Vydání 9/2024

[18] Nejvyšší správní soud postupoval při posouzení věci tak, že nejprve se zabýval aktivní procesní legitimací stěžovatelů k podání žaloby, neboť z odůvodnění rozsudku městského soudu vyplývá, že její nedostatek byl důvodem pro zamítnutí žaloby. V souvislosti s tím se věnoval tomu, zda lze prostřednictvím správního soudnictví napadat zásady péče o národní park a zda tak lze činit konkrétně prostřednictvím zásahové žaloby. V návaznosti na to posoudil oprávnění jednotlivých stěžovatelů domáhat se soudní ochrany proti nezákonnému zásahu žalovaného.

[19] Vzhledem k důvodům zamítnutí žaloby se Nejvyšší správní soud nevěnoval věcným aspektům projednávané věci, tedy nezákonnosti samotného zásahu žalovaného, neboť by to bylo předčasné. Městský soud v napadeném rozsudku výslovně uvedl, že k věcnému přezkumu žaloby nepřikročil, a proto by Nejvyšší správní soud zcela nahrazoval jeho činnost. Nevěnoval se tedy zejména námitkám týkajícím se potřebnosti zásad péče a vhodnosti jednotlivých v nich obsažených dílčích zásad s ohledem na předmět ochrany Národního parku Šumava ani na obecné aspekty ochrany životního prostředí (klima, sucho). Nezabýval se ani tím, zda jsou zásady péče vyhovující z hlediska zákonných požadavků.

[20] Z odůvodnění rozsudku městského soudu (zejména body 32 až 34) vyplývá, že městský soud žalobu zamítl z důvodu nedostatku aktivní legitimace obou stěžovatelů, respektive z důvodu nesplnění podmínek řízení. Městský soud uvedl, že je pojmově vyloučeno, aby bylo jednáním správních orgánů v projednávané věci zasaženo do jejich práv. Žalobu zamítl podle § 87 odst. 3 s. ř. s. jako nedůvodnou.

[21] Nejvyšší správní soud shrnul aktuální judikaturu k metodologii posuzování věcné projednatelnosti zásahové žaloby v rozsudku ze dne 19. 1. 2024, čj. 5 As 94/2023-26. Povinností soudu je nejprve zjistit, v čem konkrétně žalobce nezákonný zásah spatřuje a zda jeho tvrzení odpovídají skutečnosti. Pokud je zjevné a nepochybné, že jednání popsané v žalobě nemůže být vzhledem ke své povaze, povaze jeho původce či jiným okolnostem zásahem ve smyslu legislativní zkratky uvedené v § 82 s. ř. s., i kdyby byla tvrzení žalobce pravdivá, musí být taková žaloba odmítnuta podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., jelikož chybí podmínka řízení spočívající v připustitelném (plausibilním) tvrzení nezákonného zásahu (viz rozsudky rozšířeného senátu NSS ze dne 26. 3. 2021, čj. 6 As 108/2019-39, č. 4178/2021 Sb. NSS, bod 115, a ze dne 20. 12. 2022, čj. 10 As 25/2020-61, č. 4435/2023 Sb. NSS, bod 47). V dalším kroku (ještě před věcným posouzením důvodnosti podané žaloby) soud zkoumá, zda nejsou dány jiné důvody odmítnutí podané zásahové žaloby. Tím je i nedostatek aktivní procesní (žalobní) legitimace žalobce. V tom případě soud žalobu odmítne podle § 46 odst. 1 písm. c) s. ř. s.

[22] Žalobní legitimace je v případě zásahové žaloby dána již samotným tvrzením žalobce, že byl zásahem zkrácen na svých právech. Soud tedy nejprve zkoumá existenci tohoto tvrzení, nikoli jeho důvodnost, neboť to je otázkou věcné legitimace žalobce, tj. meritorního posouzení věci (viz rozsudek NSS ze dne 19. 9. 2007, čj. 9 Aps 1/2007-68, č. 1382/2007 Sb. NSS). V případě, že zásahová žaloba toto tvrzení ani po výzvě soudu k jeho doplnění neobsahuje, soud žalobu odmítne pro nedostatek žalobní legitimace podle § 46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. Žalobu odmítne i v případě zjevného nedostatku legitimace věcné, tedy v případě, kdy tvrzené právo žalobce zjevně nemohlo být dotčeno (viz rozsudek NSS ze dne 8. 7. 2009, čj. 3 Ans 1/2009-58). Jestliže tedy měl městský soud za to, že je u stěžovatelů dán nedostatek žalobní legitimace nebo zjevný nedostatek legitimace věcné, měl žalobu odmítnout podle § 46 odst. 1 písm. c) s. ř. s., neboť byla podána osobami zjevně neoprávněnými. V případě, že by nedostatek věcné legitimace nebyl zjevný již z žaloby, nýbrž vyšel najevo až po podrobném posouzení věci, měl žalobu zamítnout podle § 87 odst. 3 s. ř. s.

[23] Městský soud si byl výše shrnutých východisek vědom. Zdůraznil především absenci jakýchkoliv přímých právních účinků žalovaného zásahu na stěžovatele. Dovodil, že jednání žalovaného nelze podřadit pod pojem zásahu, neboť nemá důsledky předpokládané právní úpravou poskytující ochranu před nezákonnými zásahy. Jelikož nebyly jednáním žalovaného uloženy stěžovatelům žádné povinnosti, nelze je hodnotit jako zásah. Městský soud uzavřel, že stěžovatelé nejsou aktivně legitimováni k podání zásahové žaloby, neboť zasažení do jejich práv je v dané věci pojmově vyloučeno. Neexistuje totiž žádné právo žalobců, do něhož by mohlo být zasaženo. Jelikož nebyly splněny podmínky řízení o zásahové žalobě, soud žalobu zamítl.

