Vydání 3/2025

(…) [22] Nejvyšší správní soud se dále zabýval otázkou právní povahy žádosti podle § 45 odst. 2 písm. l) zákona o zdravotních službách, a to z toho hlediska, zda se jí zasahuje do právní sféry poskytovatele zdravotních služeb. Jakkoliv v tomto směru nebyla proti závěrům krajského soudu uplatněna žádná kasační námitka, Nejvyšší správní soud považuje tuto otázku za stěžejní, neboť na jejím rozřešení závisí, zda lze přímo proti žádosti podle § 45 odst. 2 písm. l) zákona o zdravotních službách podat samostatnou žalobu, nebo zda je třeba okolnosti související s její zákonností posuzovat až v řízení o žalobě proti rozhodnutí o přestupku.

[23] Podle § 45 odst. 2 písm. l) zákona o zdravotních službách je poskytovatel.

[24] Jazykový výklad uvedeného ustanovení nevyvolává závažnější pochybnosti. Byť je v něm užito slova , nejedná se o žádost ve smyslu obecného jazyka, které zpravidla není třeba vyhovět. V ustanovení je naopak s jasně spojena povinnost podílet se na zajištění pohotovostní služby. Z hlediska systematického je vykládaná norma obsažena v ustanovení upravujícím povinnosti poskytovatelů zdravotních služeb. Podstatná část těchto povinností má povahu zákonných povinností (tedy plynou bez dalšího přímo ze zákona), povinnost podílet se na zajištění pohotovostní služby je výjimkou, neboť je „aktivována“, resp. podmíněna kraje.

[25] Nejedná se ani o jakousi žádostk zahájení postupu vedoucímu k uzavření smlouvy, jejímž předmětem by byla povinnost vykonávat pohotovostní službu. Ustanovení hovoří přímo o . O porušení povinnosti ostatně hovoří i § 117 odst. 2 písm. i) zákona o zdravotních službách, který vymezuje skutkovou podstatu přestupku, kterého se stěžovatelka dopustila.

[26] Stejný závěr lze dovodit i z historického výkladu. Před přijetím zákona o zdravotních službách upravoval tuto problematiku § 5 odst. 2 písm. e) zákona č. 160/1992 Sb., o zdravotní péči v nestátních zdravotnických zařízeních. Toto ustanovení hovořilo výslovně o povinnosti nestátního zdravotnického zařízení uzavřít na žádost kraje smlouvu, na jejímž základě se bude toto zařízení podílet na zajištění potřebných zdravotnických služeb (např. pohotovostní služby). Stávající právní úprava je tedy koncipována odlišně, pokud jde o vymezení právního nástroje, jímž se stanoví povinnost vykonávat pohotovostní službu. I z této změny je zřejmé, že úmyslem zákonodárce bylo umožnit kraji, aby založil povinnost poskytovatele zdravotních služeb účastnit se na pohotovostní službě, aniž by s ním nutně musel uzavřít smlouvu.

[27] Kromě toho z důvodové zprávy k zákonu č. 161/1993 Sb., kterým byla tato povinnost do zákona o zdravotní péči v nestátních zdravotnických zařízeních zavedena, vyplývá, že smyslem § 5 odst. 2 písm. e) uvedeného zákona [tehdy písm. f)] bylo „“ Z toho je zjevné, že odpovědným orgánům měl být dán nástroj, na jehož základě mohly donutit zdravotnická zařízení k tomu, aby poskytovaly určité zdravotnické služby, byť by to odmítaly. Je tak patrná snaha o omezení svobodné vůle těchto zařízení. Konstrukce § 45 odst. 2 písm. l) zákona o zdravotních službách je odlišná v tom, že nevyžaduje uzavření smlouvy. Z ničeho však nevyplývá, že by měl být odlišný i tento základní úmysl. Právě naopak, možnost přímo uložit povinnost vykonávat pohotovostní službu je z hlediska akceschopnosti či efektivnosti při naplňování tohoto cíle spíše vhodnější než povinnost uzavřít smlouvu, na jejímž základě má teprve vzniknout povinnost vykonávat pohotovostní službu.

