Vydání 3/2024

[18] Kasační stížnost důvodná. Rozsudek krajského soudu ve výroku a v rozhodné míře odůvodnění obstojí. Vyslovený závazný právní názor krajského soudu je však zapotřebí částečně korigovat.

[19] Stěžejní část kasační stížnosti a napadeného rozsudku krajského soudu se týká otázky, zda a případně jakým způsobem lze uplatnit institut ručení dle § 141a zákona o zaměstnanosti na úhradu úhrnné pokuty, která byla primárnímu přestupci uložena ve společném řízení za více přestupků spáchaných v souběhu (§ 88 ve spojení s § 41 zákona o odpovědnosti za přestupky).

[20] Podle § 141a zákona o zaměstnanosti platí:

1.

2.

[21] Přestupky výslovně předvídané § 141a zákona o zaměstnanosti dopadají na situace, kdy fyzická osoba [§ 139 odst. 1 písm. f) zákona o zaměstnanosti] či podnikající fyzická osoba nebo právnická osoba [§ 140 odst. 1 písm. e) zákona o zaměstnanosti] . Podle posledně jmenovaného ustanovení je nelegální prací .

[22] Oba uvedené přestupky tak postihují stejné protiprávní jednání v závislosti na tom, zda se jej dopustí fyzická osoba [přestupek dle § 139 odst. 1 písm. f)], nebo podnikající fyzická či právnická osoba [přestupek dle § 140 odst. 1 písm. e)]. Souběh těchto přestupků proto není možný. Žádné jiné přestupky, k nimž se institut ručení za úhradu pokuty vztahuje, poté zákon nepředvídá.

[23] Spor v projednávané věci lze shrnout následovně: zatímco podle krajského soudu a žalobkyně nelze institut ručení stanovený v § 141a zákona o zaměstnanosti vůbec vztáhnout na úhradu úhrnné pokuty uložené ve společném řízení za souběh většího počtu přestupků, podle stěžovatele tak učinit lze v každém případě, když je úhrnná pokuta uložena mimo jiné za přestupek spočívající v umožnění výkonu nelegální práce [§ 139 odst. 1 písm. f) nebo § 140 odst. 1 písm. e) zákona o zaměstnanosti], jenž je § 141a zákona o zaměstnanosti výslovně předvídán.

[24] Podle názoru Nejvyššího správního soudu se správné řešení nachází mezi těmito dvěma protikladnými přístupy. Pro každý z nich sice hovoří některé dobré důvody a sledované zájmy, ani jeden však nelze považovat za správný. Přístup stěžovatele naráží na zákonné a ústavní limity. Naopak přístup přijatý krajským soudem a zastávaný v řízení o kasační stížnosti žalobkyní ve svém důsledku vyprazdňuje úpravu ručení podle § 141a zákona o zaměstnanosti v situacích, kdy je přestupek dle § 139 odst. 1 písm. f) nebo § 140 odst. 1 písm. e) zákona o zaměstnanosti spáchán v souběhu s jiným přestupkem, což vede k nerespektování závazků České republiky plynoucím jí ze směrnice 2009/52/ES. Je tomu tak konkrétně z následujících důvodů.

[25] Za prvé, přístup stěžovatele by znamenal nepřípustný rozšiřující výklad. Ten by nad rámec zákona vedl k tomu, že ručitel bude fakticky odpovídat rovněž za pokutu, která byla uložena i za jiné přestupky, než výslovně předvídané v § 141a zákona o zaměstnanosti. Jak již korektně uvedl krajský soud v bodě 13 napadeného rozsudku, s ohledem na absorpční zásadu a obecné zásady a kritéria trestání může mnohost přestupků skutečně ovlivnit výši ukládané úhrnné sankce, neboť zpravidla zvyšuje závažnost sankcionovaného jednání. Tak tomu je i v právě projednávané věci. Správní orgán I. stupně výslovně za nejzávažnější přestupek považoval výkon závislé práce mimo základní pracovněprávní vztah a výkon závislé práce cizincem bez patřičného povolení nebo v rozporu s ním podle § 140 odst. 1 písm. c) zákona o zaměstnanosti, nikoli tedy přestupek podle § 140 odst. 1 písm. e), ke kterému se má ručení za úhradu uložené pokuty vztahovat.

