2695/2012
Zdravotnictví: uznání specializované způsobilosti v oboru
Zdravotnictví: uznání specializované způsobilosti v oboru neonatologie
k § 44 zákona č. 95/2004 Sb., o podmínkách získávání odborné způsobilosti a specializované způsobilosti k výkonu zdravotnického povolání lékaře, zubního lékaře a farmaceuta
k vyhlášce č. 72/1971 Sb., o zdravotnických pracovnících a jiných odborných pracovnících ve zdravotnictví*)
k vyhlášce č. 77/1981 Sb., o zdravotnických pracovnících a jiných odborných pracovnících ve zdravotnictví**)
Žádosti o uznání specializované způsobilosti v oboru neonatologie podle § 44 zákona č. 95/2004 Sb., o podmínkách získávání odborné způsobilosti a specializované způsobilosti k výkonu zdravotnického povolání lékaře, zubního lékaře a farmaceuta, je nutné vyhovět, odpovídá-li materie zkoušky z věcného podoboru neonatologie, která byla součástí II. atestační zkoušky z oboru pediatrie podle vyhlášky č. 72/1971 Sb., o zdravotnických pracovnících a jiných odborných pracovnících ve zdravotnictví, svým zaměřením a obsahem požadovaným vědomostem pro získání specializace v nástavbovém oboru neonatologie, který byl nově zaveden vyhláškou ministerstva zdravotnictví České socialistické republiky č. 77/1981 Sb., o zdravotnických pracovnících a jiných odborných pracovnících ve zdravotnictví.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 6. 2012, čj. 3 Ads 151/2011-89)
Prejudikatura:
nálezy Ústavního soudu č. 63/1997 Sb., č. 30/1998 Sb., č. 84/2007 Sb. a č. 184/2006 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 189/05).Věc:
MUDr. J. B. proti Ministerstvu zdravotnictví o uznání zkoušky odborné způsobilosti, o kasační stížnosti žalovaného.Žalovanému byla dne 17. 4. 2007 doručena žádost žalobce o uznání specializované způsobilosti v oboru neonatologie podle § 44 odst. 4 písm. a) zákona č. 95/2004 Sb.
Z příloh, které byly připojeny k žádosti, vyplývalo, že žalobce dosáhl atestace I. stupně v oboru pediatrie v roce 1977 a atestace II. stupně v oboru pediatrie v roce 1981. Dále žalobce předložil ověřenou kopii osvědčení České lékařské komory ze dne 1. 4. 1995 k výkonu lékařské praxe v oboru neonatologie. Žalovaný svým rozhodnutím ze dne 25. 5. 2007 žalobci specializovanou způsobilost k výkonu zdravotnického povolání lékaře nepřiznal, což odůvodnil tím, že žalobce nepředložil doklad o získané specializaci v nástavbovém oboru neonatologie podle přílohy č. 2 vyhlášky č. 77/1981 Sb. Podle § 44 odst. 4 písm. a) tohoto zákona je výše uvedený doklad nutným předpokladem pro získání specializované způsobilosti v oboru neonatologie, přičemž jej nelze nahradit žádným jiným dokladem.
Žalobce rozhodnutí žalovaného napadl rozkladem u ministra zdravotnictví, jenž byl zamítnut rozhodnutím ze dne 7. 2. 2008.
Proti rozhodnutí žalovaného ze dne 25. 5. 2007 o nepřiznání specializované způsobilosti a rozhodnutí ze dne 7. 2. 2008, jimž byl zamítnut rozklad žalobce, podal žalobce žalobu u Městského soudu v Praze.
