáním státu motivovaným některým z důvodů ve smyslu § 12 písm. b) zákona o azylu, neznamená, že by Nejvyšší správní soud považoval postavení takových apatridů za únosné, ba žádoucí. Spíše již nad rámec odůvodnění výroku tohoto rozsudku dodává, že situace těchto osob je nanejvýš komplikovaná v tom, že jsou v každém státě cizinci, přičemž volnost států utvářet cizinecký režim, ba vůbec vpouštět cizince na své území, je doposud mezinárodním právem takřka neomezena. Nejvyšší správní soud poukazuje na to, že postavení cizinců podléhá zásadně vnitrostátní úpravě, která by sice měla respektovat obecně platné zásady mezinárodního práva a závazky vyplývající z partikulárních smluv, ovšem obsah pravidel mezinárodního cizineckého práva je velmi nejasný. Jisté vodítko pro definování obsahu norem mezinárodního práva, které omezují volnost států definovat cizinecký režim, by mohla představovat Deklarace o lidských právech jednotlivců, kteří nejsou státními občany země, v níž žijí, již v roce 1985 schválilo Valné shromáždění Organizace spojených národů (Declaration on the Human Rights of Individuals Who are not Nationals of the Country in which They Live, srov.: http://www.ohchr.org/english/law/individual.htm). S ohledem na to, že deklarace Valného shromáždění Organizace spojených národů ovšem nelze považovat za pramen mezinárodního práva ve smyslu čl. 38 odst. 1 Statutu Mezinárodního soudního dvora (vyhlášen pod č. 30/1947 Sb.), má zmíněná deklarace toliko charakter pokusu o kodifikaci mezinárodního obyčeje, který o skutečném obsahu mezinárodního práva mnoho nevypovídá. Doktrína (srov. např. Seidl-Hohenveldern, I. Mezinárodní právo veřejné, Praha: Aspi, 2001, str. 292 a násl.) vymezuje jako obsah mezinárodního obyčeje minimální standard, který náleží cizincům v mírových časech, poměrně restriktivně, přičemž je sporné, zda standard poskytovaný Kuvajtem ve vztahu k bidunům z takto definovaného minimálního cizineckého režimu již vybočuje, či nikoliv (to ale ostatně není předmětem posouzení Nejvyššího správního soudu).

Účinnější nástroj ochrany osob bez státní příslušnosti, než pokus definovat minimální cizinecký standard, představuje Úmluva o právním postavení osob bez státní příslušnosti ze dne 28. 9. 1954, jíž je mj. vázána i Česká republika (vyhlášena pod č. 108/2004 Sb. m. s., pro Českou republiku vstoupila v platnost dne 17. října 2004, dále jen "Úmluva"). Úmluva ve své preambuli vymezuje svůj vztah k Ženevské konvenci jako vztah doplňkového nástroje ochrany pro apatridy, kteří nejsou zároveň uprchlíky ve smyslu Ženevské konvence (). Úmluva vymezuje minimální standard ochrany práv osob bez státní příslušnosti pobývajících oprávněně na území smluvního státu a mj. stanoví závazek státu pobytu usnadnit osobám bez státní příslušnosti nabytí státního občanství. Úmluva ovšem nestanoví závazek smluvního státu přijmout na své území osobu bez státní příslušnosti a nestanoví ani závazek nevyhostit takovou osobu (srov. čl. 31 Úmluvy).

Z hlediska právního postavení žalobce, resp. v obecné rovině kteréhokoliv apatridy ve srovnatelné situaci, je tedy nasnadě, že jejich situace by byla řešitelná toliko za využití dvou nástrojů. Jednou možností je poskytnutí doplňkové ochrany ve smyslu ustanovení § 14a zákona o azylu, ve znění zákona č. 112/2006 Sb., a to v případě, že je postavení apatridy v zemi původu charakterizováno natolik minimálním standardem cizineckého režimu, že představuje naplnění pojmu nelidského či ponižujícího zacházení (za účinnosti předchozí právní úpravy obdobnou možnost představovalo využití institutu překážek vycestování podle § 91 zákona o azylu) - k tomuto závěru ostatně stěžovatel v případě žalobce dospěl a toto řešení uplatnil.

Druhou možností řešení postavení apatridů v postavení obdobném žalobci je pak pobyt na území České republiky v souladu s podmínkami zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, v kombinaci s uplatněním výhod, jejichž destinatáři by v takovém případě byli podle již zmíněné Úmluvy o právním postavení osob bez státní příslušnosti. Pokud jde konkrétně o případ žalobce, ten ostatně v režimu zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, na území České republiky až do podání žádosti o azyl pobýval, přičemž konec konců v průběhu řízení před stěžovatelem ani před soudem nevyšlo najevo, že by pro něj naplnit požadavky tohoto právního předpisu nebylo možné.

Z výše uvedeného Nejvyšší správní soud tedy vyvodil, že se krajský soud při svém rozhodování dopustil stěžovatelem namítaných pochybení, a dospěl proto k závěru, že kasační stížnost je důvodná.