[28] Stěžovatelka vlastní úvahy v tomto směru v předchozích fázích řízení v zásadě nepředkládala. Její závěr se opíral pouze o komentářovou literaturu: „“ (Komentář k § 45, část II.: Povinnosti poskytovatele zdravotních služeb vůči jiným orgánům a osobám, Podíl na lékařské pohotovostní službě. In: Mach, J. a kol. Praha: Wolters Kluwer, 2023.).

[29] Ze závěrečné věty, kterou stěžovatelka opomněla v kasační stížnosti citovat, je zjevné, že ani z komentářové literatury nevyplývá závěr, že nutně musí dojít k uzavření smlouvy. Pouze se uvádí, že za situace, kdy poskytovatel výslovně neodmítne konat pohotovostní službu, ale zároveň nedojde k uzavření dohody, bude na správním soudnictví, jak se k této situaci postaví. To je v zásadě tento případ. Komentář přitom nedává ani žádný návod, natož jakýkoliv jasný názor, jak s touto situací naložit. Z obratu nelze nic hlubšího vyvozovat. Smlouvou se zde přitom rozumí smlouva mezi poskytovatelem zdravotních služeb, který provozuje pohotovostní službu, a jiným poskytovatelem, jenž by se vlastní činností na této pohotovostní službě podílel. Navíc měla-li by se podle komentáře vykonávat pohotovostní služba nutně na základě smlouvy, postrádá smysl, aby se zároveň komentář zmiňoval o přiměřenosti konkrétních podmínek. Poskytovatel by si totiž mohl individuálně posoudit, zda jsou podmínky pro něj přiměřené, či nikoliv. Nic by mu např. nebránilo v uzavření smlouvy, byť by mu měla náležet nižší odměna, než za kterou běžně své služby poskytuje.

[30] Z právní úpravy tedy vyplývá, že krajský úřad je oprávněn formou podle § 45 odst. 2 písm. l) zákona o zdravotních službách stanovit poskytovateli zdravotních služeb povinnost konkrétního obsahu a rozsahu. Jejím prostřednictvím se aktivuje povinnost upravená v uvedeném ustanovení, přičemž současně je její obsah a rozsah individualizován ve vztahu ke konkrétnímu poskytovateli zdravotních služeb. Právní úprava tedy předvídá, že tímto způsobem je zasahováno do právní sféry poskytovatele zdravotních služeb, a to v podobě uložení povinnosti. Kraj prostřednictvím krajského úřadu při tom vykonává veřejnou správu, konkrétně státní správu v přenesené působnosti [§ 110 odst. 1 písm. a) ve spojení s § 119 odst. 1 a § 45 odst. 2 písm. l) zákona o zdravotních službách], ve vztahu k poskytovateli zdravotních služeb vystupuje vrchnostensky. Závěrům krajského soudu lze v tomto ohledu přisvědčit.

[31] Uvedený úkon je možné s jistou dávkou zjednodušení přirovnat k výzvě podle § 31 odst. 9 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, jejíž povahou se Nejvyšší správní soud zabýval v rozsudku ze dne 19. 5. 2016, čj. 6 As 69/2016-39, č. 3412/2016 Sb. NSS. V něm dovodil, že samotná výzva správního orgánu zasahuje do právní sféry jejího adresáta, přičemž již proti ní musí být dostupná soudní ochrana, nikoliv až vůči důsledkům spojeným s jejím neuposlechnutím. Kdyby měl adresát výzvy vyčkávat s žalobou až na faktickou realizaci toho, čím ve výzvě silniční správní úřad „hrozí“, byl by nucen rozhodovat se mezi vynakládáním prostředků na odstranění reklamního zařízení, k němuž podle svého přesvědčení není povinen, a mezi neuposlechnutím výzvy, přičemž za provozování reklamního zařízení v silničním ochranném pásmu bez potřebného povolení mu hrozí pokuta. Takováto volba je pouze volbou ze dvou zel. Podobná situace je nežádoucí, neboť může představovat omezení přístupu k soudní ochraně, nebo naopak nepřímo nabádat adresáta k nerespektování veřejné moci. Nejvyšší správní soud připomněl, že ve své judikatuře dovodil potřebu poskytnout soudní ochranu proti takovýmto „dvoufázovým“ zásahům v každé z těchto fází.