V žalobě žalobce uvedl seznam svých profesních zkušeností v oboru neonatologie a dokladů své odbornosti v tomto oboru. Mimo jiné zmínil, že atestaci II. stupně z pediatrie složil 25. 2. 1981, a to včetně samostatné zkoušky z neonatologie. V této době nebyla neonatologie samostatným specializačním oborem, nicméně byla nedílnou součástí postgraduálního vzdělávání v rámci oboru pediatrie druhého stupně. Obor neonatologie jako možná nástavbová subspecializace byl zaveden až vyhláškou č. 77/1981 Sb. Žalobce v této souvislosti uvedl, že se několikrát dotazoval ministerstva, zda je mu jeho odbornost, včetně oboru neonatologie, i podle nové právní úpravy zachována, přičemž mu bylo dle jeho tvrzení odpovězeno, že specializace získané podle dřívějších právních předpisů zůstávají nedotčeny a že je plně kvalifikovaným odborníkem i pro obor neonatologie.
Městský soud vyhověl žalobě žalobce a rozsudkem ze dne 19. 7. 2011, čj 8 Ca 135/2008-59, zrušil rozhodnutí ze dne 7. 2. 2008. V odůvodnění napadeného rozsudku městský soud uvedl, že žalovaný se dostatečně nevypořádal s námitkou žalobce, která byla uvedena v jeho rozkladu proti rozhodnutí Ministerstva zdravotnictví ze dne 25. 5. 2007, že atestace II. stupně z oboru pediatrie získaná 25. 2. 1981 zahrnovala odbornou způsobilost i pro její věcný podobor neonatologii. Dle městského soudu proto žalovaný pochybil, když nezhodnotil materii II. atestace z oboru pediatrie, protože pokud by tato zahrnovala obor neonatologii ve srovnatelném rozsahu, pak by bylo nutné žalobci vyhovět, neboť trvání na předložení formálního dokladu by bylo v tomto konkrétním případě projevem čistě formalistického přístupu. Městský soud napadené rozhodnutí zrušil pro vady řízení z důvodu nepřezkoumatelnosti spočívající v nedostatku důvodů [§ 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.] a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
Rozsudek městského soudu napadl žalovaný (stěžovatel) kasační stížností. V ní uvedl, že zákon č. 95/2004 Sb., jenž harmonizuje právní úpravu České republiky se směrnicemi Evropské unie, zejména pak se směrnicí Rady 93/16/EHS o usnadnění volného pohybu lékařů a vzájemném uznávání jejich diplomů, osvědčení a jiných dokladů o dosažené kvalifikaci, nahradil dosavadní právní úpravu obsaženou ve vyhlášce č. 77/1981 Sb. a zavedl nový způsob vzdělávání lékařů, nahrazující systém atestací I. a II. stupně a nástavbových atestací. Podle aktuální právní úpravy tedy existují dva druhy způsobilosti lékařů, a to tzv. odborná způsobilost a specializovaná způsobilost. Specializovaná způsobilost je lékaři zakládána Ministerstvem zdravotnictví vydáním diplomu o specializaci v příslušném specializovaném oboru a předpokládá úspěšné složení atestační zkoušky. Přechodná ustanovení zákona č. 95/2004 Sb. pak upravují způsob získání specializované způsobilosti lékaře tehdy, pokud tento podle předchozích právních předpisů získal atestaci I. nebo II. stupně. Podle § 44 odst. 4 písm. a) zákona č. 95/2004 Sb. lékaři, kteří podle dosavadních právních předpisů získali specializaci v nástavbovém oboru, získávají specializovanou způsobilost v obdobném oboru specializačního vzdělávání stanovenou v příloze k tomuto zákonu. Stěžovatel dále v kasační stížnosti uvedl, že nesouhlasí se závěry městského soudu, že jeho rozhodnutí je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů, neboť dle svého názoru stěžovatel důvod nepřiznání specializované způsobilosti žalobci zcela jasně identifikoval, tedy že žalobce nedoložil diplom o získání nástavbové specializace v oboru neonatologie, což je dle § 44 odst. 4 písm. a) zákona č. 95/2004 Sb. nutným předpokladem pro přiznání specializované způsobilosti