[26] Pro takový rozšiřující výklad však nehovoří žádná výkladová metoda, a to ani krajským soudem připuštěný výklad jazykový. Pokud § 141 odst. 1 zákona o zaměstnanosti jasně omezuje ručení „za přestupek podle“, lze jazykově těžko dovodit, že je připuštěno rovněž ručení za přestupek jiný. Nejvyšší správní soud dále souhlasí s názorem krajského soudu uvedeným v bodech 16 a 17 napadeného rozsudku, podle něhož logický a systémový výklad svědčí o záměru zákonodárce, aby ručitel neodpovídal za úhradu pokuty uložené za jiné přestupky než ty uvedené výslovně v § 141a zákona o zaměstnanosti. Pro rozšiřující výklad správních orgánů nesvědčí ani teleologický výklad. Stěžovatel sice správně upozorňuje, že smyslem § 141a zákona o zaměstnanosti a čl. 8 směrnice 2009/52/ES, které uvedené ustanovení transponuje do českého právního řádu, je v případě ručitele předcházet porušování zákazu zaměstnávání státních příslušníků třetích zemí, kteří nemají právo pobytu na území EU; takto má však ručitel odpovídat za úhradu pokuty výhradně v těch případech, kdy věděl či vědět mohl a měl, že jeho obchodní partner . Účel právní úpravy tak nevyžaduje odpovědnost za úhradu pokuty uložené za jiné přestupky, nýbrž pouze a výlučně za přestupek samotné nelegální práce [konkrétně výkon práce bez platného oprávnění k pobytu ve smyslu § 5 písm. e) bodu 3 zákona o zaměstnanosti].

[27] Stejně tak Nejvyšší správní soud souhlasí se závěrem krajského soudu, že mechanické uplatnění § 141a zákona o zaměstnanosti rovněž na úhrnnou pokutu uloženou také za jiné přestupky než výslovně předvídané v tomto ustanovení, by mohlo zasahovat do vlastnického práva ručitele v rozporu s čl. 11 Listiny (srov. body 15 a 17 napadeného rozsudku); potažmo být v rozporu s čl. 4 odst. 1 a čl. 2 odst. 2 Listiny. Stěžovatelem poukazovaný regresivní nárok v případě úhrady pokuty ručitelem či možnost ručitele apelovat na primárního přestupce, aby uloženou pokutu uhradil, na tomto závěru nic nemění. Uplatnění institutu ručení se totiž nepříznivě dotýká práva vlastnit majetek podle čl. 11 Listiny, potažmo práva na pokojné užívání majetku ve smyslu čl. 1 Protokolu č. 1 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.), pokud není přiměřené, resp. neodráží spravedlivou rovnováhu mezi požadavky obecného zájmu a ochranou práv jednotlivce. Tak tomu je například v situaci, pokud dotčená osoba nese zvláštní a nadměrné břemeno (srov. např. nález Ústavního soudu ze dne 14. 7. 2020, sp. zn. I. ÚS 3705/19, č. 149/2020 Sb. ÚS, či rozsudek ESLP ze dne 23. 9. 1982, , stížnosti č. 7151/75 a 7152/75, body 26 až 28). Pokud by ručitel byl odpovědný za úhradu úhrnné pokuty, jejíž výše byla vyměřena i za jiné, zákonem nepředvídané přestupky, mohlo by se právě o takové nadměrné a nepřiměřené břemeno jednat.

[28] Výklad, kterého se stěžovatel dovolává, tedy že ručení podle § 141a zákona o zaměstnanosti lze uplatnit na úhradu celé výše pokuty, pokud je uložena mimo jiné i za přestupek spočívající v umožnění výkonu nelegální práce [§ 139 odst. 1 písm. f) nebo § 140 odst. 1 písm. e) zákona o zaměstnanosti], proto není z ústavního ani zákonného hlediska přijatelný.

