Vydání 1/2021

(…)

[27] Soudce je při rozhodování vázán zákonem a mezinárodní smlouvou, která je součástí právního řádu; „“ (čl. 95 odst. 1 Ústavy). Je nepochybné, že soud může přezkoumat nejen soulad jiného právního předpisu se zákonem nebo mezinárodní smlouvou, ale též s ústavním pořádkem [takto již usnesení ze dne 22. 9. 1993, sp. zn. Pl. ÚS 1/93 (U 1/2 SbNU 197), nebo nález ze dne 24. 9. 2019, sp. zn. Pl. ÚS 4/19 (č. 302/2019 Sb.), bod 46].

[28] Ustanovení čl. 95 odst. 1 Ústavy představuje jednak ústavní výraz nezávislosti soudů (soudní moci), jednak výraz oddělenosti moci soudní a výkonné, jako vyloučení možnosti exekutivního normování rozhodovací činnosti soudů. Právní řád, jehož základním atributem podle čl. 1 Ústavy je všeobecná závaznost, tvoří nejen zákony (včetně zákonů ústavních) a mezinárodní smlouvy, nýbrž také další prameny. Mezi tyto prameny, dle terminologie čl. 95 odst. 1 Ústavy „jiné právní předpisy“, patří též vyhlášky ministerstev dle čl. 79 odst. 3 Ústavy [srov. nález ze dne 11. 3. 2003, sp. zn. I. ÚS 276/01 (N 34/29 SbNU 291)]. Nyní sporný advokátní tarif, je, jak již shora uvedeno, vyhláškou Ministerstva spravedlnosti (č. 177/1996 Sb.).

[29] Dlužno dodat, že v případě, nekonstatuje-li obecný soud nesoulad jiného právního předpisu se zákonem, je tímto právním předpisem vázán [viz cit. nález I. ÚS 276/01 nebo nález ze dne 1. 11. 2001, sp. zn. III. ÚS 274/01 (N 168/24 SbNU 243)].

[30] Ústavní soud v posledním roce zasáhl několikrát do stávajícího znění advokátního tarifu, konkrétně do jeho § 9 odst. 5. Právě na tuto judikaturu se šestý senát odvolává a rozšířený senát proto obsah těchto nálezů na tomto místě stručně rekapituluje.

[31] V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 4/19Ústavní soud dovodil neústavnost odměny advokáta-opatrovníka ustanoveného z důvodu, že opatrovaná osoba byla neznámého pobytu (§ 9 odst. 5 advokátního tarifu, ve znění do 19. 11. 2019¹⁾). V nálezu ze dne 14. 1. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 22/19, č. 28/2020 Sb., Ústavní soud z podobných důvodů dovodil neústavnost odměny soudem ustanoveného advokáta-opatrovníka ustanoveného účastníkovi, který „I tato část hypotézy § 9 odst. 5 advokátního tarifu totiž vychází z nepřípadného zjednodušení,“ (Pl. ÚS 22/19, bod 17).

[32] V nálezu ze dne 28. 1. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 23/19, č. 43/2020 Sb., z podobných důvodů zrušil Ústavní soud pro neústavnost odměnu opatrovníka „“. Konečně v nálezu ze dne 3. 3. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 26/19, č. 176/2020 Sb., zrušil odměnu opatrovníka „“.

[33] Všechny nálezy se týkaly výkladu § 9 odst. 5 advokátního tarifu, tedy odměny ustanoveného opatrovníka pro osoby v nejrůznějších procesních situacích. Tarifní hodnotu pro všechny tyto případy činila částka 1.000 Kč, sazba mimosmluvní odměny za jeden úkon právní služby činila 500 Kč (§ 7 bod 2 advokátního tarifu), tedy polovinu sazby ve srovnání s nyní rozšířeným senátem řešenou situací. Ve všech případech advokátní tarif porušil zásadu rovnosti v návaznosti na právo podnikat a právo získávat prostředky pro své životní potřeby prací podle čl. 26 odst. 1 a 3 Listiny. Ústavní soud zde zdůraznil protiústavní nerovnost takovýchto odměn ve srovnání s ustanovenými zástupci podle § 30 o. s. ř., tedy nerovné zacházení ve smyslu čl. 1 a odst. 3 odst. 1 ve vazbě na čl. 26 odst. 1 a 3 Listiny (Pl. ÚS 4/19, body 39 násl., Pl. ÚS 22/19, bod 16, Pl. ÚS 23/19, bod 14, Pl. ÚS 26/19, bod 13).