[24] Odůvodnění rozsudku městského soudu představuje v podstatě syntézu obou procesních řešení. Městský soud posuzoval jednak splnění podmínky řízení spočívající v připustitelném tvrzení nezákonného zásahu, jednak žalobní legitimaci stěžovatelů. Z povahy zásad péče (žalovaného zásahu) dovodil, že již pojmově nemohou být stěžovatelé nositeli práva, do něhož by mohlo být zásadami zasaženo. Způsob, jímž městský soud vystavěl svoji argumentaci, by měl s ohledem na výše shrnutá obecná východiska vyústit v odmítnutí žaloby. V rozporu s tím městský soud žalobu pro nedůvodnost zamítl, aniž přikročil k věcnému přezkumu. Takový postup je typický v případě shledání nedostatku věcné legitimace žalobce, kdy lze žalobu zamítnout, aniž by bylo zapotřebí vypořádat se s důvodností argumentace ohledně zákonnosti zásahu.

[25] Určitá rozpornost odůvodnění rozsudku městského soudu nebrání Nejvyššímu správnímu soudu v tom, aby posoudil správnost závěru, že zásah žalovaného se nemůže dotknout práv stěžovatelů. Stěžovatelé již v žalobě uvedli, z čeho dovozují svoji žalobní legitimaci v daném řízení, tedy do jakých jejich práv bylo schválením zásad péče zasaženo. Tato svá tvrzení ještě rozvedli v kasační stížnosti.

[26] Nejvyšší správní soud se dále zabýval právní povahou zásad péče o národní park. Právní úprava výslovně nestanoví formu, v níž jsou zásady péče vydávány, pouze určuje, že je schvaluje Ministerstvo životního prostředí.

[27] Podle § 38a odst. 1 ZOPK jsou zásady péče koncepčním odborným dokumentem

[28] Požadavky kladené na obsah zásad péče jsou dále rozvedeny v § 8 odst. 1 prováděcí vyhlášky. Podle písm. j), k), l) a m) tohoto ustanovení zásady péče obsahují . Tyto dlouhodobé cíle mají být naplněny prostřednictvím . Zásady péče dále obsahují a .

[29] V § 38a odst. 1 ZOPK je dále stanoveno, že . Na rozdíl od § 38 odst. 1 ZOPK, jenž upravuje plány péče o zbývající typy zvláště chráněných území, není v § 38a tohoto zákona uvedeno, že zásady péče nejsou závazné pro fyzické ani právnické osoby. Z důvodové zprávy k zákonu č. 123/2017 Sb., jímž byl novelizován ZOPK a byl do něj vložen institut zásad péče o národní parky, jenž nahradil dřívější institut plánu péče, vyplývá, že ani zásady péče nebyly zákonodárcem zamýšleny jako nástroj právní regulace závazný pro fyzické a právnické osoby. Není dán žádný věcný důvod, proč by měla stávající právní úprava v otázce závaznosti rozlišovat mezi zásadami péče a plány péče.

[30] V neposlední řadě je třeba zmínit i to, že podle § 78 odst. 14 ZOPK správa národního parku […] . Podle § 38a odst. 7 ZOPK .

[31] Zásady péče zpracovává a projednává s veřejností a radou správa národního parku. Kompetenci schválit zásady péče zákon svěřuje žalovanému [§ 38a odst. 4 až 6 a § 79 odst. 3 písm. k) ZOPK].

[32] Nejvyšší správní soud se v rozsudku ze dne 13. 7. 2016, čj. 6 As 32/2016-63, zabýval obdobně koncipovaným institutem plánu péče (k podobnosti zásad péče a plánu péče viz níže). Uvedl, že plán péče není vydáván ani ve správním řízení, ani v jiném procesním postupu, jehož výsledkem by byl závazný správní akt jiné povahy, nýbrž se jedná o typický akt řízení s povahou „plánovacího dokumentu“, dostatečně opírající se o postavení a „řídící pravomoc“ ministerstva životního prostředí jako ústředního správního úřadu. V takto koncipovaném shrnutí jsou reflektovány různé úlohy (funkce) zásad péče, které je nicméně třeba podrobněji rozebrat, a to z hlediska závaznosti zásad péče, respektive vymezení jejich přímých právních účinků. Ze samotné skutečnosti, že zásady péče jsou zákonem označeny za koncepční odborný dokument, jenž není závazný pro fyzické a právnické osoby, nelze zcela spolehlivě dovodit, že nepředstavují přímý zásah do veřejných subjektivních práv.

[33] Zaprvé zásady péče slouží jako podklad pro zpracování dalších plánovacích dokumentů. V této rovině nelze zásady péče považovat za závazný akt zaměřený přímo na vyvolání právních účinků v právní sféře jednotlivců (adresátů veřejné správy).

[34] Zadruhé zásady péče slouží jako podklad pro rozhodování orgánů ochrany přírody. V této souvislosti je třeba zmínit, že sama správa NP je orgánem ochrany přírody v obvodu Národního parku Šumava a jeho ochranného pásma [§ 75 odst. 1 písm. f) a § 78 odst. 2 a 3 ZOPK]. Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 17. 2. 2012, čj. 5 As 12/2011-167, ke shodně formulovanému ustanovení týkajícímu se plánu péče uvedl, že plán péče není závazný pro orgán ochrany přírody v tom smyslu, že by se od něho nemohl při rozhodování v žádném případě odchýlit. Jedná se nicméně o dokument pro rozhodování orgánu ochrany přírody zcela klíčový. Pokud by se chtěl orgán ochrany přírody odchýlit od plánu péče, mohl by tak učinit pouze po důkladném zjištění a znaleckém posouzení možných dopadů zamýšlené činnosti na předmět ochrany. V této rovině tedy zásady péče jsou pouze podkladovým aktem, jenž není absolutně závazný, nýbrž správa NP z něj při výkonu své rozhodovací činnosti jakožto orgán ochrany přírody vychází. V tomto rozsahu se zásady péče dotýkají práv a povinností fyzických a právnických osob, ovšem nikoliv přímo, nýbrž zprostředkovaně skrze rozhodnutí správy NP v konkrétní věci. Teprve tato rozhodnutí, popřípadě opatření obecné povahy jsou závazná pro jednotlivce a teprve ta jsou způsobilá zasáhnout do jejich práv.