[29] Za druhé, ani paušalizující odmítnutí možnosti jakéhokoliv ručení za úhrnnou pokutu uloženou ve společném řízení, učiněné krajským soudem v napadeném rozsudku, nelze považovat za správné. Vyloučení ručitelství v případě spáchání přestupku podle § 139 odst. 1 písm. f) nebo § 140 odst. 1 písm. e) zákona o zaměstnanosti v souběhu s jiným přestupkem ve svém důsledku celý institut ručení podle § 141a zákona o zaměstnanosti vyprazdňuje. Podle názoru Nejvyššího správní soudu totiž spáchání jiných přestupků přestupcem vedle přestupku spočívajícího ve výkonu nelegální práce [§ 139 odst. 1 písm. f) nebo § 140 odst. 1 písm. e) zákona o zaměstnanosti] nebude v praxi ojedinělým jevem. Naopak lze předpokládat, že zaměstnavatel, který v rozporu se zákonem o zaměstnanosti zaměstnává cizince bez platného pobytového oprávnění, se může dopustit i dalších provinění na úseku zákona o zaměstnanosti, typicky zaměstnání cizinců mimo pracovněprávní poměr či bez povolení k zaměstnání [§ 140 odst. 1 písm. c) zákona o zaměstnanosti].

[30] Stěžovateli lze navíc přisvědčit, že tento krajským soudem dovozený závěr by popřel jakoukoliv smysluplnou existenci § 141a zákona o zaměstnanosti. Jak bylo uvedeno, institut ručení za úhradu uložené pokuty je stanoven s cílem předcházet porušování zákazu zaměstnávání cizinců bez oprávnění k pobytu na území EU, konkrétně pak preventivně působit na potenciální ručitele, aby byli obezřetní při volbě svých subdodavatelů, a neumožnili tak výkon nelegální práce. Lze přitom přisvědčit stěžovateli, že důsledky vyloučení institutu ručení v případě souběhu více přestupků může mít dopady paradoxně zcela opačné. by mohl potenciální ručitel volit takové smluvní partnery, u kterých má vědomost o větším rozsahu porušování zákonných povinností.

[31] Závěr krajského soudu o nemožnosti uplatnit institut ručitelství podle § 141a zákona o zaměstnanosti na úhradu úhrnné pokuty uložené za souběh více přestupků, a nikoli tedy jen za přestupek výkonu nelegální práce podle § 139 odst. 1 písm. f) nebo § 140 odst. 1 písm. e) zákona o zaměstnanosti, je problematický konečně i s ohledem na závazky České republiky plynoucí z unijního práva. Dotčený § 141a zákona o zaměstnanosti je transpozicí čl. 8 odst. 2 směrnice 2009/52/ES, podle něhož Zatímco tedy směrnice 2009/52/ES vyžaduje uplatnitelnost určitého vnitrostátního režimu odpovědnosti za úhradu pokuty uložené za přestupek spočívající v zaměstnávání cizinců bez pobytového oprávnění na území EU, závěr krajského soudu má za následek, že v případě spáchání takového přestupku v souběhu s jinými přestupky nelze českým zákonodárcem zvolenou formu odpovědnosti v podobě ručení (§ 141a zákona o zaměstnanosti) uplatnit vůbec.

[32] Nejvyšší správní soud souhlasí s krajským soudem, že nesprávnou, resp. nedokonalou transpozici, která nestanovuje pravidla pro situace uložení pokuty za více přestupků, nelze klást k tíži adresátům veřejné správy (srov. bod 19 napadeného rozsudku). S ohledem na čl. 1 odst. 2 Ústavy je nicméně nutné usilovat o nalezení řešení, které v co největší míře umožní České republice dodržovat závazky, které pro ni plynou z mezinárodního či unijního práva. Závěr krajského soudu o kategorické nemožnosti uplatnit § 141a zákona o zaměstnanosti by proto byl odůvodněn pouze v situaci, pokud by skutečně nebylo možné nalézt jakékoliv smysluplné řešení, které umožňuje sladit jak požadavky zákonnosti a českého ústavního pořádku, tak závazky plynoucí pro Českou republiku ze směrnice 2009/52/ES. Tak tomu však v projednávané věci není.