lékaři. Stěžovatel dále poukázal na to, že dle jeho názoru městský soud interpretoval předmětné ustanovení nepřijatelně extenzivním způsobem, když stěžovateli vyčetl, že měl při svém rozhodování zhodnotit materii II. atestace z oboru pediatrie, jež v době, kdy ji žalobce složil, zahrnovala i podobor neonatologii. Pokud by totiž II. atestace skutečně zahrnovala i obor neonatologii ve srovnatelném rozsahu, městský soud dovodil, že by bylo nutné žalobci vyhovět a specializovanou způsobilost v oboru neonatologie mu přiznat. Stěžovatel v této souvislosti zdůraznil, že zákon nepředpokládá žádné posuzování či porovnávání vzdělávacích náplní dle dříve platných předpisů u jednotlivých oborů navzájem. V případě nesplnění výše uvedené podmínky tedy stěžovatel neměl jinou možnost než žádost žalobce o přiznání specializované způsobilosti v oboru neonatologie zamítnout. Závěrem stěžovatel poukázal na to, že městský soud v obdobném případě v řízení vedeném pod sp. zn. 6 Ca 128/2008 rozhodl odlišně, tedy žalobu proti rozhodnutí stěžovatele v obdobné věci zamítl. Stěžovatel však doposud neobdržel tento rozsudek, neboť lhůta pro jeho vyhotovení byla prodloužena do 2. 9. 2011. Ačkoliv tato námitka byla v rámci řízení před městským soudem stěžovatelem vznesena, městský soud na ni nijak nereagoval. Z výše uvedených důvodů stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek městského soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Ve vyjádření ke kasační stížnosti žalobce nejprve upozornil na to, že stěžovatel ve své kasační stížnosti neuvedl nic, co by již dříve neprezentoval jak ve správním, tak v soudním řízení. Dále zdůraznil, že podle § 49 vyhlášky č. 77/1981 Sb. způsobilost k výkonu zdravotnického povolání a specializace zdravotnických pracovníků získané podle dřívějších předpisů zůstávají zachovány. Vzhledem k tomu, že specializace v oboru neonatologie nebyla vyhláškou ministerstva zdravotnictví č. 72/1971 Sb. upravena, je nutné vykládat předmětné ustanovení tak, že atestace II. stupně z oboru pediatrie získaná v době platnosti a účinnosti vyhlášky č. 72/1971 Sb. zahrnovala i odbornou způsobilost pro věcný podobor pediatrie – neonatologii. Žalobce dále uvedl, že
interpretace
právních norem má být předvídatelná a je nutné při ní reflektovat i očekávání adresátů těchto norem a zamezit výkladu libovůle. Z toho důvodu je žalobce přesvědčen, že výklad použitých právních norem provedený stěžovatelem, jakkoliv může být formálně udržitelný, nemůže obstát z materiálního hlediska. Dle názoru žalobce je současně soustavná praxe orgánu státní správy způsobilá „dotvořit
“ právo „v jeho materiální podobě
“. Jestliže mu tedy stěžovatel fakticky odbornost v oboru neonatologie po léta přiznával, především pak udělením zkušebního oprávnění a jmenováním krajským neonatologem, změna ve vnímání odbornosti žalobce v předmětném oboru ze strany stěžovatele je projevem svévole, resp. nepřípadným formalismem.Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z odůvodnění:
V prvé námitce stěžovatel zpochybnil výklad § 44 odst. 4 písm. a) zákona č. 95/2004 Sb. městským soudem s tím, že jej považuje za příliš extenzivní. Dle jeho názoru mu toto zákonné ustanovení nedávalo žádný prostor pro zvažování, zda zkouška z neonatologie v rámci II. atestace, již žalobce složil v roce 1981 za účinnosti vyhlášky č. 72/1971 Sb., materiálně odpovídá obsahu zkoušky, která byla za účinnosti vyhlášky č. 77/1981 Sb. vyžadována pro získání nástavbové specializace v oboru neonatologie. Vzhledem k tomu, že stěžovatel neměl pravomoc tuto skutečnost posuzovat, nelze napadené rozhodnutí považovat za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů rozhodnutí.