[34] Zásah do základních práv posuzoval Ústavní soud též v kontextu práva na právní pomoc podle čl. 37 odst. 2 Listiny. „.“ (Pl. ÚS 22/19, bod 19, podobně Pl. ÚS 23/19, bod 16, Pl. ÚS 26/19, bod 15).

[35] Z judikatury Ústavního soudu plynou pro nynější rozhodnutí rozšířeného senátu následující zobecnitelné závěry:

• Ústavní soud zůstává ve vztahu k určování mimosmluvní odměny advokátním tarifem vysoce zdrženlivý (viz Pl. ÚS 4/19, body 24 až 28). Nelze spatřovat porušení základních práv bez dalšího v tom, jsou-li advokáti pověřeni ve veřejném zájmu činností, kterou vykonávají za sníženou odměnu, hrazenou jim státem, nebo dokonce bez nároku na odměnu. Zátěž vyvolaná takovým druhem práce (tedy práce ve veřejném zájmu, za sníženou odměnu nebo bez nároku na odměnu) musí být nějakým způsobem kompenzována a musí být přiměřená (Pl. ÚS 4/19, bod 29 a bod 39, Pl. ÚS 23/19, bod 13, Pl. ÚS 26/19, bod 12).

• Rozdílně stanovená odměna nemůže být založena na libovolných kritériích. Kritéria, na základě nichž se stanoví odlišné zacházení s obdobnými subjekty v obdobných (nebo dokonce stejných) situacích, musí být alespoň obecně rozumná a objektivizovaná. Taková kritéria však v případě stanovení odměny pro advokáty jako opatrovníky zvolena nebyla. Ustanovení § 9 odst. 5 advokátního tarifu vycházelo z paušalizujícího a ničím nepodloženého předpokladu jednoduchosti a menší finanční náročnosti zastupování opatrovníkem ve srovnání s advokáty ustanovenými soudem podle § 30 o. s. ř. (Pl. ÚS 4/19, bod 38 a Pl. ÚS 22/19, bod 16, Pl. ÚS 23/19, bod 13, Pl. ÚS 26/19, bod 12).

• Aby k porušení rovnosti odměňování ustanoveného advokáta došlo, musí být splněno několik podmínek: s různými subjekty, které se nacházejí ve stejné nebo srovnatelné situaci, se zachází rozdílným způsobem, aniž by existovaly objektivní a rozumné důvody pro uplatněný rozdílný přístup. Určitá právní úprava, jež zvýhodňuje jednu skupinu či kategorii osob oproti jiným, tedy nemůže být sama o sobě bez dalšího označena za porušení principu rovnosti. Normotvůrce má určitý prostor k úvaze, zda takové preferenční zacházení zakotví. Musí ale dbát o to, aby odlišující přístup byl založen na objektivních a rozumných důvodech (legitimní cíl) a aby mezi tímto cílem a prostředky k jeho dosažení existoval vztah přiměřenosti. Byť v oblasti práv hospodářských (kam náleží i práva advokáta garantovaná čl. 26 Listiny) disponuje normotvůrce mnohem větším prostorem k uplatnění své politické vůle, než je tomu např. v oblasti občanských a politických práv, i zde se musí vyvarovat libovůle a jím eventuálně zvolená kritéria odlišení musí být alespoň obecně rozumná a objektivizovaná (Pl. ÚS 4/19, body 41 a 42).