[33] Podle názoru Nejvyššího správního soudu je možné nalézt řešení, které umožní v podstatné míře zachovat účel právní úpravy, respektovat unijní závazky České republiky a současně zajistit, že ručitel nebude odpovědný za úhradu pokuty, jejíž výše odpovídá také přestupkům, které nejsou § 141a zákona o zaměstnanosti předvídány. Takového řešení lze docílit za pomoci . Právě vyvstalá otázka totiž představuje , neboť zákonodárce neupravil řešení otázky ručitelství v situaci, kdy je přestupce shledán vinným z více přestupků, za které mu je ve společném řízení uložena úhrnná pokuta. Zaplnění takové mezery soudní judikaturou přitom v projednávané věci vyžaduje (srov. rozsudek rozšířeného senátu NSS ze dne 29. 8. 2017, čj. 5 As 154/2016-62, č. 3632/2017 Sb. NSS), konkrétně potřeba ochrany vlastnictví, resp. práva ručitele na pokojné užívání majetku.

[34] Tuto mezeru v zákoně je podle názoru Nejvyššího správního soudu nutné zaplnit následovně: správní orgán musí při rozhodování o ručení podle § 141a zákona o zaměstnanosti rozhodnout rovněž o jeho . Zatímco tedy o tom, ručení vzniklo a je ručitel, vydává správní orgán rozhodnutí (srov. § 141a odst. 2 zákona o zaměstnanosti, což je potvrzeno i důvodovou zprávou k zákonu č. 1/2012 Sb.), v němž zkoumá pouze naplnění zákonných předpokladů pro vznik ručení (pravomocné rozhodnutí o přestupku, vědomost, resp. nevědomá nedbalost ručitele ohledně výkonu nelegální práce jeho subdodavatelem), toto rozhodnutí musí být doplněno o stanovení konkrétního , v jakém ručitel za uloženou pokutu odpovídá. Jinými slovy, povinnost ručení vzniká již ze zákona při naplnění podmínek dle § 141a zákona o zaměstnanosti, konkrétní rozsah ručení je však nutné stanovit s ohledem na okolnosti dané věci.

[35] Stanovený rozsah ručení přitom bude muset být uveden ve výroku správního rozhodnutí konkrétní částkou. Skutečnost, že částka, k jejíž úhradě bude ručitel rozhodnutím povolán, bude odlišná oproti primární povinnosti dlužníka (přestupce) určené výší uložené pokuty, tomuto závěru nebrání. Přiměřeně lze poukázat na usnesení rozšířeného senátu ze dne 16. 10. 2008, čj. 9 Afs 58/2007-96, č. 1754/2009 Sb. NSS, podle něhož „“ Stejně tak soukromoprávní předpisy připouštějí ručení pouze za část dluhu (srov. § 2020 občanského zákoníku). Právě rozhodnutí o ručení a o jeho konkrétním rozsahu přitom budou exekučním titulem pro případné vymožení úhrady stanovené částky vůči ručiteli v exekučním řízení.

[36] Pokud je ručení vztahováno na úhrnnou pokutu uloženou za souběh více přestupků, musí správní orgán rozsah ručení tak, aby odpovídal pouze výši pokuty, která by byla uložena samostatně za přestupek podle § 139 odst. 1 písm. f) nebo § 140 odst. 1 písm. e) zákona o zaměstnanosti, pokud by se proti přestupci nevedlo společné řízení.

[37] Nejvyšší správní soud si je vědom, že s ohledem na absorpční a asperační zásadu nelze v rozhodnutí vydaném ve společném řízení o několika přestupcích určovat dílčí pokutu za každý ze sbíhajících se přestupků. Jak uvedl Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne 1. 6. 2020, čj. 9 As 299/2019-43, takový postup by vedl k uložení úhrnné pokuty na základě kumulační zásady, což je v rozporu s principy správního trestání. To však neznamená, že správní orgán při rozhodování o rozsahu ručení jiné osoby než přestupce podle § 141a zákona o zaměstnanosti si nemůže učinit o tom, jaká sankce by s ohledem na okolnosti popsané v rozhodnutí o přestupku byla bývala uložena v případě, že by nedošlo k uložení úhrnné pokuty přestupci ve společném řízení. Taková úvaha by byla učiněna výhradně pro účely rozhodnutí o rozsahu ručení, a tudíž by byla závazná pouze pro samotného ručitele. Nijak by nezpochybňovala předchozí rozhodnutí o přestupku vůči přestupci, které je pouze podkladem, resp. východiskem pro následné uplatnění ručení.