Nejvyšší správní soud k této námitce uvádí následující. Z relevantních právních předpisů vyplývá, že neonatologie jako nástavbový obor byla zavedena až vyhláškou č. 77/1981 Sb., která nabyla účinnosti dne 1. 9. 1981. Mezi stěžovatelem a žalobcem je nesporné, že žalobce získal svou II. atestaci v oboru pediatrie podle vyhlášky č. 72/1971 Sb., jež nabyla účinnosti dne 1. 9. 1971 a pozbyla účinnosti dne 1. 9. 1981, přičemž neonatologie byla součástí pediatrie jako její věcný podobor. Žalobce proto v rámci získání své II. atestace složil z neonatologie dne 25. 2. 1981 (tj. za účinnosti vyhlášky č. 72/1971 Sb.) samostatnou zkoušku. Podle § 49 vyhlášky č. 77/1981 Sb. „[z]
působilost k výkonu zdravotnického povolání a specializace zdravotnických pracovníků získané podle dřívějších předpisů v kategoriích a oborech uvedených v této vyhlášce, zůstávají nedotčeny
“. Podle § 44 odst. 4 písm. a) zákona č. 95/2004 Sb. (účinného od 2. 4. 2004) lékaři, kteří podle dosavadních předpisů získali specializaci v nástavbovém oboru, získávají specializovanou způsobilost v obdobném oboru specializačního vzdělávání v příloze k tomuto zákonu. Nejvyšší správní soud spatřuje pochybení stěžovatele v tom, že na daný případ aplikoval pouze § 44 odst. 4 písm. a) zákona č. 95/2004 Sb., aniž by vzal v potaz, že je nutné aplikovat také § 49 vyhlášky č. 77/1981 Sb., neboť mezi účastníky je nesporné, že žalobce složil zkoušku z II. atestace ještě za platnosti a účinnosti vyhlášky č. 72/1971 Sb. a § 49 vyhlášky č. 77/1981 Sb. je jedním z přechodných ustanovení, která řeší vztah obou těchto vyhlášek. Totéž stěžovateli implicitně vytkl městský soud v odůvodnění svého rozhodnutí, když uvedl, že pro posouzení předmětné věci je nezbytné pečlivě zhodnotit celou materii II. atestace z oboru pediatrie. Současně Nejvyšší správní soud dodává, že stěžovatel při aplikaci předmětných ustanovení postupoval ryze formalisticky a použil k jejich interpretaci pouze metodu jazykového výkladu, aniž by přitom zohlednil další interpretační metody, především pak teleologický, systematický a historický výklad.Nutnost používat při interpretaci právních norem i jiné výkladové metody než pouze výklad jazykový potvrdil i Ústavní soud v několika rozhodnutích. V nálezu ze dne 4. 2. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 21/96, N 13/7 SbNU 87, č. 63/1997 Sb., Ústavní soud konstatoval, že soud
„není absolutně vázán doslovným zněním zákonného ustanovení, nýbrž se od něj smí a musí odchýlit v případě, kdy to vyžaduje ze závažných důvodů účel zákona, historie jeho vzniku, systematická souvislost nebo některý z principů, jež mají svůj základ v ústavně konformním právním řádu jako významovém celku. Je nutno se přitom vyvarovat libovůle; rozhodnutí soudu se musí zakládat na racionální argumentaci
.“ Obdobně se Ústavní soud vyjádřil v nálezu ze dne 17. 12. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 33/97, N 163/9 SbNU 399, č. 30/1998 Sb., v němž uvedl, že „neudržitelným momentem používání práva je jeho aplikace, vycházející pouze z jazykového výkladu
“. Dle tohoto ustanovení představuje jazykový výklad toliko „prvotní přiblížení se k aplikované právní normě. Je pouze východiskem pro objasnění a ujasnění si jejího smyslu a účelu (k čemuž slouží i řada dalších postupů, jako logický a systematický výklad, výklad
e ratione legis atd.)