[35] Zatřetí zásady péče závazným způsobem upravují péči o přírodní a krajinné prostředí, ekosystémy a jejich složky, kterou správa NP přímo vykonává na pozemcích ve vlastnictví státu, k nimž jí náleží právo hospodaření. Správa NP je povinna vykonávat vlastnické právo k nemovitým věcem (zejména pozemkům) ve vlastnictví státu tím způsobem, který jako hlavní cíl sleduje péči o složky přírody a krajiny. Výkon vlastnického práva státu je tedy zaměřen především na ochranu životního prostředí. Právě zásady péče závazným způsobem správě NP stanoví cíle, kterých má v této oblasti dosáhnout, a rámcová opatření, jejichž prostřednictvím lze tyto cíle realizovat. V uvedené rovině mají zásady péče charakter závazného aktu, kterým žalovaný odsouhlasí správě NP pravidla pro výkon vlastní péče o nemovité věci ve vlastnictví státu. Závazným způsobem tedy rámcově upravují nevrchnostenskou správu. V tomto ohledu se jedná o akt interního charakteru, v němž se prosazuje řídící pravomoc žalovaného. dovodila, že samotné hospodaření správy NP na pozemcích ve vlastnictví státu nepodléhá přezkumu ve správním soudnictví, neboť správa NP zde nevystupuje jako orgán veřejné moci, nýbrž jako organizační složka státu, které zákon svěřil právo hospodařit s majetkem státu (viz rozsudek čj. 2 Aps 7/2012-47).

[36] V souvislosti s hospodařením s nemovitými věcmi státu je třeba zmínit, že zásady péče nenahrazují veřejnoprávní akty, kterými platná právní úprava podmiňuje uskutečnění konkrétních faktických zásahů. Pokud tedy konkrétní způsob hospodaření (vlastní péče o národní park) vyžaduje vydání určitého veřejnoprávního aktu, pak zásady péče představují pouze koncepční podklad pro vydání takového aktu, jenž teprve může být způsobilý zasáhnout do práv jednotlivců. Vedle toho ovšem existují i takové způsoby hospodaření stanovené zásadami péče, které ke svému uskutečnění nevyžadují vydání žádného veřejnoprávního aktu. V takovém případě nepředstavují zásady péče podkladový akt, nýbrž jedná se o akt závazný, jenž je způsobilý bezprostředně zasáhnout do práv jednotlivců. Jedná se o situace, kdy zásady péče přímo zavazují správu NP k určitému způsobu hospodaření s nemovitými věcmi státu a kdy mezi zásadami péče a faktickým jednáním správy NP jakožto subjektu hospodařícího s majetkem státu neexistuje žádný „zprostředkovatelský“ akt.

[37] Vedle toho je třeba poukázat i na to, že zásady péče mohou být důvodem i záštitou určitého způsobu hospodaření na území národního parku, a nikoliv jen ze strany správy národního parku při výkonu vlastnického práva státu. Nelze opomíjet, že fyzické i právnické osoby, pro něž nejsou zásady péče právně závazné, se jimi mohou dobrovolně řídit, neboť je mohou považovat za odborně řádně zpracovaný dokument, který je hodno následovat. Kromě toho mohou legitimně vycházet i z jejich nepřímé (zprostředkované) závaznosti, neboť lze předpokládat, že by správa NP v konkrétních správních procesech rozhodla v souladu s nimi.

[38] Zásady péče tedy mají povahu jednak nezávazného podkladového dokumentu, jenž slouží k výkonu vrchnostenské správy ze strany správy NP, jednak závazného dokumentu interního charakteru, v němž stát formuluje závazná rámcová pravidla hospodaření se svými nemovitými věcmi (v tomto rozsahu je správa NP jakožto organizační složka státu, které svědčí právo hospodařit s majetkem státu, zavazována nadřízenou složkou). Prostřednictvím těchto závazných rámcových pravidel obsažených v zásadách péče ovlivňuje správa NP stav předmětů ochrany národního parku faktickým jednáním, které zasahuje do práva na příznivé životní prostředí.

[39] Pokud jde o konkrétní promítnutí zásad péče do práva na příznivé životní prostředí, je třeba zmínit, že obsahově navazují na zákonná omezení lidské činnosti upravená v § 16, § 16d a § 18a ZOPK. Vychází z účelů ochrany národních parků, které jsou vyjádřeny v § 15 a § 21 až § 22b ZOPK. Zákon v § 38a odst. 1 požaduje, aby obsahovaly . Z toho jasně vyplývá, že prostřednictvím zásad péče se ovlivňuje stav předmětů ochrany národních parků, které jsou součástí práva na příznivé životní prostředí.

[40] Nelze odhlížet ani od evropské dimenze této otázky. Právní úprava zásad péče sice není přímým provedením unijního práva, zásady péče s ním však nemohou být v rozporu. ZOPK obsahuje ustanovení provádějící směrnici Rady 92/43/EHS o ochraně přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin a směrnici Evropského parlamentu a Rady 2009/147/ES o ochraně volně žijících ptáků. Ve vztahu k Národnímu parku Šumava je podstatné, že tyto směrnice vymezují tzv. soustavu 2000 (evropsky významné lokality a ptačí oblasti), se kterou je vnitrostátním právem vymezený Národní park Šumava v územním překryvu. Celé území tohoto národního parku je součástí Evropsky významné lokality Šumava a také Ptačí oblasti Šumava. Podle čl. 6 odst. 1 směrnice č. 92/43/EHS členské státy pro zvláštní oblasti ochrany (tj. evropsky významné lokality) . V souladu s čl. 2 odst. 2 této směrnice . V čl. 3 a 4 odst. 1 a 2 směrnice 2009/147/ES jsou obsaženy obdobné požadavky týkající se ochrany ptačích oblastí.

[41] Ve vztahu k územím zařazeným do soustavy 2000 zpracovává žalovaný souhrny doporučených opatření podle § 45c odst. 3, respektive § 45e odst. 6 ZOPK. Ve vztahu k Evropsky významné lokalitě Šumava je takový dokument zpracován. Zásady péče tento dokument doplňují, neboť rovněž obsahují pravidla péče o území zařazená do soustavy 2000, a jejich obsah je proto zapotřebí hodnotit i z pohledu výše citovaných ustanovení směrnic. Zásady péče nemohou obsahovat takové rámcové zásady, které by předmět ochrany soustavy 2000 narušovaly, na což ostatně reaguje i zákon a prováděcí vyhláška (výslovně § 8 odst. 5 vyhlášky). Na tom nic nemění, že podle § 45h odst. 2 věty poslední ZOPK nepodléhají zásady péče tzv. naturovému hodnocení, neboť na ně nedopadá čl. 6 odst. 3 směrnice č. 92/43/EHS, nýbrž čl. 6 odst. 1 téže směrnice. Stěžovatelé sice narušení soustavy 2000 vlivem zásad péče nenamítají, namítají však taková potenciální narušení předmětu ochrany Národního parku Šumava, která by byla způsobilá soustavu 2000 v lokalitě bez pochyby fakticky značně narušit v rozporu s čl. 6 odst. 1 směrnice č. 92/43/EHS a směrnicí 2009/147/ES.