[38] Právě vlastní úvahu o tom, jaká sankce by byla bývala přestupci uložena v případě, že by nedošlo ke spáchání přestupku v souběhu s jinými přestupky, by podle názoru Nejvyššího správního soudu měl správní orgán učinit, aby mohl rozhodnout o ručení pouze v rozsahu, který odpovídá sankci za přestupek výslovně předvídaný v § 141a zákona o zaměstnanosti. Tato úvaha přitom bude omezena výhradně na rozhodnutí o konkrétním rozsahu ručení. Při tomto rozhodování tak správní orgán nebude zpětně dělit již uloženou pokutu přestupci. Pokuta, jak byla přestupci vyměřena a uložena, zůstane nedotčena. Učiněním vlastní úvahy pro účely stanovení konkrétního rozsahu ručení proto nedochází k popření principů správního trestání, včetně zásady absorpce.

[39] Řešení, jež umožňuje zohlednit určité okolnosti důležité pro rozhodnutí dřívější a promítnout je v rozhodnutí následném, není výjimečné. Povinnost provést takovou úvahu se v opačném směru uplatňuje v případech, kdy se přestupce dopustil souběhu více přestupků, ty však nebyly projednány ve společném řízení a nebyla za ně uložena úhrnná pokuta. K tomu, že nebylo rozhodnuto ve společném řízení, se totiž podle § 37 písm. b) zákona o odpovědnosti za přestupky přihlédne při určení druhu a výměry trestu (srov. např. rozsudek NSS ze dne 12. 4. 2018, čj. 2 As 426/2017-62). Jak Nejvyšší správní soud upřesnil například v rozsudku ze dne 13. 11. 2023, čj. 3 As 278/2022-40, uvedená povinnost znamená potřebu „“

[40] Při činění vlastní autonomní úvahy o rozsahu ručení bude muset správní orgán vyjít ze zákonného rozpětí sankce za konkrétní spáchaný přestupek podle § 139 odst. 1 písm. f) nebo § 140 odst. 1 písm. e) zákona o zaměstnanosti a zohlednit veškerá hlediska, která vedla k vyměření úhrnné pokuty přestupci. V tomto směru musí správní orgán své posouzení založit na okolnostech uvedených v odůvodnění výše uložené sankce v rozhodnutí o přestupku, zejména na tam vymezených polehčujících a přitěžujících okolnostech a hodnocené závažnosti přestupku, k němuž se ručení za úhradu pokuty váže. Nesmí však přihlížet k ostatním spáchaným přestupkům a k okolnostem vztahujícím se výhradně k nim. Právě na základě okolností takto zjištěných z odůvodnění rozhodnutí o přestupku správní orgán musí provést vlastní úvahu ohledně výše pokuty, která by byla uložena, pokud by nedošlo k souběhu. V tomto rozsahu následně rozhodne o ručení. Svůj závěr přitom musí přezkoumatelným způsobem odůvodnit.

[41] Ačkoli Nejvyšší správní soud připouští, že právě předestřené řešení bude pro správní orgány představovat zvýšené nároky při rozhodování o ručení podle § 141a zákona o zaměstnanosti, nemělo by být nadměrnou a nepřiměřenou zátěží. Ve společném řízení se totiž projednávají přestupky, k jejichž projednání je příslušný týž správní orgán (§ 88 odst. 1 a 2 zákona o odpovědnosti za přestupky). O ručení přitom rozhoduje Státní úřad inspekce práce nebo oblastní inspektorát práce, který o uložení pokuty rozhodoval v prvním stupni (§ 114a odst. 2 zákona o zaměstnanosti). Proto i o omezení rozsahu ručení bude rozhodovat stejný správní orgán, který dříve rozhodl o přestupku a o uložení pokuty, k jejíž úhradě se má ručení vztahovat.

