3969/2020
Zemědělství: odborná způsobilost osob vykonávajících testování hospodářských zvířat
Zemědělství: odborná způsobilost osob vykonávajících testování hospodářských zvířat
k § 7 odst. 2 a k § 30 odst. 2 zákona č. 154/2000 Sb., o šlechtění, plemenitbě a evidenci hospodářských zvířat a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění zákona č. 310/2006 Sb. (plemenářský zákon) (v textu jen „plemenářský zákon“)
Ustanovení § 7 odst. 2 ve spojení s § 30 odst. 2 zákona č. 154/2000 Sb., o šlechtění, plemenitbě a evidenci hospodářských zvířat, vyžaduje, aby veškeré (i dílčí) úkony v rámci testování a posuzování mléčné užitkovosti hospodářských zvířat v chovech nebo v testačních zařízeních vykonávaly pouze odborně způsobilé osoby. Tato povinnost se týká i odebírání testovaných vzorků a jejich odesílání do testačního zařízení.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 12. 2019, čj. 1 As 393/2019-37)
Věc:
Zapsaný spolek Svaz chovatelů ovcí a koz proti České plemenářské inspekci o opatření k odstranění nedostatků, o kasační stížnosti žalobce.Opatřením k odstranění nedostatků ze dne 6. 4. 2017 (dále jen „opatření“) uložila žalovaná žalobci podle § 24 odst. 3 písm. c) plemenářského zákona povinnost nahlásit na Ministerstvo zemědělství jmenovitě osoby provádějící testování a posuzování mléčné užitkovosti koz a doložit jejich odbornou způsobilost. Proti opatření podal žalobce námitky, které ředitelka žalované rozhodnutím ze dne 18. 4. 2017 zamítla. Dospěla přitom k závěru, že žalobce jako tzv. oprávněná osoba, které byl Ministerstvem zemědělství udělen souhlas k testování a posuzování mléčné užitkovosti koz, porušil § 7 odst. 2, § 30 a § 32 plemenářského zákona, neboť kontrolu užitkovosti prováděl prostřednictvím osob, které buď nebyly zapsány v seznamu vedeném Ministerstvem zemědělství, nebo v něm byly zapsány, ale nebyla doložena jejich odborná způsobilost. Ředitelka žalované uvedla, že jak gramatický, tak teleologický výklad těchto zákonných ustanovení vede k závěru, že všechny činnosti prováděné v rámci kontroly užitkovosti v jednotlivých chovech nebo testačních zařízeních musí oprávněná osoba zajišťovat pouze prostřednictvím odborně způsobilých osob, a to i když se jedná pouze o dílčí činnosti spočívající v odebírání vzorků a jejich odesílání k dalšímu testování. Odborně způsobilé jsou pouze osoby, které dosáhly alespoň středního vzdělání s maturitní zkouškou v některém zemědělském oboru, nebo v oboru se zaměřením na zemědělství, anebo v oboru veterinářství a veterinární prevence (§ 30 odst. 2 plemenářského zákona), případně osoby, které prokáží praxi v těchto oborech v délce nejméně 5 let (§ 30 odst. 4 plemenářského zákona). Testování a posuzování mléčné užitkovosti je podle žalované činností, která zabezpečuje sběr dat o mléčné užitkovosti kontrolovaných zvířat, a získaná data slouží jako podklad pro odhad plemenné hodnoty, který určuje genetické založení zvířete a je základním parametrem šlechtitelského procesu. Přesnost a správnost odhadu plemenné hodnoty je přímo závislá právě na objektivním a pečlivém provádění kontroly mléčné užitkovosti v souladu s platnou legislativou.
Proti rozhodnutí o námitkách se žalobce bránil žalobou, kterou Městský soud v Praze rozsudkem ze 17. 10. 2019, čj. 10 A 110/2017-68, zamítl. Jako nedůvodné shledal námitky žalobce, podle nichž plemenářský zákon nestanoví povinnost, aby všechny činnosti při testování a posuzování užitkovosti koz vykonávaly výlučně odborně způsobilé osoby, a žalobce proto nepochybil, pokud ke sběru vzorků použil přímo jednotlivé chovatele, aniž by doložil jejich odbornou způsobilost. Žalobce se konkrétně domníval, že jako jakákoliv jiná právnická osoba mohl k dílčím činnostem použít jednotlivé chovatele jako osoby v postavení tzv. pomocníků či příručích, kteří pouze odebírali vzorky a zasílali je k dalšímu testování. Odborná úroveň testování pak byla zajištěna tzv. odbornými garanty, osobami splňující odbornou způsobilost podle § 30 odst. 1 plemenářského zákona (tj. disponovali vysokoškolských vzděláním v oblasti zemědělství, nebo veterinárního lékařství a hygieny, anebo biologických věd).