[36] Rozšířený senát na tomto místě shrnuje, že Ústavní soud v sérii uvedených nálezů řešil jiné ustanovení advokátního tarifu. Nadto ani žádný shora uvedený právní argument přímo neřeší nyní posuzovanou věc. Ostatně to ani šestý senát neříká. Šestý senát však upozorňuje, že logika právě popsané judikatury vede též k protiústavnosti části § 9 odst. 2 advokátního tarifu. S tím nelze z dále uvedených důvodů souhlasit.

[37] Mimosmluvní odměna dle advokátního tarifu plní několikero funkcí. Jak správně uvedl šestý senát, podle ustanovení o mimosmluvní odměně se určí výše odměny advokáta ustanoveného soudem (§ 1 odst. 3 advokátního tarifu). Ovšem současně má mimosmluvní odměna dopad na odměnu smluvně sjednaného advokáta (jde vlastně o normu určující odměnu, nebude-li domluvena odměna jiná): dle § 1 odst. 1 advokátního tarifu platí, že odměna advokáta za poskytování právních služeb se řídí jeho smlouvou s klientem (smluvní odměna); „. Konečně se ustanovení o mimosmluvní odměně zásadně použijí při určení výše odměny advokáta v situaci, kdy soud přiznává žalobci náhradu nákladů řízení. Vyhláška naznačuje, že tato skutečnost by měla mít význam při sjednávání smluvní odměny, neboť na to musí advokát klienta upozornit při sjednávání smluvní odměny (§ 1 odst. 2 advokátního tarifu).

[38] Výše mimosmluvní odměny se stanoví podle sazby za jeden úkon právní služby a podle počtu úkonů právní služby, které advokát ve věci vykonal (§ 6 odst. 1 advokátního tarifu). Sazba mimosmluvní odměny se určuje z tarifní hodnoty (§ 7 advokátního tarifu).

[39] Podle § 9 odst. 2 advokátního tarifu se za tarifní hodnotu ve věcech nároků fyzických osob v oblasti sociálního zabezpečení (stejně jako v oblasti důchodového, nemocenského a všeobecného zdravotního pojištění a ve věcech péče soudu o nezletilé, osvojení, podpůrných opatření, svéprávnosti, nezvěstnosti a smrti, přivolení k zásahu do integrity, přípustnosti převzetí nebo držení ve zdravotním ústavu, ve věcech opatrovnických) považuje částka 5.000 Kč. Podle § 7 bodu 3 činí sazba mimosmluvní odměny z této tarifní hodnoty 1.000 Kč za jeden úkon právní služby.

[40] Naproti tomu v jiných věcech projednávaných před správními soudy se sazba mimosmluvní odměny určuje z tarifní hodnoty 50.000 Kč [§ 9 odst. 4 písm. d) advokátního tarifu], a činí tedy 3.100 Kč za jeden úkon právní služby (§ 7 bod 5 advokátního tarifu).

[41] Rozšířený senát k tomu předně uvádí, že advokátní tarif je založen na paušalizaci případů do určitých větších skupin. To zdaleka není jen případ žalob a jiných návrhů ve správním soudnictví. Například v civilním soudnictví budou jiné (nižší) odměny ve věcech určovacích žalob [§ 9 odst. 3 písm. a) advokátního tarifu], ovšem vyšší budou, jde-li o právní vztah k obchodnímu závodu, nemovité věci, nebo právo z průmyslového nebo jiného duševního vlastnictví [§ 9 odst. 4 písm. b) advokátního tarifu]. Nižší bude odměna ve věcech zřízení nebo zrušení věcného břemene nebo práva stavby, vyšší bude ve věcech rozhodovaných v řízení v otázkách svěřenských fondů, obchodních společností, družstev a jiných právnických osob, a dále ve věcech rozhodovaných v insolvenčním nebo obdobném řízení [§ 9 odst. 3 písm. c) advokátního tarifu § 9 odst. 4 písm. c) advokátního tarifu].

[42] Jistě lze diskutovat o smysluplnosti či správnosti takového nastavení a o přesnosti rozdílů mezi jednotlivými typy žalob (např. mnohá věc z oblasti věcných břemen bude často určitě komplikovanější než advokátním tarifem více „ceněná“ žaloba v oblasti obchodních korporací). Stejně tak si lze představit, že řada žalob na částky v řádech tisíců či desetitisíců korun bude mnohem komplikovanější než žaloba na částku v řadech miliónů. Přesto však tyto rozdíly nikdo nezpochybňuje.