[42] Přisvědčit nelze ani námitce žalobkyně uvedené v jejím vyjádření, dle níž je rozhodnutí správních orgánů nicotné z důvodu, že překročily svoji pravomoc. Z již uvedeného je zřejmé, že správní orgány měly pravomoc a příslušnost rozhodnout v projednávané věci o ručení žalobkyně a o jejím rozsahu. Jejich rozhodnutí jsou nicméně nezákonná, jelikož vztáhla ručení na celou výši uložené úhrnné pokuty, jež byla ve společném řízení uložena i za jiné přestupky než stanovené v § 139 odst. 1 písm. f) nebo § 140 odst. 1 písm. e) zákona o zaměstnanosti.

[43] Závěrem Nejvyšší správní soud uvádí, že obdobné jako právě nastíněné řešení v zásadě zvolil i Krajský soud v Brně ve svém rozsudku ze dne 31. 10. 2022, čj. 30 Ad 14/2021-82 (kasační stížnost proti tomuto rozsudku projednává NSS pod sp. zn. 5 Ads 314/2022). Různé krajské soudy tak pro řešení stejné právní otázky zvolily rozdílné způsoby řešení. Byť proto v nyní projednávané věci Nejvyšší správní soud rámcově souhlasí s Krajským soudem v Ostravě – pobočkou v Olomouci o nemožnosti vztahovat ručení podle § 141a zákona o zaměstnanosti na úhradu úhrnné pokuty uložené i za jiné přestupky než výslovně předvídané v tomto ustanovení, ohledně konkrétního dopadu tohoto závěru a zvoleného způsobu řešení se Nejvyšší správní soud ztotožňuje s přístupem Krajského soudu v Brně dle uvedeného rozsudku.

[44] Omezení rozsahu ručení na úhradu výše pokuty, která odpovídá výhradně přestupku podle § 139 odst. 1 písm. f) nebo § 140 odst. 1 písm. e) zákona o zaměstnanosti, nicméně podle názoru Nejvyššího správního soudu nestačí k tomu, aby bylo možné považovat rozhodnutí o ručení podle § 141a zákona o zaměstnanosti za ústavně konformní.

[45] Žalobkyně ve svém vyjádření ke kasační stížnosti (a předtím v žalobě) namítla, že správní orgán ukládal již přestupci úhrnnou pokutu ve výši, která je „“ a „“. Krajský soud se k této námitce vyjádřil v bodě 20 napadeného rozsudku pouze nad rámec nosných důvodů, a tudíž se jí blíže nezabýval. Dospěl totiž ke kategorickému závěru, že institut ručení podle § 141a zákona o zaměstnanosti nelze použít na úhradu úhrnné pokuty uložené za souběh s přestupky, které toto ustanovení výslovně nepředjímá. Pokud však Nejvyšší správní soud v nyní projednávané věci dotvořil právo zaplněním nepravé mezery v zákoně a umožnil rozhodnout o rozsahu ručení, a tím i vztáhnout institut ručení také na úhradu přípustné části úhrnné pokuty uložené za více přestupků, je nutné na vznesenou námitku reagovat.

[46] Nejvyšší správní soud považuje za klíčové, že správní trestání je založeno na principu (např. rozsudek NSS ze dne 24. 11. 2015, čj. 8 As 48/2015-69). Z toho důvodu zákonodárce v zákoně o odpovědnosti za přestupky výslovně stanovil určitá demonstrativně vymezená kritéria, k nimž se při určení druhu a výměry trestu přihlíží (§ 37 zákona o odpovědnosti za přestupky), jako jsou především rozličné polehčující a přitěžující okolnosti (§ 39 a 40 zákona o odpovědnosti za přestupky), a dokonce umožnil od uložení správního trestu zcela upustit (§ 43 zákona o odpovědnosti za přestupky). Určení konkrétního trestu a jeho výměry, případně rozhodnutí o upuštění od uložení správního trestu přitom odráží nejen okolnosti, jež naplňují znaky objektivní znaky skutkové podstaty přestupku, ale i okolnosti , například jeho osobní a majetkové poměry, povahu jím prováděné činnosti, či skutečnost, že se protiprávní činnosti dopouští opakovaně.