Městský soud se naopak ztotožnil s výkladem žalované, že § 7 odst. 2 a § 30 odst. 2 plemenářského zákona jednoznačně požadují, aby veškeré činnosti spadající pod testování a posuzování v chovech a testačních zařízeních oprávněná osoba vykonávala výhradně prostřednictvím odborně způsobilých osob. Tato ustanovení nerozlišují, zda je třeba odborně kvalifikovanými osobami vykonávat jen některé činnosti při testování a posuzování, pokud formálně i materiálně pod testování spadají. Dílčí činnosti spočívající v odebírání a odesílání vzorků mohou významně ovlivnit závěry testování, a není proto důvod je z působnosti § 7 odst. 2 plemenářského zákona vyloučit. Úvahy žalobce o tom, že dané osoby použil jako právnická osoba, která je nositelem oprávnění, a proto tyto jemu podřízené osoby nemusejí splňovat kvalifikační požadavek, jsou podle městského soudu založeny výlučně na soukromoprávní úpravě a neberou v úvahu posuzovanou speciální regulaci veřejnoprávní, která testování a posuzování užitkovosti svěřuje výhradně do rukou kvalifikovaných osob. Důvodem je dle soudu veřejný zájem na tom, aby byl zajištěn nezkreslený či jinak neznehodnocený průběh testování, který je klíčový pro posouzení mléčné užitkovosti, což je jeden z nástrojů pro zvelebování populací zvířat a zachování jejich genetické rozmanitosti (§ 1 odst. 3 plemenářského zákona).
Žalobce (stěžovatel) napadl rozsudek městského soudu kasační stížností. Rozsudek považuje za nezákonný, neboť spočívá na nesprávném posouzení právní otázky, zda § 7 odst. 2 plemenářského zákona vyžaduje, aby oprávněná osoba vykonávala všechny činnosti v rámci testování a posuzování mléčné užitkovosti výhradně prostřednictvím odborně způsobilých osob dle § 30 odst. 2 plemenářského zákona. Podle stěžovatele formulace použitá zákonodárcem v § 7 odst. 2 plemenářského zákona: „[t]
estování a posuzování zajišťují v chovech nebo v testačních zařízeních oprávněné osoby, pokud k tomu mají zajištěny osoby odborně způsobilé podle § 30 a technické vybavení v rozsahu stanoveném vyhláškou
“ neznačí, že pouze určité osoby mohou vykonávat předmětné činnosti. Rovněž teleologický výklad dle stěžovatele vede k závěru, že plemenářský zákon vyžaduje, aby oprávněná osoba měla kvalifikované personální zázemí, nikoliv však, aby každá osoba využitá k dílčím činnostem splňovala předepsaná kvalifikační kritéria. Stěžovatel pak dále zopakoval námitku, že v rámci výkonu své činnosti je oprávněn používat jemu podřízené fyzické osoby, jimiž mohou být zaměstnanci, příkazníci, zmocněnci či prokuristé. Z pohledu veřejnoprávního také platí, že nositelem příslušného veřejnoprávního oprávnění je právnická osoba, a jí použité osoby k určité činnosti nemusí splňovat požadavky pro udělení veřejnoprávního oprávnění. Konečně požadavky na odbornou způsobilost stanovené v § 30 odst. 2 plemenářského zákona jsou vymezeny natolik obecně (způsobilost je vázána na oblast zemědělství a nemusí se jednat o odborníka na kontrolu mléčné užitkovosti, dokonce ani na chov zvířat vůbec), že stěžovatel neshledává opodstatněnost v tom, proč nepostačí pouhé proškolení použité osoby. Žalovaná ve svém vyjádření zdůraznila, že plemenářský zákon nepřipouští, že by oprávněná osoba mohla používat k výkonu dílčích činností při testování a posuzování užitkovosti osoby bez odborné způsobilosti. Nelze souhlasit se stěžovatelem, že jako právnická osoba je oprávněn provádět jednotlivé činnosti jinými osobami bez omezení, neboť tento spor se nezakládá na soukromoprávní úpravě. Stěžovatel je oprávněn Ministerstvem zemědělství, a testování a posuzování mléčné užitkovosti je tedy činnost veřejnoprávní povahy, pro kterou jsou stanoveny kvalifikační předpoklady. Stěžovatel jako oprávněná osoba nyní pouze nese následky svého nesprávného rozhodnutí používat při své činnosti laiky a nutno podotknout, že způsobilými osobami fakticky disponoval, avšak nebyly nahlášeny ministerstvu; pokud by stěžovatel splnil svou ohlašovací povinnost, nedošlo by vůbec k tomuto sporu. Závěrem žalovaná zopakovala, že je jednoznačně nutné, aby veškeré činnosti spadající pod testování a posuzování v chovech a testačních zařízeních vykonávala oprávněná osoba výhradně prostřednictvím odborně způsobilých osob; jde o činnosti, které jsou oprávněné osobě svěřovány veřejnoprávní regulací do rukou odborně kvalifikovaných osob, a není možné k nim používat laiky. Dodržování systému testování a posuzování mléčné užitkovosti přispívá k důvěryhodnosti České republiky jako respektovaného šlechtitele koz v rámci Evropské unie i třetích zemí.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z odůvodnění:
(...)
