Vydání 10/2017

Posouzení Nejvyšším správním soudem

(...) [9] Nejprve se soud zabýval namítanou nepřezkoumatelností. Nepřezkoumatelnost rozhodnutí je vadou rozhodnutí, ke které jsou správní soudy povinny přihlížet i bez námitky, tedy z úřední povinnosti (§ 109 odst. 4 s. ř. s.). Vlastní přezkum rozhodnutí soudu je možný pouze za předpokladu, že napadené rozhodnutí splňuje kritéria přezkoumatelnosti, tedy že se jedná o rozhodnutí srozumitelné, které je opřeno o dostatek relevantních důvodů, z nichž je zřejmé, proč krajský soud rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku rozhodnutí.

[10] Nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu spatřoval stěžovatel v nedostatečném odůvodnění a v nevypořádání jeho argumentace vznesené ve vyjádření k žalobě.

[11] Stěžovateli je nutno přisvědčit, že odůvodnění krajského soudu je skutečně velice skromné, avšak Nejvyšší správní soud jej považuje za dostatečné. Názor soudu byl vyjádřen naprosto jasně a není tak pochyb o tom, jaké úvahy jej ke zrušení rozhodnutí vedly. Tímto názorem vyjádřil svůj postoj k žalobnímu bodu, čímž se i vypořádal s námitkami, které stěžovatel vznesl ve vyjádření. Rozsudek krajského soudu tak není nepřezkoumatelný.

[12] V projednávané věci je nesporné, že zaměstnanec žalobce v průběhu měsíce července 2013 nabízel úrazové pojištění aliančních partnerů. Otázkou je, zda mohl touto činností provozovat podomní prodej (prodej mimo provozovnu, určenou k tomu účelu kolaudačním rozhodnutím podle zvláštního zákona, provozovaný formou pochůzky - obchůzky, při němž je potencionální uživatel zboží nebo služeb bez předchozí objednávky vyhledán prodejcem z okruhu osob mimo veřejně přístupná místa, zejména obcházením jednotlivých domů, bytů apod.). Tržní řád stanovil, že podomní prodej je na území města Karviné zakázán. Toto nařízení bylo vydáno na základě zmocnění daného v § 18 živnostenského zákona. Z výpisu ze seznamu registrovaných pojišťovacích zprostředkovatelů, který musí Česká národní banka dle § 12 zákona o pojišťovacích zprostředkovatelích vést, plyne, že žalobce byl v rozhodné době registrovaný jako vázaný pojišťovací zprostředkovatel.

[13] Dle § 18 odst. 1 živnostenského zákona "[o]".

[14] Dle § 18 odst. 3 živnostenského zákona "[o]".

[15] Dle § 1 živnostenského zákona "[t]".

[16] Dle § 3 odst. 3 písm. a) živnostenského zákona "[ž][...]".

[17] Dle § 5 odst. 4 zákona o pojišťovacích zprostředkovatelích "[v]".

[18] Z § 1 živnostenského zákona plyne, že tento zákon upravuje pouze podmínky určitého druhu podnikání, konkrétně živnostenského. Je tedy zcela evidentní, že na jiné druhy podnikání se tento zákon nevztahuje. V § 2 dává zákon obecnou definici, co je živností a v § 3 taxativním výčtem uvádí, co živností není. Nejvyšší správní soud souhlasí s krajským soudem, že pokud zákon zcela jasně vyjmul některé činnosti ze své působnosti, nemůže se na ně tento zákon vztahovat. Živnostenský zákon není koncipován jako obecné pravidlo chování všech podnikajících subjektů, ale pouze těch, na které se vztahuje.

[19] Pokud jde o pravomoc obce vydat tržní řád ve formě nařízení, je třeba nejprve konstatovat, že nařízení obce nepředstavuje originární normotvornou pravomoc obce upravovat na svém území místní záležitosti nad rámec zákona, tak jako je tomu u obecně závazných vyhlášek obce. V případě vyhlášek jde o samostatnou působnost v mantinelech ústavního zmocnění dle čl. 104 odst. 3 Ústavy a při úpravě záležitostí vyjmenovaných v § 10 obecního zřízení, případně v dalších zákonech. Oproti tomu v případě nařízení obce se jedná o prováděcí právní předpis (viz § 11 obecního zřízení), tedy předpis dle čl. 79 odst. 3 Ústavy. Podle něj platí, že ministerstva, jiné správní úřady a orgány územní samosprávy mohou na základě a v mezích zákona () vydávat právní předpisy, jsou-li k tomu zákonem zmocněny. Prováděcí právní předpis tedy rozhodně nemůže jít nad rámec zákona, k jehož provedení je vydáván (viz např. výslovně k povaze tržních řádů jako nařízení obce v tomto směru body 18. a 27. nálezu Ústavního soudu ze dne 11. 8. 2015, sp. zn. Pl. ÚS 6/15, č. 238/2015 Sb.). Nad rámec Nejvyšší správní soud poznamenává, že Ústavní soud se vyslovil v nálezu ze dne 1. 11. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 25/11, č. 439/2011 Sb., že tam, kde zákonodárce zvolil jako formu podzákonného předpisu nařízení, nemůže obec stejnou záležitost upravit obecně závaznou vyhláškou, i kdyby se normotvorná působnost u nařízení překrývala s okruhem vztahů, které obec může regulovat obecně závaznými vyhláškami.