[32] V nyní posuzované věci Královéhradecký kraj v žádosti citoval § 45 odst. 2 písm. l) zákona o zdravotních službách a následně slovy tohoto ustanovení stěžovatelku, aby se na adrese své ordinace a v konkrétně vymezené časové úseky podílela na zajištění pohotovostní služby zubních lékařů. Závěrem Královéhradecký kraj stěžovatelku poučil, že není rozhodnutím podle správního řádu, není proti ní přípustné odvolání a že nesplnění povinnosti je přestupkem podle § 117 odst. 2 písm. i) zákona o zdravotních službách, za jehož spáchání lze uložit pokutu do výše 100 000 Kč. Z toho měla stěžovatelka podle Nejvyššího správního soudu jasně seznat, že se jedná o autoritativní akt, byť nikoliv ve formě správního rozhodnutí podle § 67 správního řádu. Z jednoznačně plyne, že se stěžovatelce ukládá povinnost, která je časově, místně i věcně dostatečně vymezená. Dále kraj informoval stěžovatelku, podle jakých ustanovení postupuje, a co může být následkem nevyhovění

[33] Na reagovala stěžovatelka tak, že je pro ni tato nabídka neakceptovatelná a dotázala se, zda může očekávat smysluplný návrh smlouvy. Královéhradecký kraj stěžovatelce vysvětlil, že nebyla návrhem na uzavření smlouvy, ale uložením povinnosti. Navzdory tomu stěžovatelka patrně nepovažovala za vrchnostenský úkon. To plyne i z jejího návrhu na vydání předběžného opatření v civilním soudnictví, v němž se domáhala toho, aby Královéhradecký kraj odstranil ze svých webových stránek informaci, že stěžovatelka bude zajišťovat pohotovostní službu, což v zásadě odůvodňovala tím, že nebyla mezi stranami uzavřena smlouva. Jak však Nejvyšší správní soud již popsal, o smlouvu v tomto případě vůbec nejde.

[34] Nejvyšší správní soud tak dospěl k dílčímu závěru, že žádost podle § 45 odst. 2 písm. l) zákona o zdravotních službách lze vzhledem k jejím materiálním účinkům považovat za úkon, jímž se přímo zasahuje do právní sféry jejího adresáta (poskytovatele zdravotních služeb), takže podléhá samostatnému soudnímu přezkumu. Z ani navazující komunikace nemohla stěžovatelka dovozovat opak.

[35] Jinou otázkou je, jakým konkrétním žalobním typem upraveným soudním řádem správním se mohla stěžovatelka bránit přímo proti ze dne 18. 1. 2021. Nabízí se, že by se mohlo jednat o zásah podle § 82 s. ř. s., či rozhodnutí podle § 65 odst. 1 s. ř. s.

[36] Jak zásah, tak rozhodnutí (ve smyslu soudního řádu správního) se vyznačují v prvé řadě tím, že zasahují do právní sféry osob, lze hovořit o tzv. materiálním znaku. Jak již Nejvyšší správní soud výše dovodil, žádost podle § 45 odst. 2 písm. l) zákona o zdravotních službách tento materiální znak naplňuje. Rozdíl mezi zásahem a rozhodnutím tkví v tom, že rozhodnutí v sobě vedle znaku materiálního zahrnuje i znaky formální (viz usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 16. 11. 2010, čj. 7 Aps 3/2008-98, č. 2206/2011 Sb. NSS, či usnesení NSS ze dne 17. 9. 2021, čj. 8 Azs 56/2021-41, bod 11, či rozsudky NSS ze dne 20. 2. 2018, čj. 9 As 336/2017-18, bod 16, a ze dne 7. 5. 2020, čj. 6 Afs 129/2019-55, č. 4061/2020 Sb. NSS, body 26 a 27).