[11] Stěžovatel založil kasační stížnost na důvodu spočívajícím v nesprávném posouzení právní otázky městským soudem. Otázka, která je nadále mezi účastníky sporná, spočívá ve výkladu § 7 odst. 2 a § 30 odst. 2 plemenářského zákona. Konkrétně jde o to, zda z těchto ustanovení plyne povinnost tzv. oprávněné osoby provádět všechny činnosti v rámci testování a posuzování užitkovosti hospodářských zvířat (v tomto případě mléčné užitkovosti koz) výhradně prostřednictvím odborně způsobilých osob, nebo zda dílčí činnosti mohou vykonávat i jiné osoby bez odborné způsobilosti.
[12] Podle § 7 odst. 2 plemenářského zákona „[t]
estování a posuzování zajišťují v chovech nebo v testačních zařízeních oprávněné osoby, pokud k tomu mají zajištěny osoby odborně způsobilé podle § 30 a technické vybavení v rozsahu stanoveném vyhláškou
“. [13] Ustanovení § 30 odst. 2 téhož zákona pak stanoví, že „[o]
soba uvedená v § 7 odst. 2 se považuje za odborně způsobilou, pokud dosáhla alespoň středního vzdělání s maturitní zkouškou v některém zemědělském oboru nebo v oboru se zaměřením na zemědělství anebo v oboru veterinářství a veterinární prevence; tuto skutečnost je povinna doložit vysvědčením o maturitní zkoušce, případně jiným dokladem o ukončení vzdělání
“, a podle § 30 odst. 4 tohoto zákona platí, že „[o]soba uvedená v odstavci 2 nebo 3, která nedosáhla předepsaného středoškolského vzdělání, se považuje za osobu odborně způsobilou, pokud prokáže, že v příslušném oboru vykonávala praxi nejméně po dobu 5 let
“. [14] Konečně podle § 32 plemenářského zákona „[u]
znaná chovatelská sdružení, chovatelské podniky prasat, oprávněné osoby, určená osoba a pověřená osoba jsou povinny nejpozději do 1 měsíce ohlásit ministerstvu veškeré změny skutečností uvedených v rozhodnutí o udělení souhlasu, o uznání chovatelského sdružení, o uznání osoby uvedené v § 6 odst. 1 jako chovatelského podniku prasat, v rozhodnutí o určení a v pověření osoby shromažďováním a zpracováváním údajů v informačním systému ústřední evidence anebo změny ve výkonu činnosti
“.[15] Městský soud dospěl při výkladu těchto ustanovení k závěru, že jednoznačně vyžadují, aby veškeré činnosti spadající pod testování a posuzování užitkovosti vykonávala oprávněná osoba prostřednictvím odborně způsobilých osob. Stěžovatel v rámci uplatněného důvodu kasační stížnosti formuloval vůči tomuto závěru tři dílčí námitky, a to jeho rozpor se zněním nařízení, rozpor s oprávněním právnické osoby používat k realizaci svých činností podřízené osoby, které nemusejí být odborně způsobilé, a konečně se stěžovatel vymezil vůči údajně obecnému kvalifikačnímu požadavku na odbornou způsobilost, který vyžaduje vzdělání v jakémkoliv zemědělském oboru.
(...)
