Vydání 5/2004

Nejvyšší správní soud shledal, že při rozhodování souzené věci je nutno zodpovědět tři klíčové otázky. Především je nezbytné posoudit samotnou pravomoc ministra spravedlnosti odvolat znalce, neboť žalobce namítá, že do vydání prováděcí vyhlášky ministr touto pravomocí nedisponuje. Za druhé je zapotřebí se vypořádat s právní povahou napadeného rozhodnutí ministra spravedlnosti a konečně za třetí je nutno se zabývat otázkou procesního postupu při vydání napadeného rozhodnutí. Zatímco totiž žalobce toto rozhodnutí považuje za rozhodnutí, které by mělo být vydáno ve správním řízení, žalovaný je označuje za „opatření vyplývající ze zákona o znalcích a tlumočnících, které nepodléhá právním předpisům o správním řízení“ a které nemá povahu správního rozhodnutí. K obdobnému názoru se zjevně kloní Veřejný ochránce práv (viz výše).

K první nastolené otázce Nejvyšší správní soud uvádí, že právo ministra spravedlnosti odvolat znalce (a tlumočníka) je založeno ustanovením § 20 zákona č. 36/1967 Sb., o znalcích a tlumočnících, podle něhož ten orgán, který znalce jmenoval, jej odvolá a zařídí jeho vyškrtnutí ze seznamu pro některý ze zákonem taxativně vymezených důvodů. Mezi tyto důvody patří, že a) se dodatečně ukáže, že nebyly splněny podmínky pro jmenování znalce, anebo jestliže tyto podmínky odpadly, b) po jmenování nastaly skutečnosti, pro které znalec nemůže svou činnost vykonávat, c) znalec přes výstrahu neplní nebo porušuje své povinnosti, d) organizace, u které je znalec zaměstnán, prokáže, že mu znalecká činnost brání v řádném výkonu povinností vyplývajících z pracovního poměru, e) znalec požádá o své odvolání.

Nejvyšší správní soud proto konstatuje, že právo ministra spravedlnosti odvolat znalce a vyškrtnout jej ze seznamu je založeno zákonem, a neztotožňuje se tedy s názorem žalobce v tom směru, že teprve po vydání prováděcí vyhlášky o procesním postupu při odvolání znalce (k němuž zatím nedošlo) bude možno znalce odvolat. Tento názor není správný již i z toho důvodu, že vyhláška představuje sekundární pramen práva, který je možno vydat pouze na základě zákona, v jeho mezích a podle výslovného zákonného zmocnění (čl. 79 odst. 3 Ústavy ČR). Prováděcí vyhláška má tedy svůj nezastupitelný význam v tom, že blíže konkretizuje příslušný zákon, avšak nemůže zakládat nová práva a povinnosti, v tomto zákoně dosud obecněji nevymezená. V daném případě, kdy zákon č. 36/1967 Sb., o znalcích a tlumočnících, neobsahuje žádnou procesní úpravu odvolávání znalce – byť jeho ustanovení § 26 v tomto směru zmocňuje Ministerstvo spravedlnosti k úpravě „řízení při jmenování a odvolání znalce (tlumočníka)“ – proto východiskem pro rozhodování nemůže být procesní úprava zakotvená pouze ve formě prováděcí vyhlášky, a to ani kdyby takováto vyhláška zmiňovanou procesní úpravu skutečně obsahovala (což vyhláška č. 37/1967 Sb., k provedení zákona o znalcích a tlumočnících, zjevně nečiní). Takováto vyhláška by totiž byla neaplikovatelná, neboť by nebyla vydána na základě zákona a v jeho mezích ve shora uvedeném smyslu.