[42] Nelze opomenout ani čl. 9 odst. 3 Úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí (č. 124/2004 Sb. m. s., dále jen „Aarhuská úmluva“). Podle něj osoby z řad veřejnosti mají mít přístup ke správním nebo soudním řízením, aby mohly vznášet námitky proti ze strany , jež jsou v rozporu s ustanoveními jejího vnitrostátního práva týkajícího se životního prostředí. Citované ustanovení Aarhuské úmluvy sice nemá přímý účinek, ovšem představuje významné interpretační pravidlo při výkladu vnitrostátních právních norem (nálezy ÚS ze dne 30. 5. 2014, sp. zn. I. ÚS 59/14, č. 111/2014 Sb. ÚS, a ze dne 18. 12. 2018, sp. zn. II. ÚS 1685/17, č. 204/2018 Sb. ÚS). Vzhledem k souvislosti zásad péče se směrnicemi Evropské unie, které vytváří soustavu 2000 a stanoví požadavky na ochranu území do soustavy zařazených, nabývá uvedený článek Aarhuské úmluvy evropský rozměr, neboť zásady péče se dotýkají oblasti, v nichž Evropská unie využila své pravomoci (viz rozsudek velkého senátu Soudního dvora ze dne 8. 3. 2011, C-240/09). Jak plyne z výše uvedeného, zásady péče se mohou dostat do rozporu s vnitrostátními právními normami na ochranu životního prostředí, stejně jako s právem Evropské unie v této oblasti, a to ať již z důvodu, že ukládají taková rámcová opatření, která jsou v přímém rozporu s právními předpisy, nebo proto, že rámcová opatření nejsou dostatečná k tomu, aby jejich prostřednictvím byly dosaženy stanovené cíle (určitá forma nečinnosti spočívající v nedostatečné činnosti).

[43] Po „rozpletení“ jednotlivých aspektů zásad péče a nastínění jejich vazby na právo Evropské unie a požadavky z něj plynoucí je namístě shrnout judikaturu Nejvyššího správního soudu, kterou byly vymezeny podmínky, za nichž lze určité jednání orgánů státu považovat za výkon veřejné moci a poskytnout proti němu ochranu cestou zásahové žaloby. Již na tomto místě je vhodné zmínit, že pokud by zásady péče o národní park měly podléhat přezkumu ve správním soudnictví, přicházela by v úvahu z žalobních typů upravených soudním řádem správním jedině zásahová žaloba, a to s ohledem na její subsidiární charakter. Zásady péče totiž nejsou rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. ani opatřením obecné povahy. Schválení zásad péče nelze považovat ani za nečinnost správního orgánu.

[44] Soudní ochrana prostřednictvím žaloby na ochranu před nezákonným zásahem přichází do úvahy při splnění těchto podmínek (viz rozsudek NSS ze dne 17. 3. 2005, čj. 2 Aps 1/2005-65, č. 603/2005 Sb. NSS): Žalobce musí být přímo (1. podmínka) zkrácen na svých právech (2. podmínka) nezákonným (3. podmínka) zásahem, pokynem nebo donucením (zásahem v širším smyslu) správního orgánu, které nejsou rozhodnutím (4. podmínka), a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo (5. podmínka).

[45] V usnesení ze dne 16. 11. 2010, čj. 7 Aps 3/2008-98, č. 2206/2011 Sb. NSS, rozšířený senát Nejvyššího správního soudu zdůraznil, že „[...] [V][…] [Z].“

[46] V rozsudku čj. 10 As 25/2020-61 rozšířený senát uvedl, že ve správním soudnictví se poskytuje ochrana veřejným subjektivním právům, tedy právům „[…].“ Nezákonným zásahem ve smyslu § 82 s. ř. s. může být jednání správního orgánu, tedy entity jednající v oblasti veřejné správy a mající zákonnou pravomoc v této oblasti jednat tak, že dané jednání může mít nějaký dopad do veřejných subjektivních práv jednotlivců. Jedním z definičních znaků zásahu ve smyslu § 82 s. ř. s. je „.“

[47] S ohledem na výše uvedená východiska lze dovodit, že žalovaný má zákonem svěřenou pravomoc schválit zásady péče. Schválení zásad péče je tedy výkonem veřejné moci v oblasti veřejné správy. V tomto ohledu je třeba odlišovat akt spočívající ve schválení zásad péče, jenž je výkonem vrchnostenské správy, od faktického hospodaření státu v souladu se schválenými zásadami péče, tedy nevrchnostenské správy majetku státu. Žalovanému proto nelze přisvědčit, jestliže právní povahu schválení zásad péče odvíjel od povahy činnosti správy NP při hospodaření s nemovitými věcmi státu.

[48] Schválení zásad péče je způsobilé přímo zasáhnout do práva na příznivé životní prostředí, byť pouze v tom rozsahu, v němž bezprostředně zavazuje stát k určitému způsobu hospodaření s jeho nemovitými věcmi.