[18] Ve světle zbývajících dvou námitek stěžovatele pak Nejvyšší správní soud považuje výklad městského soudu za správný, a to jak při použití gramatické, tak teleologické metody výkladu. Ustanovení § 7 odst. 2 plemenářského zákona zcela jednoznačně stanoví, že oprávněná osoba provádí testování a posuzování v chovech a testačních zařízeních tehdy, pokud má k této činnosti zajištěny odborně způsobilé osoby. Toto ustanovení přitom odkazuje na § 30 zákona, který upravuje požadavky na odbornou způsobilost a jehož odstavec 2 zpětně odkazuje právě na § 7 odst. 2 zákona. Podle Nejvyššího správního soudu toto ustanovení nedává prostor vykládat je způsobem předkládaným stěžovatelem, totiž že dílčí činnosti v rámci testování mohou vykonávat i osoby bez odborné způsobilosti, pokud je nad nimi zajištěn dohled tzv. odborných garantů, tj. osob odborně způsobilých v oblasti šlechtitelství podle § 30 odst. 1 plemenářského zákona (vysokoškolské vzdělání v oblasti zemědělství, nebo veterinárního lékařství a hygieny, anebo biologických věd). Lze souhlasit s městským soudem, že uvedená právní úprava vyžaduje, aby celý proces testování, tj. jeho jednotlivé úkony, vykonávaly odborně způsobilé osoby s kvalifikací podle § 30 odst. 2 plemenářského zákona. Není sporu o tom, že odebírání testovaných vzorků je činností spadající pod samotný proces testování a posuzování užitkovosti, což ostatně ani stěžovatel nezpochybňuje.
[19] Nejvyšší správní soud se rovněž ztotožňuje s argumentem městského soudu, že stěžovatel jakožto právnická osoba je jistě oprávněn ke své činnosti využívat fyzických osob dle svého vlastního uvážení, avšak pouze pokud právní úprava nestanoví pro výkon určitých specifických činností kvalifikační požadavek, který musí naplnit každá osoba, která je výkonem těchto činností pověřena. Takové požadavky nejsou podle Nejvyššího správního soudu v oblasti veřejného práva nijak neobvyklé a uplatní se právě tam, kde převáží veřejný zájem na odborné kvalitě, který vyžaduje, aby činnost, k níž disponuje právnická osoba veřejnoprávním oprávněním, jejím jménem a na její účet vykonávala vždy fyzická osoba odborně způsobilá (namátkou provozování zdravotnických zařízení, lékáren, autoškol atd.). Je pak primárně na zákonodárci, zda v konkrétním případě nalezne převahu tohoto veřejného zájmu a stanoví pro určité činnosti kvalifikační předpoklady. V daném případě to tedy znamená, že stěžovatel sice disponuje souhlasem Ministerstva zemědělství k provádění testování a posuzování užitkovosti, a je proto tzv. oprávněnou osobou; z toho však nelze dovodit, že oprávnění stěžovateli umožňuje využívat k testování osoby, které nesplňují odborné požadavky. Jak již městský soud správně uvedl, požadavek na odbornou způsobilost osob účastnících se procesu testování plyne i z jeho účelu, jímž je zajištění objektivních a nezkreslených dat dále využitelných pro šlechtění a plemenitbu domácích zvířat.
[20] Konečně stěžovatelova námitka, že požadavky na dosažené vzdělání podle § 30 odst. 2 plemenářského zákona jsou příliš obecné, neboť nevyžadují vzdělání přímo v oboru šlechtitelství či plemenitby, a míjí se tak se sledovaným účelem, nemíří proti napadenému rozsudku městského soudu, ale spíše proti tomuto zákonnému ustanovení, které stěžovatel zjevně považuje za nerozumné. Nejvyšší správní soud naopak považuje požadovaný stupeň a obor vzdělání, který může být nahrazen pětiletou praxí v oboru zemědělství, za racionální a přiměřený (ostatně analogicky by pak musel stěžovatel považovat za neracionální a nepřiměřený i požadavek na tzv. odborné garanty, u nichž zákon rovněž pouze obecně vyžaduje vzdělání v oblasti zemědělství, nikoliv specializaci na šlechtitelství a plemenitbu). Ostatně otázkou přiměřenosti požadavku na odbornou způsobilost se podrobně zabýval již městský soud v napadeném rozsudku (odst. 41) a s jeho závěry se Nejvyšší správní soud plně ztotožňuje.
Zasílání aktuálního vydání na e-mail
Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.