[37] dovodila, že formálními znaky odlišujícími správní rozhodnutí od zásahu jsou: 1) předepsaná formalizovaná podoba úkonu, který obvykle obsahuje výrok a odůvodnění; 2) skutečnost, že úkon je vydáván v rámci formalizovaného postupu, byť nemusí jít o řízení ve smyslu správního řádu či daňového řádu; 3) o průběhu a výsledku postupu je pořizována dokumentace, 4) výsledný úkon je oznamován účastníkům řízení (viz usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 10. 7. 2018, čj. 9 As 79/2016-41, č. 3779/2018 Sb. NSS, bod 78, či rozsudek NSS ze dne 20. 12. 2018, čj. 6 As 102/2018-39, č. 3841/2019 Sb. NSS, bod 20).

[38] Rozšířený senát ve svém navazujícím usnesení ze dne 17. 9. 2019, čj. 1 As 436/2017-43, č. 3931/2019 Sb. NSS, výše uvedená kritéria shrnul tak, že k naplnění formálního znaku rozhodnutí zpravidla postačuje, aby „“. Připomněl východisko formulované v jeho usnesení ze dne 18. 4. 2017, čj. 6 Afs 270/2015-48, č. 3579/2017 Sb. NSS, podle nějž v případě pochybností o naplnění formálního znaku hraničních či nestandardních úkonů pro jejich klasifikaci jako rozhodnutí dle § 65 odst. 1 s. ř. s. má být upřednostněna právě možnost obrany proti takovým úkonům cestou žaloby proti rozhodnutí, a to proto, že právě toto řízení nejlépe naplňuje principy, na nichž je správní soudnictví v České republice vybudováno, zatímco řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem má pouze doplňkovou (subsidiární) povahu. Jedním z nejdůležitějších aspektů při úvahách, jakou cestou má být zajištěn soudní přezkum proti konkrétnímu úkonu správního orgánu, musí být zajištění účinnosti poskytované soudní ochrany.

[39] V nyní posuzované věci není sporu, že zákon o zdravotních službách svěřuje kraji (krajskému úřadu) oprávnění vydat . Tento zákon výslovně formuluje některé podmínky, které musí být splněny, a sice že povinnost podílet se na pohotovostní službě je ukládána poskytovateli zdravotních služeb v daném oboru, jemuž bylo oprávnění k poskytování zdravotních služeb uděleno daným krajským úřadem. Jakkoliv další podmínky zákon výslovně nestanoví, neznamená to, že by kraj disponoval při ukládání povinnosti absolutním (neomezeným) správním uvážením. To v moderním právním státě neexistuje. „“ (usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 23. 3. 2005, čj. 6 A 25/2002-42, č. 906/2006 Sb. NSS). Jelikož se zasahuje do ústavně zaručených práv a svobod (svoboda podnikání, zákaz nucených prací), je třeba podmínky, za nichž je omezení těchto práv a svobod přípustné, vykládat v souladu s požadavky plynoucími z ústavního pořádku a mezinárodních smluv o lidských právech (klíčový je především požadavek přiměřenosti). Kraj je povinen ujistit se před vydáním , že ukládaná povinnost a její rozsah budou těmto požadavkům odpovídat. Za tím účelem si musí obstarat potřebné informace a shromáždit podklady, a to případně i v součinnosti s poskytovatelem zdravotních služeb.

[40] Zákon o zdravotních službách neupravuje žádný postup, který by měl vydání doprovázet. Nevylučuje nicméně aplikaci správního řádu, která je tak namístě na základě § 1 odst. 2 tohoto zákona. Pro účely posouzení právní otázky, zda se lze proti podle § 45 odst. 2 písm. l) zákona o zdravotních službách bránit žalobou proti rozhodnutí správního orgánu, nebo žalobou na ochranu před nezákonným zásahem, nepovažuje Nejvyšší správní soud za potřebné vyřešit, zda má být vydávána ve správním řízení (tedy za užití části druhé a třetí správního řádu). Postačuje totiž zjištění, že se na její vydání vztahují přinejmenším základní zásady činnosti správních orgánů upravené v hlavě druhé části první správního řádu (viz shodně bod 79 usnesení rozšířeného senátu čj. 9 As 79/2016-41). není krajem vydávána „jako blesk z čistého nebe“, nýbrž je výsledkem mnoha jednání s různými poskytovateli zdravotních služeb, jejichž cílem je zajistit pohotovostní služby v požadovaném rozsahu. O tom svědčí i správní spis vedený krajským úřadem ohledně zajištění pohotovostní služby stěžovatelkou. Samotný obsah (přesná specifikace obsahu uložené povinnosti) ve vazbě na celoroční rozpis pohotovostních služeb zubních lékařů v Královéhradeckém kraji dokládá, že není projevem spontánního rozhodnutí kraje uložit stěžovatelce povinnost, který by nadto měl charakter zcela neformálního, faktického pokynu. Nejvyšší správní soud nikterak nehodnotí, zda postup, který předcházel vydání , byl v souladu se zákonem, tedy proběhl způsobem, který aplikovatelné právní normy předpokládají. Předmětem tohoto řízení totiž není , a proto k její zákonnosti, stejně jako postupu, jenž předcházel jejímu vydání, nemůže Nejvyšší správní soud zaujímat žádné stanovisko. Je nicméně zřejmé, že je výstupem přinejmenším do určité míry formalizovaného postupu správního orgánu.