[43] Advokátní tarif tu vlastně činí to, co je jedním ze znaků právního řádu jako takového. Právo normuje, reguluje. Činí tak obecně, utváří obecné kategorie, se kterými spojuje nějaké právní důsledky. V mnoha jedinečných případech se mohou zdát právní normy příliš tvrdé či dokonce nerozumné (např. mnohé osoby mladší 18 let by byly lepšími řidiči osobních motorových vozů než řidiči starší 18 let, přesto však lze řidičské oprávnění skupiny B udělit jen osobě, která dosáhla věku 18 let; stejně tak se může ideální rychlost vozidla v obci lišit v závislosti na místě, času a mnoha jiných faktorech, přesto však zákon stanoví jednu základní hranici rychlosti jízdy v obci). Podstata práva a potřeba snadnosti jeho aplikace nevyhnutelně vede k jisté paušalizaci jedinečných skutkových dějů. Moderní právní řád odmítá pomyslné ničím neregulované rozdělování spravedlnosti vždy v závislosti na tom či onom jedinečném případu.

[44] To samozřejmě neznamená, že normotvůrce není při obecném určení odměny advokáta nijak omezen. Ústavní soud tak např. v minulosti prohlásil za neústavní tzv. přísudkovou vyhlášku, která výši odměny a výši nákladů právního zastoupení odvíjela nikoliv od počtu úkonů právní služby poskytnutých ve věci (jak je to v advokátním tarifu), ale na základě principu paušalizace sazeb výše odměn za zastupování v řízení. Ústavní soud kritizoval paušální sazby výše odměny, které zcela pomíjely věcnou a časovou náročnost sporu či účelnost vymáhání práva nebo bránění nároku (např. vůbec nebyl zohledněn počet provedených úkonů právní služby). Přísudková vyhláška motivovala věřitele k vedení soudních sporů i v případech, v nichž předmětem sporu byla věc nepatrné hodnoty. Přiznávané náklady byly natolik vysoké, že bylo z principu výhodné se soudit i o předměty plnění nepatrné hodnoty. Počet takto vedených sporů, motivovaných vidinou snadného zisku, byl enormně vysoký. Vedení soudních sporů tohoto typu, pojatých primárně nikoliv jako dovolávání se ochrany práv, nýbrž jako obchodní a podnikatelská činnost produkující zisk, bylo na samé hraně institutu zneužití práva. Takto fungující systém vymáhání pohledávek vyvolával sociálně nežádoucí následky a vedl k ožebračování značné části obyvatelstva, uvedl Ústavní soud [nález ze dne 17. 4. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 25/12 (N 59/69 SbNU 123; č. 116/2013 Sb.) - zrušení vyhlášky č. 484/2000 Sb. (tzv. přísudkové vyhlášky), body 93 až 96].

[45] Přílišné paušalizaci a automatizaci výpočtu odměny advokáta se advokátní tarif brání možností a někde i povinností zvýšit mimosmluvní odměnu (srov. § 12 advokátního tarifu).

[46] Rozšířený senát vychází ze základního principu zdrženlivosti soudní moci ve vztahu k regulaci mimosmluvní odměny právnických profesí, včetně advokátů (srov. základní východiska nálezu Pl. ÚS 4/19, body 24 až 28). Tato zdrženlivost ostatně vychází též z judikatury Evropského soudu pro lidská práva [rozsudek ze dne 23. 11. 1983, , stížnost č. 8919/80, § 39, podobně stanovisko pléna ÚS ze dne 12. 9. 2006, sp. zn. Pl. ÚS-st. 23/06 (ST 23/42 SbNU 545) – , srov. též první ze série nálezů k § 9 odst. 5 advokátního tarifu, nález Pl. ÚS 4/19, bod 26].