[20] Z § 18 živnostenského zákona nijak nevyplývá, že by se jednalo o zmocnění, které by mělo být širší, než je výslovně stanovená působnost živnostenského zákona v § 1 ve spojení s § 2 a § 3 živnostenského zákona. Ani nařízení obce jako prováděcí právní předpis na základě § 18 živnostenského zákona proto nemůže regulovat prodej zboží a poskytování služeb, které nejsou živnostenským podnikáním.

[21] Prováděcí právní předpis je pak třeba primárně vykládat souladně se zákonem, k jehož vydání byl zmocněn (viz obdobně k doktríně přednosti k ústavněkonformního výkladu před derogací právní normy např. nálezy Ústavního soudu ze dne 26. 3. 1996, sp. zn. Pl. ÚS 48/95, č. 121/1996 Sb.; ze dne 8. 10. 1996, sp. zn. Pl. ÚS 5/96, č. 286/1996 Sb.; a ze dne 16. 6. 1999, sp. zn. Pl. ÚS 4/99, č. 192/1999 Sb.). Teprve pokud to možné není, soud k němu dle čl. 95 odst. 1 Ústavy nepřihlédne. Pokud tedy Tržní řád hovoří o prodeji zboží a poskytování služeb, pak není důvod nevykládat uvedené ustanovení stejně jako ve zmocňovacím ustanovení, tedy v § 18 živnostenského zákona, jako prodej zboží a poskytování služeb v rámci živnostenského podnikání.

[22] Ostatně lze poukázat na to, že pokud by byl akceptován názor stěžovatele, znamenalo by to, že by rada obce mohla svým nařízením zakázat určité druhy poskytování služeb prováděné mimo provozovnu i ohledně dalších činností uvedených v § 3 živnostenského zákona, jako je například činnost soudních exekutorů [§ 3 odst. 2 písm. c) živnostenského zákona], provozování dráhy a drážní dopravy [§ 3 odst. 3 písm. h) živnostenského zákona] nebo poskytování zdravotních služeb [§ 3 odst. 3 písm. ai) stejného zákona]. Takový závěr je zjevně .

[23] Stěžovatel v kasační stížnosti odkázal na odbornou literaturu, konkrétně na komentář k živnostenskému zákonu (Horzinková, E.; Urban, V. . 13. vyd. Praha: Linde, 2013). K § 18 odst. 2 živnostenského zákona je v této publikaci uvedeno následující: "." Tento komentář tak skutečně připouští aplikaci daného zákona i na podnikání neupravené živnostenským zákonem, avšak tento názor není žádným relevantním způsoben vysvětlen a podložen potřebnou argumentací, která by mohla zajistit jeho přesvědčivost. Autoři zejména žádným způsobem nevysvětlují, proč by neměl v této situaci být použitelný § 1 živnostenského zákona.

[24] Stěžovatelem uváděná Ústavního soudu (nálezy ze dne 11. 8. 2015, sp. zn. Pl. ÚS 6/15, č. 238/2015 Sb.; a ze dne 20. 5. 2014, sp. zn. Pl. ÚS 57/13, č. 108/2014 Sb.) nedopadá na současnou situaci, jelikož se v ní Ústavní soud žádným způsobem nevyjadřoval tím způsobem, že by obec mohla překročit zákonné zmocnění dané v § 18 živnostenského zákona.

[25] Z výše uvedeného plyne, že stěžovatel resp. jeho zmocněnec vystupoval jako vázaný pojišťovací zprostředkovatel, na jehož činnost se živnostenský zákon nevztahuje. Nemohl se na něj proto vztahovat ani zákaz podomního prodeje dle Tržního řádu. Závěr krajského soudu je tak správný.