Ke druhé položené otázce, tedy k právní povaze napadeného rozhodnutí, Nejvyšší správní soud pro stručnost odkazuje na judikaturu Vrchního soudu v Praze (rozsudek ze dne 27. 9. 2001, sp. zn. 7 A 160/99), podle níž rozhodnutí ministra spravedlnosti o odvolání znalce představuje autoritativní rozhodnutí orgánu státní správy, které má vliv na již existující subjektivní práva a povinnosti dané osoby. Takovýto akt proto podléhá soudnímu přezkumu, a to bez ohledu na to, že toto rozhodnutí není nijak formálně označeno a není vydáno na základě stanoveného procesu (obdobný názor viz usnesení Ústavního soudu ČR ze dne 22. 1. 2002, sp. zn. I. ÚS 567/01). Nejvyšší správní soud se s tímto právním názorem ztotožňuje. To znamená, že napadené rozhodnutí o odvolání znalce je nutno považovat za správní rozhodnutí, kterým se zasahuje do práv a povinností žalobce. Nejedná se přitom pouze o právo chráněné zákonem, nýbrž i o základní právo, zakotvené v čl. 26 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Z tohoto hlediska není rozhodující, že znalecká činnost není podnikáním ani nezávislým povoláním (viz rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 14. 10. 1994, sp. zn. 10 Ca 348/94, Výběr soudních rozhodnutí ve věcech správních č. 87/1995) a že se znalci ve vztahu k ministerstvu nenacházejí v zaměstnaneckém poměru. Výkon činnosti znalce totiž s výkonem práva podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost podle citovaného článku natolik souvisí, že odvolání z této funkce bezprostředně zasahuje do uvedených práv. Kromě toho není možno přehlížet ani skutečnost, že odvolání z funkce znalce již z povahy věci zpravidla představuje i zpochybnění odbornosti dotčené osoby, což se může následně přímo i nepřímo projevit v jejím dalším profesním životě.

Při hledání odpovědi na třetí otázku (procesní postup při vydávání napadeného rozhodnutí) je nutno přisvědčit žalobci v tom směru, že procesní úprava odvolávání znalce v zákoně č. 36/1967 Sb., o znalcích a tlumočnících, skutečně obsažena není. Ze skutečnosti, že rozhodnutí o odvolání znalce zasahuje do jeho práv a povinností, však nevyplývá toliko příslušnost správních soudů k ochraně tohoto veřejného subjektivního práva (§ 2 s. ř. s.), nýbrž je nutno konzistentně dovodit rovněž aplikaci správního řádu (viz jeho § 1), byť s vědomím značné specifičnosti rozhodování v těchto případech. Pokud totiž zvláštní právní předpis neupravuje procesní pravidla, podle nichž musí správní orgán postupovat při vydání rozhodnutí nebo náležitosti rozhodnutí, je třeba subsidiárně použít procesní předpis, kterým je správní řád (viz např. rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 27. 12. 2001, sp. zn. 7 A 84/99).

Při tomto konstatování byl Nejvyšší správní soud veden rovněž úvahou, podle níž je nutno v konkrétní věci vždy hledat proporcionalitu mezi povahou správních rozhodnutí a intenzitou jejich dopadů do právní sféry dotčených subjektů na straně jedné a mezi procesními zárukami ochrany jejich práv na straně druhé. V této konkrétní věci je proto zřejmé, že zatímco na jmenování znalce neexistuje právní nárok a skutečnost, že konkrétní osoba nebyla na základě výběru jmenována znalcem, by mohla právní sféru této osoby zasáhnout pouze ve výjimečných případech (např. tehdy, pokud by se jednalo o zjevnou diskriminaci), při odvolání znalce naopak k zásadnímu zásahu do – již existujících – práv příslušného subjektu zpravidla dochází (pokud samozřejmě k odvolání nedošlo např. na jeho vlastní žádost). Proto také míra procesní ochrany v těchto případech musí být podstatně vyšší.

V souzené věci je však již ze shora popsané rekapitulace patrné, že žalovaný při rozhodování o odvolání žalobce z funkce znalce podle správního řádu nepostupoval, což především prakticky viděno znamená, že nerespektoval jeho základní procesní práva, jakými jsou právo vyjádřit se k podkladu rozhodnutí, uplatnit svoje návrhy, nahlížet do spisu atd.