.“ Tento právní názor ostatně zastává i zdejší soud, když např. v rozsudku ze dne 23. 2. 2010, čj. 4 As 30/2009-67, uvedl, že jazykový výklad je „výkladem prvotním, kterým se interpret poprvé seznamuje s obsahem
[předmětné] právní normy
“. Další výkladové metody, jako např. výklad teleologický, logický, systematický či historický, však musí následně potvrdit či naopak vyvrátit, zda smysl a účel právní normy je skutečně takový, jaký se z jazykového výkladu zdá být.Je tedy otázkou
interpretace
předmětných ustanovení, specializace jakého druhu a pro jaké obory jsou zdravotnickému pracovníkovi zachovány v případě, že získal II. atestaci v oboru zahrnujícím i věcný podobor, který se stal na základě pozdější právní úpravy novým nástavbovým oborem. Nejvyšší správní soud se ve smyslu výše zmíněné judikatury Ústavního soudu a zdejšího soudu zabýval výkladem § 44 odst. 4 písm. a) zákona č. 95/2004 Sb. a § 49 vyhlášky č. 77/1981 Sb. z hlediska různých výkladových metod. Jakkoliv se zdá být výklad předmětných ustanovení na základě jazykového výkladu jednoznačný, z účelu těchto přechodných ustanovení je zřejmé, že jejich smyslem je, aby byly zdravotnickým pracovníkům ponechány jimi skutečně dosažené specializace, které získali podle předchozí právní úpravy, a aby tito již dostatečně kvalifikovaní specialisté nebyli nuceni kvůli změně právní úpravy znovu absolvovat již dříve složené zkoušky či dodatečně absolvovat zkoušky nové, přestože ve skutečnosti příslušnou specializaci právoplatně nabyli již dříve. Nástavbovou specializaci v oboru neonatologie nebylo možné v době účinnosti vyhlášky č. 72/1971 Sb. získat, neboť tento obor neexistoval samostatně jako nástavbový obor, nicméně byl součástí oboru pediatrie. Ve světle tohoto výkladu je tedy zřejmé, že stěžovatel měl nejprve zkoumat, zda materie zkoušky z neonatologie v rámci II. atestace obsahově odpovídala požadovaným vědomostem pro získání specializované způsobilosti v nástavbovém oboru neonatologie podle tehdy nové právní úpravy obsažené ve vyhlášce č. 77/1981 Sb. Tento výklad předmětných právních norem je ostatně v souladu i s principem nabytých práv, který byl vyjádřen např. v nálezu Ústavního soudu ze dne 6. 2. 2007, sp. zn. Pl. ÚS 38/06, N 23/44 SbNU 279, č. 84/2007 Sb. V tomto případě mohl žalobce odůvodněně důvěřovat v práva vyplývající mu ze získání II. atestace z oboru pediatrie, jíž dosáhl za účinnosti vyhlášky č. 72/1971 Sb., a to včetně práv vážících se k získání nástavbové specializace v oboru neonatologie, neboť jak sám uvádí v žalobě proti napadenému rozhodnutí a v rozkladu proti rozhodnutí stěžovatele ze dne 25. 5. 2007, byl stěžovatelem explicitně při několika příležitostech uznán za odborníka v oboru neonatologie. Konkrétně se jednalo o přiznání statutu perinatologického centra oddělení žalobce na základě výběrového řízení Ministerstva zdravotnictví v roce 1998, jmenování žalobce členem pracovní skupiny vědecké rady Ministerstva zdravotnictví dne 10. 11. 2000 a jmenování žalobce regionálním neonatologem pro Ústecký kraj dne 28. 2. 2002 náměstkem ministra pro zdravotní péči MUDr. A. M. Tyto skutečnosti nebyly v průběhu řízení stěžovatelem nikterak rozporovány, a Nejvyšší správní soud je proto považuje za prokázané.Pokud stěžovatel prokazatelně v době účinnosti předchozích právních předpisů dopadajících na tuto problematiku (především vyhlášky č. 77/1981 Sb. účinné do 30. 6. 