[47] V souladu s ustálenou judikaturou správních soudů musí správní orgány při určení výměry a druhu sankce přihlížet rovněž k tomu, zda ukládaná sankce není (např. rozsudek NSS ze dne 3. 4. 2012, čj. 1 Afs 1/2012-36, č. 2671/2012 Sb. NSS), či (např. rozsudky NSS ze dne 17. 6. 2010, čj. 1 As 9/2008-156, či ze dne 17. 9. 2010, čj. 5 As 3/2010-63).

[48] Tato kritéria se pochopitelně zkoumají ve vztahu k situaci přestupce, kterému je konkrétní správní trest ukládán. Majetkové poměry ručitele se však mohou významnou měrou lišit od majetkových poměrů přestupce. Zatímco přestupcem může být například finančně silná a stabilní společnost s velkým obratem, potenciální ručitel může být i malý živnostník bez vlastních zaměstnanců, který pouze využil subdodávky od dodavatele, jenž nelegálně zaměstnával cizince bez platného oprávnění k pobytu. Mechanické uplatnění institutu ručení za úhradu celé uložené pokuty by tak mohlo vést k tomu, že konkrétní pokuta, jejíž výše je přiměřená osobním a majetkovým poměrům přestupce, bude zcela nepřiměřená a likvidační pro ručitele.

[49] Takový výklad nelze připustit. Pokud se požadavek přiměřenosti pokuty a zákazu ukládání likvidačních sankcí vztahuje na přestupce, musí se tím spíše vztahovat i na ručitele, který má za úhradu uložené pokuty sekundárně odpovídat. Rovněž v tomto směru je třeba dotvořit právo zaplněním nepravé mezery v zákoně, neboť to vyžaduje důležitý důvod vyplývající z ústavního pořádku. Stanovení zákonného ručení za uloženou pokutu ve výši individualizované podle poměrů přestupce, aniž by bylo možné zohlednit též majetkové poměry a finanční situaci ručitele, by mohlo představovat nepřiměřené břemeno narušující vlastnické právo, a dále ústavní princip rovnosti, zejména v rovině mezi primárním přestupem a zákonným ručitelem. Při rozhodování o rozsahu ručení tak musí správní orgán kromě zohlednění úhrnné povahy pokuty (uložené za více přestupků) zohlednit také přiměřenost dané částky vůči ručiteli a její případné likvidační dopady. Pokud dospěje k závěru, že stanovení ručení za pokutu v určité výši by bylo majetkovým poměrům ručitele nepřiměřené, resp. mělo by pro něj likvidační dopady, musí v odpovídající míře rozsah ručení snížit.

[50] Zbývá doplnit, že rozsah ručení nemůže v žádném případě přesáhnout horní hranici zákonné sazby pokuty za přestupky podle § 139 odst. 1 písm. f) nebo § 140 odst. 1 písm. e) zákona o zaměstnanosti, tedy 10 000 000 Kč. Stejně tak nemůže ručitel ručit za úhradu vyšší částky, než která odpovídá výši skutečně uložené sankce přestupci. Posledním limitem je poté skutečná výše dosud neuhrazené pokuty ze strany přestupce. Ručení podle § 141a zákona o zaměstnanosti totiž výslovně dopadá na . Jestliže tedy byla část pokuty již zaplacena, nelze v tomto rozsahu ručitele povolávat k plnění. Na tato hlediska maximálního přípustného rozsahu ručení tudíž musí správní orgán při rozhodnutí o rozsahu ručení brát zřetel.

[51] Lze proto uzavřít, že uplatnit institut ručení podle § 141a zákona o zaměstnanosti je možné uplatnit i na úhradu úhrnné pokuty uložené za více přestupků. Správní orgán nicméně musí rozsah ručení v rámci vlastní úvahy omezit tak, aby dle § 139 odst. 1 písm. f) nebo § 140 odst. 1 písm. e) zákona o zaměstnanosti, a .

[52] Postup správního orgánu při rozhodování o rozsahu ručení lze shrnout do třech kroků:

1. Správní orgán stanoví . Tím může být výše pokuty uložené přestupci, maximálně však horní hranice sazby stanovená v § 139 odst. 1 písm. f) nebo § 140 odst. 1 písm. e) zákona o zaměstnanosti, tedy 10 000 000 Kč. Nižší z těchto hranic je současně nutné dále snížit o případně již přestupcem uhrazenou část pokuty.