[41] Samotná pak má formalizovanou podobu. Je v ní přesně identifikována osoba, která je jejím adresátem, a vymezena povinnost (časem, místem a obsahem), jež je této osobě (stěžovatelce) ukládána. Z toho plyne, že je pojímána jako (individuální) správní akt. Pokud jde o formu , ta je v daném případě písemná, přičemž vzhledem k obsahu a závažnosti s ní spojených následků nejen pro jejího adresáta, nýbrž především pro pacienty, si lze jen stěží představit, že by tomu mohlo být jinak (snad jen s výjimkou případů, kdy je třeba tímto způsobem řešit mimořádnou a bezprostředně hrozící situaci). Rozšířený senát v usnesení čj. 9 As 79/2016-41 připustil, že požadavek formalizované podoby rozhodnutí je splněn i v případě ústně vyhlášeného aktu, o němž je pořízen písemný záznam. Další aspekt formalizované stránky rozhodnutí spočívající v jeho členění na výrok a odůvodnění je obvyklý, nikoliv však nezbytný (viz rozsudek NSS ze dne 9. 3. 2023, čj. 6 As 148/2022-36).

[42] Královéhradecký kraj vedl ve věci správní spis, a to přinejmenším z praktických důvodů organizace práce (obdobně viz rozsudek čj. 6 As 69/2016-39, bod 9). Je nepochybné, že jistá dokumentace, která by měla odrážet organizaci pohotovostní služby v kraji a případně zachytit komunikaci s konkrétním poskytovatelem zdravotních služeb, je zpravidla vedena.

[43] byla stěžovatelce doručena, neboť byla adresátem ukládané povinnosti.

[44] Lze shrnout, že v případě podle § 45 odst. 2 písm. l) zákona o zdravotních službách jsou splněna všechna kritéria, která aktuální klade na formální stránku rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. je i přes strohost její výslovné právní úpravy jednoznačně spíše formalizovaným aktem než faktickým úkonem (právě k ochraně před faktickými úkony je žaloba na ochranu před nezákonným zásahem koncipována především). Lze připomenout, že pokud by vyhodnocení výše popsaných kritérií formální stránky nestandardního úkonu bylo třeba považovat za hraniční, bylo by nezbytné upřednostnit pojetí takového úkonu jako rozhodnutí. Rovněž v nyní posuzované věci se jeví ochrana prostřednictvím žaloby proti rozhodnutí správního orgánu jako efektivnější, a to zejména vzhledem k petitu, který lze v rámci takové žaloby uplatnit, neboť zrušení nezákonné (části) představuje nejúčinnější prostředek ochrany před zásahem do právní sféry stěžovatelky, který tím je v dané části zcela odstraněn.

[45] Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že žádost podle § 45 odst. 2 písm. l) zákona o zdravotních službách je rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. Není přitom dána žádná kompetenční výluka ve smyslu § 70 s. ř. s., která by je vylučovala ze soudního přezkumu.