2004) zmíněnými úkony několikráte mlčky uznal žalobce jako atestovaného odborníka v oboru neonatologie, který by nemohl v uvedených funkcích působit, pokud by tuto odbornost nesplňoval, pak se stěžovatel ve svých tvrzeních dostává do logického rozporu se sebou samým, jestliže podle nové právní úpravy, vycházející z principu ochrany nabytých práv, žalobci jeho dosaženou kvalifikaci napadeným rozhodnutím neuznal. Nejvyšší správní soud podotýká, že k tomuto závěru měl stěžovatel dospět i bez toho, že by zákon č. 95/2004 Sb. explicitně obsahoval mechanismus srovnatelnosti dosažených kvalifikací, neboť samotné ustanovení § 44 odst. 1 písm. a) zákona č. 95/2004 Sb. hovoří o nabytí specializované způsobilosti na principu obdobnosti. Rozhodnutí stěžovatele zde tedy ve vztahu k neonatologické kvalifikaci žalobce plní pouze
v obdobném oboru specializačního vzdělávání stanoveném v příloze k tomuto zákonu
. Takový mechanismus by se nutně odvíjel od interpretační úvahy stěžovatele, případně od jeho správního uvážení, zatímco stávající právní úprava založená na principu ochrany nabytých práv vychází z uznání této kvalifikace ex lege
deklaratorní
či osvědčující funkci. Žalobci mohlo být uznání této kvalifikace upřeno stěžovatelem jen tehdy, pokud by srozumitelně a přesvědčivě odůvodnil, v čem je specializovaná způsobilost v oboru neonatologie ve smyslu zákona č. 95/2004 Sb. odlišná od žalobcem získané odbornosti v téže materii, nicméně v rámci oboru pediatrie II. stupně. Žádnou takovou úvahu však napadené rozhodnutí neobsahovalo, a proto pro závěry stěžovatele nebyla v napadeném rozhodnutí žádná opora. Ze všech shora uvedených důvodů byl tedy úsudek městského soudu o jeho nepřezkoumatelnosti naprosto správný.Závěrem Nejvyšší správní soud podotýká, že při výkladu právních norem by se měl interpretující orgán vyhnout přepjatému formalismu, tedy takovému výkladu, který by byl v extrémním rozporu s principy spravedlnosti, neboť představuje zásah do základních práv a svobod jednotlivce (nález Ústavního soudu ze dne 11. 10. 2006, sp. zn. I. ÚS 189/05, č. 184/2006 Sb. ÚS). S ohledem na to, že stěžovatel opomněl při výkladu dotčených ustanovení vzít v úvahu jejich účel, postupoval při jejich interpretaci ryze formalisticky a ve výsledku dosáhl výkladu, který se dostal do hrubého rozporu s principy spravedlnosti.
Nad rámec nutného odůvodnění Nejvyšší správní soud poznamenává, že případné odlišné rozhodnutí městského soudu v jiné věci, jakkoliv by bylo rozporné s přezkoumávaným rozsudkem, nemůže založit judikatorní praxi, od níž by se městský soud neměl při svém rozhodování odchýlit. Sjednocování judikatury správních soudů je zákonným úkolem Nejvyššího správního soudu, nikoliv soudů krajských (§ 12 odst. 1 s. ř. s.), jakkoliv i tak je v duchu principu předvídatelnosti žádoucí, aby se rozhodovací činnost téhož soudu v obdobných věcech nerozcházela. Nadto Nejvyšší správní soud podotýká, že i v případě, že by došel k závěru, že obě výše jmenovaná rozhodnutí jsou ve vzájemném rozporu, nemohl by tuto skutečnost považovat za
relevantní
důvod pro zrušení napadeného rozsudku. Z toho důvodu Nejvyšší správní soud ani této námitce stěžovatele nevyhověl.*) S účinností od 1. 9. 1981 zrušena vyhláškou č. 77/1981 Sb., o zdravotnických pracovnících a jiných odborných pracovnících ve zdravotnictví.
**) S účinností od 1. 7. 2004 zrušena vyhláškou č. 393/2004 Sb., kterou se zrušuje vyhláška č. 77/1981 Sb., o zdravotnických pracovnících a jiných odborných pracovnících ve zdravotnictví.
Zasílání aktuálního vydání na e-mail
Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.