[49] Od podmínky přímého zkrácení práv je třeba odlišovat podmínku zaměřenosti zásahu vůči konkrétním osobám (viz rozsudek NSS ze dne 14. 12. 2011, čj. 6 Aps 2/2011-197). V oblasti ochrany životního prostředí, v níž se prosazuje široký přístup dotčené veřejnosti k soudní ochraně, je požadavek zaměřenosti zásahu vůči jednotlivci oslaben, respektive podmínky § 82 s. ř. s. jsou interpretovány způsobem, aby byl zajištěn přístup k soudní ochraně osobám přímo dotčeným zásahem, jenž je v rozporu s právními předpisy na ochranu životního prostředí (viz rozsudky NSS ze dne 29. 10. 2014, čj. 2 As 127/2014-32, č. 3180/2015 Sb. NSS a ze dne 20. 2. 2023, čj. 9 As 116/2022-166, č. 4459/2023 Sb. NSS). To souvisí s povahou zásahů v oblasti ochrany životního prostředí, které zpravidla nebývají zaměřeny vůči konkrétním osobám, přesto je mohou přímo zkrátit na právech. Ustanovení vnitrostátního práva upravující uplatnění subjektivního práva u soudu se vykládá v souladu s čl. 9 Aarhuské úmluvy (ať již ji lze vzhledem ke kontextu považovat za součást práva Evropské unie, nebo za mezinárodní smlouvu použitelnou ve vnitrostátním právu). Smyslem čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy, i když je formulován obecně a nemá přímý účinek, je zabezpečit účinnou ochranu životního prostředí (rozsudek Soudního dvora ve věci ). Právo dotčené veřejnosti domáhat se u soudu ochrany práv plynoucích ze směrnic Evropské unie přijatých v oblasti ochrany životního prostředí (byť mají podobu povinností, jejichž adresátem je stát – obdobně jako v případě čl. 6 odst. 1 směrnice č. 92/43/EHS) dovodil Soudní dvůr ve své judikatuře (viz např. rozsudky ze dne 20. 12. 2017, C-664/15, ze dne 25. 7. 2008, C-237/07, nebo rozsudek velkého senátu ze dne 8. 11. 2016, C-243/15).

[50] Skutečnost, že přímo zkrácen na právech může být široký okruh jednotlivců, vůči nimž není jednání veřejné správy při ochraně životního prostředí adresně zaměřeno, nemění nic na tom, že mohou existovat osoby, jejichž právní sféra může být schválením zásad péče přímo zasažena. Na tomto místě si lze vystačit s obecným závěrem, že schválení zásad péče může přímo zasáhnout do práva jednotlivců na příznivé životní prostředí. Otázka, zda zásahem správního orgánu bylo zasaženo do právní sféry konkrétní osoby, je otázkou jinou, související s legitimací žalobce (k tomu viz níže).

[51] Lze doplnit, že soudy se již jednou zabývaly přezkumem plánu péče, a to konkrétně plánu péče Národního parku Šumava, v řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem. Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 12. 12. 2014, čj. 10 A 99/2014-99, vyhověl žalobě pěti obcí, na jejichž území se nachází Národní park Šumava. Určil, že schválení plánu péče žalovaným bylo nezákonným zásahem do práv žalobců, uložil žalovanému povinnost zrušit protokol o schválení plánu péče a přikázal mu odstranit z Ústředního seznamu ochrany přírody a krajiny plán péče. Současně uložil žalovanému povinnost pokračovat v projednávání návrhu plánu péče v jiné (dříve odsouhlasené) podobě. Kasační stížnost proti tomuto rozsudku zamítl Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 6. 2. 2015, čj. 7 As 286/2014-38.

[52] Na tomto místě považuje Nejvyšší správní soud za vhodné poukázat na to, že ve zmíněné věci se jednalo o nezákonnost plánu péče, nikoli zásad péče, neboť správní soudy věc posuzovaly ještě před účinností novely ZOPK (zákon č. 123/2017 Sb.). Podle předchozí právní úpravy byly pro všechny kategorie zvláště chráněných území bez rozdílu vypracovávány plány péče. Po účinnosti novely ZOPK upravuje vedle sebe zásady péče národních parků, které se zpracovávají pro národní parky, a plány péče, které jsou zpracovávány pro ostatní kategorie zvláště chráněných území. Pokud jde o společné znaky zásad péče a plánu péče, ze zákona vyplývá, že v obou případech se jedná o koncepční odborné dokumenty, které tvoří podklad pro rozhodování správních orgánů a vydávání opatření obecné povahy (§ 38 odst. 1 a § 38a odst. 1 ZOPK) a zavazují příslušnou správu NP při faktické péči o území a hospodaření s ní spojeným (§ 78 odst. 14 ZOPK). Povinnou náležitostí plánu péče je návrh . Předepsaný obsah zásad péče je v tomto ohledu poněkud vágnější. Zákon nestanoví, že by měly obsahovat konkrétní opatření, zato by měly obsahovat . Ani jeden dokument není závazný pro fyzické a právnické osoby. Musí však podle nich hospodařit stát jakožto pozemkový vlastník, a to prostřednictvím správ zvláště chráněných území a Agentury ochrany přírody a krajiny.

[53] Nejvyšší správní soud je toho názoru, že zásady péče jsou i přes určité rozdíly oproti plánu péče rovněž přezkoumatelné prostřednictvím zásahové žaloby. Zaprvé je třeba podotknout, že by bylo věcně neodůvodněné přistupovat k těmto dokumentům rozdílně. Bylo by racionálně nevysvětlitelné, pokud by bylo možné přezkoumat činnost orgánu ochrany přírody vztahující se ke zvláště chráněným územím nižší úrovně ochrany jen na základě hodnotově nevýznamných obsahových odchylek. Jak plány, tak i zásady péče totiž představují koncepční prostředek ochrany nejcennějších částí přírody, a není z hlediska veřejného zájmu na ochraně přírody a krajiny významné, zda jeden z těchto aktů je zákonem vymezen jako rámcovější, obzvláště jedná-li se o akt vztahující se k území s tou nejpřísnější možnou ochranou. Zadruhé, připustil-li Nejvyšší správní soud soudní přezkum plánů péče, čímž přezkoumal činnost správy NP a tím zároveň poskytl ochranu právům dotčených obcí, musí ji být připraven poskytnout ve vztahu k totožnému zvláště chráněnému území i v rámci přezkumu zásad péče, tedy nástroje, jenž fakticky nahradil dřívější institut plánu péče. Jakkoliv v zásadách péče jsou pravidla péče a hospodaření nastavena rámcověji oproti plánu péče, není rozdíl v jejich povaze a konkrétnosti natolik významný, aby odůvodňoval odlišné zacházení z hlediska soudní ochrany.