[46] Všechny stěžovatelčiny námitky míří proti uložení povinnosti, resp. okolnostem, které uložení povinnosti doprovázely (přiměřenost odměny, nejednotnost správní praxe napříč kraji, odmítání lékařských výkonů, které nejsou z hlediska aktuálních poznatků zcela ). Z pohledu těchto námitek by mohla být přezkoumána samotná , tedy její zákonnost (zahrnující i aspekt přiměřenosti). Tyto námitky však nejsou pro přezkum rozhodnutí o přestupku.

[47] Pro rozhodnutí o přestupku je podstatné, že stěžovatelce byla uložena povinnost (zákonnost uložení povinnosti nicméně bylo možné soudně přezkoumat samostatně), přičemž tuto povinnost nesplnila. Tím naplnila skutkovou podstatu přestupku dle § 117 odst. 2 písm. i) zákona o zdravotních službách. Stěžovatelka by mohla namítat nenaplnění těchto základních znaků skutkové podstaty přestupku, stejně jako namítat přítomnost okolností vylučujících odpovědnost za přestupek, popř. uložení sankce v nesprávné výši apod.

[48] Stěžovatelka by skutkovou podstatu přestupku nenaplnila tehdy, pokud by rozhodnutí, jímž jí byla uložena povinnost podílet se na zajištění pohotovostní služby, bylo nicotné. Na nicotné rozhodnutí se totiž nevztahuje zákonnosti a správnosti, naopak se na ně vždy hledí jako na neexistující, zdánlivé, nezakládající žádné právní následky, a proto nemusí být respektováno, a dokonce ani nesmí být veřejnou mocí vynucováno (viz usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 12. 3. 2013, čj. 7 As 100/2010-65, č. 2837/2013 Sb. NSS, ze dne 14. 12. 2022, čj. 9 Afs 314/2019-78, č. 4432/2023 Sb. NSS, a ze dne 12. 12. 2023, čj. 9 Ao 37/2021-57, č. 4562/2024 Sb. NSS). Důvody nicotnosti rozhodnutí rozšířený senát naposledy shrnul a utřídil v usnesení čj. 9 Ao 37/2021-57. Rozhodnutí je nicotné tehdy, trpí-li natolik závažnými vadami, že je vůbec za rozhodnutí považovat nelze. Z hlediska závažnosti vady je určující její intenzita, nikoliv přesná kvalifikace. Příkladem takové vady je absolutní nedostatek pravomoci, absolutní nepříslušnost rozhodujícího správního orgánu, zásadní nedostatky projevu vůle vykonavatele veřejné správy (absolutní nedostatek formy, neurčitost, nesmyslnost), požadavek plnění, které je trestné nebo absolutně nemožné, uložení povinnosti nebo založení práva něčemu, co v právním smyslu vůbec neexistuje, či nedostatek právního podkladu k vydání rozhodnutí. Vada způsobující nicotnost rozhodnutí musí být vedle toho rovněž zjevná, což znamená, že osoba obeznámená s právními a skutkovými okolnostmi případu je schopna ji rozpoznat. I když obecně se nicotnost váže na existenci závažné a zjevné vady, vyloučeny nejsou ani zvláštní skutkové podstaty nicotnosti. Ty může zakotvit zákonodárce či dovodit . U zvláštních skutkových podstat může platit, že závažnost či zjevnost vady je typově s danou vadou spojena, a tudíž nemá být v individuálních případech zkoumána. Příkladem zvláštních zákonných skutkových podstat nicotnosti je § 77 odst. 1 správního řádu.

[49] Nejvyšší správní soud neshledal, že by trpěla jakoukoliv výše uvedenou vadou, která by způsobovala její nicotnost, ani některou z vad vymezených v § 77 odst. 1 správního řádu. je proto nadána presumpcí zákonnosti a správnosti, kterou není možné v řízení o přestupku ani navazujícím soudním řízení vyvrátit.

[50] Nejvyšší správní soud nemůže v rámci přezkumu rozhodnutí o přestupku přezkoumávat (s výjimkou případných vad působících její nicotnost), neboť se jedná o zcela samostatně stojící úkon, proti kterému se mohla stěžovatelka bránit samostatnou žalobou. To však neučinila. Předmět je odlišný od předmětu řízení o přestupku za porušení povinnosti podílet se na zajištění pohotovostní služby. Zákonnost a rozhodnutí o přestupku je posuzována z jiných hledisek a jsou pro ni významné odlišné skutkové okolnosti, které se nepřekrývají. V řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu může soud přezkoumat jiný úkon správního orgánu, není-li jím sám vázán a neumožňuje-li soudní řád správní žalobci napadnout takový úkon samostatnou žalobou ve správním soudnictví (§ 75 odst. 2 s. ř. s.).