[47] Jádrem argumentace šestého senátu je, že sazba mimosmluvní odměny ve věcech nároků fyzických osob v oblasti sociálního zabezpečení (a některých dalších oblastech) je několikanásobně menší, než je sazba mimosmluvní odměny ve všech ostatních věcech projednávaných správními soudy. Šestý senát tedy míří k tomu, aby rozšířený senát prohlásil protiústavnost části § 9 odst. 2 advokátního tarifu. V takovémto případě by se nároky fyzických osob v oblasti sociálního zabezpečení řídily § 9 odst. 4 písm. d) advokátního tarifu.

[48] Rozšířený senát připomíná, že v nynější věci nikdo netvrdí a ani z povahy věci neplyne, že § 9 odst. 2 advokátního tarifu má likvidační povahu ve vztahu k advokátům, že jim efektivně znemožňuje dosahovat zisk (srov. např. nález Pl. ÚS 4/19, bod 27). Proto se touto otázkou rozšířený senát dále nezabýval.

[49] Šestý senát zdůrazňuje, že s advokáty zastupujícími žalobce ve správním soudnictví ve věcech vyjmenovaných v § 9 odst. 2 advokátního tarifu je nakládáno nerovně oproti advokátům zastupujícím žalobce v jiných věcech správního soudnictví. Rozšířený senát k tomu připomíná, že Ústavní soud v sérii nálezů k § 9 odst. 5 advokátního tarifu kritizoval jako nerovnou a diskriminační úpravu odlišného odměňování ustanovených opatrovníků, na straně jedné, a soudem ustanovených zástupců podle § 30 o. s. ř., na straně druhé. Tato situace byla o to absurdnější, že soudem ustanovený advokát a naproti tomu advokát jako opatrovník

[50] Jak správně uvádí ve vyjádření Ministerstvo spravedlnosti, v nynější situaci žádné takovéto srovnání není. Jinými slovy, nelze tak jednoduše, jako tomu bylo v sérii nálezů k § 9 odst. 5 advokátního tarifu, najít prakticky zcela srovnatelnou skupinu, ve vztahu k níž by advokáti ustanovení soudem byli diskriminováni (znevýhodněni).

[51] Nelze ani bez dalšího odmítnout odlišné sazby odměn pro dvě základní skupiny věcí ve správním soudnictví. Jak totiž rozšířený senát vysvětlil výše, stejně tak by bylo možno odmítat i jiná zobecňující dělení na jednotlivé skupiny věcí a „tlačit“ odměňování advokátů vždy k těm nejvyšším sazbám (viz body [41] a [42] shora). Není ale možné, aby soud zcela odmítl logiku ministerstva jako tvůrce advokátního tarifu a paušálně zařadil všechny věci projednávané ve správním soudnictví pro účely výpočtu mimosmluvní odměny právě jen do jedné jediné kategorie.

[52] Rozšířený senát souhlasí s šestým senátem, že nelze mechanicky říci, že věci sociálního zabezpečení jsou typově jednodušší než ostatní věci správního soudnictví. Lze souhlasit i s tím, že právní úprava sociálního zabezpečení je někdy komplikovaná, pro advokáta může být náročné se ve věci zorientovat (je však otázkou, zda takto komplikovaná byla i věc nynější, tuto otázku však rozšířený senát nechává k posouzení předkládajícímu senátu, viz dále část ). Na druhou stranu jsou často v těchto věcech sporné jen otázky skutkové, nikoliv otázky právní, což mohlo být faktorem vedoucím ministerstvo k odlišnému nastavení tarifní hodnoty těchto věcí. V každém případě platí, že soudní moc nemůže volně přehodnocovat důvody, na jejichž základě normotvůrce diferenciuje obecnou právní úpravu. Rozšířený senát opětovně zdůrazňuje, že advokátní tarif umožňuje soudu přihlédnout k mimořádné obtížnosti věci a zvýšit mimosmluvní odměnu až na trojnásobek (srov. § 12 advokátního tarifu a bod [45] shora). Nadto lze ve zvlášť výjimečných případech tuto hranici prolomit a výjimečně toto ustanovení vůbec neaplikovat.