[54] Pokud jde o přenositelnost závěrů formulovaných v rozsudku čj. 7 As 286/2014-38, je nezbytné zdůraznit, že Nejvyšší správní soud shledal zásah do práva, aby ve „veřejném připomínkovém řízení“ byl projednán pouze takový návrh plánu péče, který je dohodnut se zástupci obcí. Tato specifická procesní úprava byla zákonem č. 123/2017 Sb. vypuštěna. Nevysvětlil, zda pro závěr o věcné legitimaci postačuje, že bylo porušeno procesní právo (procedurální garance), které svědčilo žalobcům, nebo zda bylo podstatné, že došlo k zásahu do práva obcí na samosprávu (území žalujících obcí bylo koncepčním způsobem regulováno plánem péče). Je tedy myslitelné, aby zásady péče představovaly zásah nejen do procesních, ale i hmotných práv osob, a oběma souborům práv lze poskytovat soudní ochranu. K možnosti soudního přezkumu zásad péče se ostatně vyjádřila souhlasně i odborná literatura (viz Konečná M. In: Vomáčka, V. et al. , 1. vydání. Praha: 2018, s. 280–284).

[55] Na podporu tohoto závěru Nejvyšší správní soud doplňuje, že otázka závaznosti určitého aktu pro fyzické a právnické osoby není z hlediska možnosti jeho soudního přezkumu vždy rozhodující. Odkázat lze zejména na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 12. 2017, čj. 6 As 288/2016-146, č. 3696/2018 Sb. NSS, který se týkal přezkumu programu na zlepšování kvality ovzduší. Ten měl sice vzhledem k právní úpravě účinné v době jeho vydání formu opatření obecné povahy, Nejvyšší správní soud nicméně mimo jiné naznal, „.“ Dále uvedl, že „.“ Z judikatury Soudního dvora dovodil právo dotčené veřejnosti na přístup k soudu, a to i přes to, že program na zlepšování kvality ovzduší nezavazuje fyzické a právnické osoby, neboť podstatné je, že představuje nástroj k dosažení požadované minimální kvality ovzduší. Program na zlepšování kvality ovzduší tedy vůbec nemusí ukládat osobám jakékoli povinnosti, které by mohly být ve smyslu § 2 s. ř. s. zásahem do jejich právní sféry. Stát má povinnost program vydat a zajistit, aby měl zákonu odpovídající obsah. V opačném případě by nečinnost nebo vadná činnost státu znamenala zásah do právní sféry všech, kteří by byli dotčeni nedostatečnou péčí o ovzduší v příslušné lokalitě.

[56] Co se týče zásad péče, je situace obdobná. Zpracování zásad péče není možností, ale povinností správy NP, což vyplývá jak z § 20 a § 38a ZOPK, tak z vymezení působnosti správy národního parku obsaženého v § 78 odst. 11 ZOPK. Jak je uvedeno výše, může nastat situace, kdy obsah zásad péče bude v rozporu s právními předpisy. Tak tomu může být například tehdy, pokud by zásady péče s ohledem na stav poznání a všechny vlivy působící na předmět ochrany národního parku nemohly dosáhnout v zákoně stanoveného cíle. Na nezákonnosti zásad péče by v takovém případě nic neměnilo to, že by po formální stránce obsahovaly všechny náležitosti stanovené prováděcí vyhláškou.

[57] Závěrem tohoto oddílu odůvodnění Nejvyšší správní soud shrnuje, že názor městského soudu, že ze soudního přezkumu lze vyloučit ty akty, které přímo nezavazují osoby něco vykonat, něčeho se zdržet nebo něco strpět, je tedy mylný. Městský soud totiž zcela pominul, že zásady péče představují výstup výkonu veřejné moci (vrchnostenské správy), který má podstatný dopad na stav životního prostředí a je (alespoň zčásti) bezprostředně závazný pro hospodaření s nemovitými věcmi ve vlastnictví státu. Zásady péče mohou být předmětem soudního přezkumu v řízení o žalobě proti nezákonnému zásahu.

[58] Ochrany před nezákonným zásahem se u soudu může úspěšně domáhat fyzická i právnická osoba, a to k ochraně své hmotněprávní sféry, jež mohla být dotčena jak věcnou nezákonností jednání veřejné správy, tak porušením procesních práv.

[59] Co se týče environmentálních spolků, jedná se sice o právnické osoby, jejich žalobní legitimace ve správním soudnictví se ovšem opírá o zvláštní východiska a měla svůj specifický historický vývoj.

[60] Dřívější, již překonaná vrcholných soudů vycházela z teze, že environmentální spolky nejsou nositeli hmotných práv, a proto mohou v řízení před soudem namítat toliko porušení práv procesních (viz např. rozsudek NSS ze dne 24. 1. 2007, čj. 3 Ao 2/2007-42). Tento přístup byl však překonán pozdější judikaturou Ústavního soudu (nález ze dne 30. 5. 2014, sp. zn. I. ÚS 59/14). Ústavní soud v tomto nálezu dovodil legitimaci environmentálních spolků k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy. Vycházel z účelu čl. 9 Aarhuské úmluvy, která v čl. 2 odst. 5 konstruuje u „nevládních organizací podporujících ochranu životního prostředí“ nevyvratitelnou domněnku zájmu na environmentálním rozhodování veřejné moci (shodně viz rozsudek Soudního dvora ve věci C-243/15, ). Aarhuskou úmluvu Ústavní soud označil za interpretační pramen, který nelze pominout při výkladu vnitrostátního práva. Naznal, že při prosazování práva na příznivé životní prostředí podle čl. 35 odst. 1 Listiny nelze klást jednotlivcům k tíži, že se za tímto účelem sdružili do spolku.

[61] Ústavní soud rovněž konstruoval podmínky, které musí spolek splňovat, aby bylo možné konstatovat dotčení jeho hmotných práv. Zaprvé musí být účelem spolku podle jeho stanov ochrana přírody a krajiny, potažmo ochrana životního prostředí v širším smyslu. Zadruhé musí být dán místní (územní) vztah spolku k dotčené lokalitě. O takový případ jde například tehdy, jestliže spolek má v této lokalitě sídlo nebo jeho členové jsou vlastníky nemovitých věcí v zasaženém území. Místní vztah spolku k lokalitě může vyplývat i z činnosti spolku, která má lokální opodstatnění (záchrana rostlin a živočichů, osvětová činnost apod.).