[51] Je třeba vyjít z toho, že ani § 75 odst. 2 s. ř. s. neumožňuje, aby si žalobce zvolil, zda napadne přímo podkladový akt, nebo až konečné rozhodnutí. Možnost přezkoumat podkladový úkon správního orgánu je podmíněna tím, že jej k žalobě téhož žalobce nebylo možné podrobit samostatnému soudnímu přezkumu. Je tedy vyloučeno, aby se žalobce mohl bránit samostatně jak proti podkladovému aktu, tak následně tentýž akt napadnout v rámci žaloby proti konečnému rozhodnutí. Jelikož se stěžovatelka mohla v posuzované věci bránit proti uložení povinnosti podílet se na pohotovostní službě samostatnou žalobou, nemůže se domáhat přezkumu zákonnosti v rámci žaloby proti rozhodnutí o přestupku. Rozhodnutí o přestupku přitom nelze vnímat ani jako rozhodnutí konečné v tom smyslu, že by časově předcházející úkon, jímž byla uložena porušená povinnost, směřoval (cílil) k vydání tohoto rozhodnutí.

[52] Mělo-li by platit, že proti povinnosti uložené v se lze bránit až v rámci řízení o přestupku, nemohl by kraj do poslední chvíle vědět, zda se poskytovatel uložené povinnosti podrobí, či zda je připraven dopustit se přestupku, aby mohl následně brojit proti uložení povinnosti. Z hlediska kraje, který je zodpovědný za zajišťování pohotovostní služby, a především z hlediska potenciálních pacientů by proto mohl mít takový postup negativní důsledky, neboť by nikdo nemohl s potřebnou pravděpodobností vědět, zda skutečně je pohotovostní služba zajištěna.

[53] Ostatně i z hlediska poskytovatelů by se jednalo o zcela nepřijatelnou situaci. Chtěl-li by totiž poskytovatel napadnout zákonnost uložení povinnosti, byl by nucen úmyslně spáchat přestupek. Splnil-li by povinnost, nebyl by logicky důvod rozhodnutí o přestupku vydávat. Jinými slovy, přístup poskytovatele k soudní ochraně proti uložení povinnosti by byl podmíněn spácháním přestupku. To je však z hlediska práva na spravedlivý proces nepřijatelné.

[54] Žádná z kasačních námitek se netýká otázek, které bylo třeba posoudit v řízení o přestupku stěžovatelky, míjejí se proto s předmětem správního řízení, s nímž je nerozlučně spjat předmět navazujícího soudního řízení. Týkají se zákonnosti samotné (uložení povinnosti bez přiznání přiměřené odměny za činnost spočívající v zajištění pohotovostní služby, odmítání zákroků, které nejsou dle nejnovějších poznatků zcela ), popř. by tato argumentace mohla odůvodnit samostatně uplatněný nárok na peněžité plnění vůči Královéhradeckému kraji, pokud by se stěžovatelka povinnosti uložené podrobila a pohotovostní službu zajistila. Skutečnost, že se krajský soud těmito argumenty zabýval, aniž by byly právně významné z hlediska posouzení zákonnosti rozhodnutí o přestupku, nemá za následek, že by se jimi musel zabývat i Nejvyšší správní soud. Jeho úkolem není posuzovat libovolné právní otázky a podávat jejich autoritativní výklad, jestliže to není odůvodněno předmětem soudního přezkumu. Rozsudek krajského soudu je zákonný, a to nikoliv z toho hlediska, že jím podaný výklad právních otázek je správný (správností závěrů krajského soudu se Nejvyšší správní soud zabýval jen ohledně právní povahy ), nýbrž jelikož správně žalobu zamítl jako nedůvodnou (z pohledu námitek předestřených v kasační stížnosti).