[53] V každém případě však nejsou tyto úvahy rozhodující. Odlišné nastavení tarifní hodnoty věcí sociálního zabezpečení plní i další funkci. Důvodem pro zavedení nižší tarifní hodnoty může být též snaha o zajištění přístupu k právní pomoci účastníkům takového řízení. Žalobci ve věcech sociálního zabezpečení jsou často chudší, daný spor pro ně může být téměř až existenčně důležitý. Při nižší odměně advokáta si mohou dovolit za právní služby zaplatit i ti, kteří by na „standardní“ odměnu neměli dost prostředků. Tento argument však dle šestého senátu rozhodně nelze použít ve vztahu k právním službám poskytovaným advokáty, které jako zástupce ustanovil soud a jejichž odměnu potom platí stát, neboť stát netrpí nedostatkem prostředků jako žadatelé o dávky sociálního zabezpečení.

[54] K tomu však lze připomenout další aspekt, na který správně upozornilo Ministerstvo spravedlnosti. Ve věcech sociálního zabezpečení se běžně vyskytují i advokáti zastupující žalobce na základě smlouvy. Žalobci takovým advokátům platí buďto smluvní odměnu, anebo odměnu mimosmluvní, určenou právě advokátním tarifem (nedomluví-li se advokát s klientem jinak; viz § 1 odst. 1 advokátního tarifu). Mimosmluvní odměna stanovená pro věci sociálního zabezpečení v § 9 odst. 2 advokátního tarifu tak má zajistit dostupnost právní pomoci pro sociálně slabší osoby. Mimosmluvní odměna může ovlivňovat též odměnu smluvní: advokát je totiž při domlouvání smluvní odměny povinen upozornit klienta, že soud v případě úspěchu žaloby přizná procesně úspěšnému žalobci odměnu advokáta podle ustanovení o mimosmluvní odměně (§ 1 odst. 2 advokátního tarifu; srov. k právě uvedenému též funkce mimosmluvní odměny analyzované v bodě [37] shora). Rozšířený senát tedy upozorňuje, že tarifem určená výše mimosmluvní odměny může nepřímo ovlivňovat též výši odměny smluvní, a to směrem „dolů“. Advokátní tarif „tlačí“ smluvní odměnu k nižší částce. V případě razantního zvýšení mimosmluvní odměny ve věcech sociálního zabezpečení lze předpokládat, že by stoupla i průměrná výše odměny smluvní. Tím by se mohla stát právní pomoc nedostupná pro ty žalobce, kteří s ohledem na své majetkové poměry ještě nedosáhnou na přísné zákonné podmínky pro ustanovení advokáta (§ 35 odst. 10 s. ř. s.).

[55] Rozšířený senát uzavírá, že podobně jako Ústavní soud „“ (nález Pl. ÚS 22/19, bod 19). Jakkoliv současně platí, že „“ (tamtéž), u žalob ve věcech sociálního zabezpečení neexistuje jednoduše srovnatelná kategorie nepřiměřeně více odměňovaných advokátů, jako tomu je ve věcech opatrovnických podle § 9 odst. 5 advokátního tarifu (srov. body [49] a [50] shora). Z judikatury Ústavního soudu neplyne povinnost vyrovnat veškeré odměny advokátů, jak správně poznamenalo ve vyjádření Ministerstvo spravedlnosti. Současně je třeba zopakovat, že odměna opatrovníků podle § 9 odst. 5 byla poloviční ve srovnání s odměnou zástupců ve věcech sociálního zabezpečení (500 Kč za jeden úkon právní pomoci 1.000 Kč).

[56] Rozšířený senát tedy uzavírá, že zvláštní tarifní hodnota pro věci sociálního zabezpečení dle § 9 odst. 2 advokátního tarifu obecně neporušuje zásadu rovnosti (čl. 1, čl. 3 odst. 1 Listiny) v návaznosti na právo podnikat a právo získávat prostředky pro své životní potřeby prací podle čl. 26 odst. 1 a 3 Listiny.