[62] Z uvedeného tedy vyplývá, že dotčení hmotných práv spolku bylo ve svém jádru odvozeno od dotčení hmotných práv jeho členů, nicméně toto původní východisko změnilo s jeho vztažením na spolek jako na entitu odlišnou od jeho členů částečně význam. Přímé dotčení spolku na hmotných právech tedy není nezbytné vykládat tak, že se negativní změna na životním prostředí musí přímo projevit v právní sféře jeho členů (například dotčením vlastnických práv). To vyplývá přímo ze skutečnosti, že za dotčený se považuje i spolek, který má v dané lokalitě sídlo (jeho členové v daném místě nemusí žít), či spolek, který v lokalitě vykonává odborné aktivity. Vyloučena není ani aktivní legitimace spolků s celostátní působností (viz rozsudek NSS ze dne 26. 5. 2015, čj. 1 As 13/2015-295). Civilistický přístup k problematice dotčení hmotných práv spolku výlučně skrze dotčení práv věcných ostatně odmítl výslovně i Ústavní soud (nález ze dne 13. 10. 2015, sp. zn. IV. ÚS 3572/14, č. 97/2015 Sb. ÚS). Je tedy zřejmé, že environmentální spolky mohou hájit svá hmotná práva i tehdy, kdy by nebyli samostatně aktivně legitimováni jeho členové z důvodu, že jejich hmotná práva nebyla přímo dotčena.

[63] Postavení environmentálních spolků je v porovnání s legitimací jednotlivců exkluzivní. Nelze je totiž chápat pouze jako subjekty prosazující jen soukromé zájmy svých členů, nýbrž jako subjekty hájící prostřednictvím soukromých aktivit zájmy veřejné (ochranu životního prostředí jako statku náležícího celé společnosti, popř. její části). To ostatně vyplývá již z účelu Aarhuské úmluvy, která jakkoliv nemá přímý účinek, představuje významný interpretační nástroj (zejména její čl. 2 odst. 5 a čl. 9), a to nejen v oblastech upravených výlučně vnitrostátním právem, ale též ve věcech, v nichž vykonává pravomoc Evropská unie (viz např. rozsudky Soudního dvora , C-240/09, a , C-664/15). Činnost environmentálních spolků je tedy třeba chápat primárně jako činnost ve veřejném zájmu, která přesahuje kolektivní zájmy členů spolku. Jejich činnost lze označit za demokratizační prvek, neboť vytváří přídatný systém kontroly činnosti veřejné správy jako celku, který určitým způsobem stojí v protikladu vůči zájmům soukromých osob, jejichž cíle mohou být se zájmy na příznivém životním prostředí v rozporu. Z Aarhuské úmluvy nadto implicitně vyplývá, že účast dotčené veřejnosti na „veřejné diskuzi“ ve věcech ochrany životního prostředí je třeba i z toho důvodu, že zájem na ochraně životního prostředí by v mnoha případech neměl kdo hájit (k tomu viz stanovisko generální advokátky Eleanor Sharpston ve věci C-664/15, , bod 80, a rozsudek NSS ze dne 13. 10. 2010, čj. 6 Ao 5/2010-43, č. 2185/2011 Sb. NSS). Environmentální spolky tak kromě prosazování zájmů svých členů plní funkci „advokáta“ přírody, resp. životního prostředí.

[64] Změnu v přístupu k legitimaci environmentálních spolků v soudním řízení správním započal Ústavní soud ve vztahu k řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy. Nejvyšší správní soud nový přístup rozšířil ve své judikatuře i na další typy řízení. Nejprve vztáhl závěry Ústavního soudu týkající se hmotněprávní legitimace spolků na řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu (např. již zmíněný rozsudek čj. 1 As 13/2015-295), nedávno uznal možnost spolku napadnout veřejnoprávní smlouvu (rozsudek ze dne 19. 2. 2024, čj. 2 As 8/2023-33, č. 4584/2024 Sb. NSS). Konečně, a to je pro nynější věc nejpodstatnější, uznal žalobní legitimaci spolků v hmotněprávní rovině i v řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu (rozsudky ze dne 20. 2. 2023, čj. 9 As 116/2022-166, a ze dne 19. 1. 2024, čj. 5 As 94/2023-26). Podmínky legitimace environmentálních spolků se v judikatuře Nejvyššího správního soudu ustálily tak, že musí být dán věcný a místní (územní) vztah mezi zásahem správního orgánu v širokém slova smyslu a činností environmentálního spolku. Věcná rovina vztahu spočívá v tom, že tvrzený zásah musí mít důsledky pro dosahování cílů, na které se spolek zaměřuje. Místní rovina vztahu je naplněna v případě, že se činnost spolku vztahuje i na lokalitu dotčenou zásahem. Obě roviny se posuzují individuálně s ohledem na konkrétní okolnosti věci (viz rozsudky ze dne 31. 1. 2019, čj. 2 As 250/2018-68, a ze dne 19. 9. 2019, čj. 9 As 310/2017-164). V rozsudku ze dne 16. 11. 2016, čj. 1 As 182/2016-28, Nejvyšší správní soud připustil, že spolek založený za účelem ochrany přírody a krajiny by mohl být aktivně legitimován i tehdy, pokud obvykle působí na jiném místě, než je objekt, jehož ochrany se domáhá. Taková situace by typicky mohla nastat, pokud by se správní řízení týkalo objektu s určitým stupněm celostátní ochrany (např. národního parku).

[65] Jak již Nejvyšší správní soud naznačil výše, úloha spolku jako účastníka demokratického diskurzu zároveň znamená, že v případě jeho existence existuje určitý společenský zájem na ochraně prvků životního prostředí v dané lokalitě. Má-li subjekt tvořit protiváhu soukromým zájmům osob, které mohou životní prostředí ohrozit, musí se jednat o protiváhu tomu adekvátní, což spolek svojí činností a místním vztahem k lokalitě splňuje. Důležitá je i skutečnost, že spolek je sdružením více osob s obdobnými záměry a cíli.

[66] Nejvyšší správní soud tento oddíl odůvodnění uzavírá tak, že městský soud vycházel z nesprávného předpokladu, že věcná legitimace stěžovatele a), který je environmentálním spolkem, je odvozena od povahy napadaného aktu a od toho, zda tímto aktem byla spolku uložena nějaká povinnost. Tento závěr je nesprávný, neboť environmentální spolek nevystupuje pouze jako prostředek prosazování zájmů svých členů, ale i jako prostředek ochrany veřejného zájmu na příznivém stavu životního prostředí. Městský soud se tedy nemohl omezit pouze na zkoumání, zda žalovaným zásahem byla uložena stěžovateli a) nějaká povinnost, nýbrž byl povinen posoudit, jestli jím může být zasaženo právo na příznivé životní prostředí a zda je dán věcný a místní vztah stěžovatele a) k tomuto zásahu.

[67] S ohledem na skutečnost, že stěžovatel a) je environmentálním spolkem a stěžovatelka b) fyzickou osobou, je třeba tuto otázku řešit ve vztahu ke každému stěžovateli odděleně.

[68] Stěžovatel a) ke své legitimaci v žalobě uvedl, že se zabývá ochranou přírody a krajiny ve smyslu § 70 ZOPK a je registrován u správy NP jako organizace, která má zájem být informována o běžících správních řízeních týkajících se Národního parku Šumava. Je subjektem práva na příznivé životní prostředí a na včasné, pravdivé a úplné informace o něm. Proto podal připomínky k návrhu zásad péče a následně i žalobu na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného.

[69] Úkolem městského soudu bylo posoudit, zda tato spíše obecná tvrzení postačují k posouzení otázky naplnění věcné a místní roviny hmotněprávní legitimace environmentálního spolku. V případě, že by předestřená tvrzení vyhodnotil jako příliš obecná, v důsledku čehož by nebylo možné o těchto otázkách s jistotou uvážit, bylo povinností městského soudu vyzvat stěžovatele a), aby svá tvrzení doplnil (viz rozsudek NSS ze dne 25. 9. 2023, čj. 8 As 75/2023-33, a dále již citované rozsudky čj. 2 As 250/2018-68 a čj. 5 As 94/2023-26). Městský soud stěžovatele a) k doplnění tvrzení o legitimaci nevyzval. Připustil, že stěžovatel a) splňuje podmínky § 70 ZOPK, který umožňuje environmentálním spolkům účast ve správních řízeních, v nichž má být rozhodováno o tom, zda má, nebo nemá v budoucnu dojít k nějakému zásahu do přírody a krajiny. Vytknul mu nicméně, že v žalobě netvrdí takové skutečnosti, z nichž by bylo možno dovodit, že žalovaný toto stěžovatelovo právo jakkoliv omezil. Více městský soud k věcné legitimaci stěžovatele a) neuvedl. Z rozsudku tedy nevyplývá, že by se zabýval tím, zda stěžovatel a) splňuje podmínky pro přiznání legitimace k posouzení hmotněprávní zákonnosti zásahu žalovaného.

[70] Za této situace není namístě, aby se Nejvyšší správní soud zabýval v tomto směru argumentací stěžovatele a) uplatněnou v kasační stížnosti, neboť by tak zcela nahradil činnost městského soudu (viz rozsudek NSS čj. 2 As 250/2018-68). Nezbývá než uzavřít, že rozsudek městského soudu je ve vztahu ke stěžovateli a) nezákonný. Městský soud při hodnocení otázky, zda schválení zásad péče může být samo o sobě nezákonným zásahem ve smyslu § 82 s. ř. s. a zda jím bylo zasaženo do práv stěžovatele a) jakožto environmentálního spolku, pominul, že stěžovatel a) je v obecné rovině oprávněn hájit veřejný zájem na ochraně životního prostředí, tudíž nepostačí posoudit, zda zásady péče mu zakládají, mění nebo ruší práva či povinnosti. V souvislosti s tím se opomněl vypořádat s otázkou, zda stěžovatel a) má dostatečný vztah k žalovanému zásahu, a to z hlediska věcného i územního, tedy zda jím mohl být dotčen na svých hmotných právech (právo na příznivé životní prostředí).

[71] Stěžovatelka b) v žalobě uvedla, že je fyzickou osobou, která se dlouhodobě zajímá o postavení občanů v národních parcích, včetně Národního parku Šumava. Je subjektem práva na příznivé životní prostředí a na včasné, pravdivé a úplné informace o něm. Proto podala připomínky k návrhu zásad péče a následně i žalobu na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného.

[72] Městský soud uvedl, že ze zájmu stěžovatelky b) o Národní park Šumava nelze dovodit, že činnost žalovaného je zaměřena proti ní. V tom lze městskému soudu jistě přisvědčit, neboť stěžovatelka b) je fyzickou osobou, která musí tvrdit a prokázat dotčení své právní sféry. Z hlediska legitimace se nachází v odlišném postavení než stěžovatel a), neboť ve vztahu k ní se neuplatní domněnka dotčenosti vycházející ze zájmu na environmentálním rozhodování. Městský soud se však vůbec nevypořádal s jejím tvrzením, že bylo zasaženo do jejího práva na příznivé životní prostředí a práva na informace o životním prostředí. V tomto ohledu patrně vycházel ze svého závěru, že zásady péče vůbec nezasahují do práv a povinností stěžovatelky b), neboť představují pouze koncepční dokument. Toto východisko je mylné, jak dovodil Nejvyšší správní soud výše, a v jeho důsledku je třeba napadený rozsudek považovat za nezákonný i ve vztahu ke stěžovatelce b). Za této situace bylo proto nezbytné, aby se městský soud důkladně vypořádal s tím, zda schválení zásad péče mohlo zasáhnout stěžovatelku b) v jejím právu na příznivé životní prostředí a právu na informace o životním prostředí. Je nesporné, že stěžovatelka b) je nositelkou těchto práv. Z žaloby sice nevyplývá, jak konkrétně mělo být do nich zasaženo, to však automaticky neznamená, že takový následek vůbec nastat nemohl. Ostatně v kasační stížnosti stěžovatelka b) podrobně líčí, jaký dopad na její majetek (pozemky v jejím vlastnictví) a životní prostředí (z hlediska klimatu) má záměr prosazovaný v zásadách péče spočívající ve vymezení bezzásahových lokalit v Národním parku Šumava. Povinností městského soudu přitom bylo vyzvat stěžovatelku b), aby doplnila svá tvrzení týkající se legitimace, tedy zkrácení na výše uvedených právech.