2. Pokud dochází k rozhodnutí o ručení podle § 141a zákona o zaměstnanosti za úhradu úhrnné pokuty uložené za více přestupků, musí správní orgán provést V tomto směru správní orgán vyjde z okolností rozhodných pro výměru úhrnné sankce, nebude však zohledňovat žádné okolnosti, jež se týkají jiných přestupků než na které lze institut ručení vztáhnout. V rámci této úvahy poté určí přípustný rozsah ručení, který by odpovídal právě výši pokuty, pokud by byla za zjištěné okolnosti uložena v samostatném řízení. Na tuto částku rozsah ručení omezí, ledaže je maximální přípustný rozsah ručení s ohledem na částečné splnění ze strany přestupce nižší.

3. Správní orgán zohlední, zda zjištěná přípustná výše ručení není majetkovým poměrům ručitele, resp. na ně nemá . V případě zjištění nepřiměřeného či likvidačního rozsahu ručení správní orgán sníží částku, za kterou ručitel odpovídá, v takové míře, aby uvedené dopady rozhodnutí o ručení nemělo.

[53] Konkrétní částka, ke které správní orgán dospěje, musí být uvedena ve výroku rozhodnutí podle § 141a zákona o zaměstnanosti jakožto rozsah, v němž ručitel odpovídá za úhradu pokuty uložené přestupci. Právě toto rozhodnutí následně může vůči ručiteli sloužit jako exekuční titul pro případné vymožení takto stanovené povinnosti. Ručitel, který uloženou částku zaplatil, případně vůči kterému byla pokuta v této míře vymožena, má následně regresní nárok na úhradu takto zaplacené částky vůči přestupci v souladu s příslušnými soukromoprávními předpisy.

[54] Vztaženo k projednávané věci: za předpokladu, že budou splněny zákonné předpoklady pro vznik ručení podle § 141a zákona o zaměstnanosti vůči žalobkyni, musí správní orgány rozhodnout též o rozsahu, v němž žalobkyně ručí za pokutu uloženou společnosti Minaki. Výši ručení musí správní orgány v rámci vlastní úvahy omezit na částku, která odpovídá pouze sankci za přestupek dle § 140 odst. 1 písm. e) zákona o zaměstnanosti a poměrům žalobkyně.

[55] Stěžovatel dále zpochybňuje závěr krajského soudu, podle něhož může ručitel v řízení podle § 141a zákona o zaměstnanosti uplatnit stejné námitky jako přestupce. Konkrétně poukazuje na § 73 odst. 2 správního řádu, s nímž se krajský soud nevypořádal a podle něhož jsou pravomocná správní rozhodnutí závazná pro všechny správní orgány.

[56] Odkaz stěžovatele na ustanovení § 73 odst. 2 správního řádu je v tomto kontextu dosti zavádějící. Skutečnost, že pravomocné rozhodnutí je závazné pro účastníky a pro všechny správní orgány znamená, že nastupují (v principu nezměnitelné) právní účinky s formální a materiální právní moci spojené. Toto ustanovení však rozhodně neznamená, co se mu snaží přiřknout stěžovatel, tedy že by právní moc rovněž znamenala právní účinky (zde pokutu) pro řízení.

[57] Otázku možné obrany ručitele v řízení podle § 141a zákona o zaměstnanosti ostatně již posuzoval Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 13. 1. 2023, čj. 10 Ads 115/2021-45. Konkrétně uvedl, že „“. Z citovaného rozsudku tak plyne, že v řízení dle § 141 zákona o zaměstnanosti může ručitel uplatnit ty námitky, jež zpochybňují jak samotné spáchání přestupku, tak jeho postavení ručitele.

[58] Nejvyšší správní soud nevidí důvod se od tohoto závěru nyní odchýlit. S ohledem na právo na slyšení, jež je součástí práva na spravedlivý proces ve smyslu čl. 36 odst. 1 a násl. Listiny a čl. 6 odst. 1 Úmluvy, vázanost pravomocným rozhodnutím o přestupku dle § 73 odst. 2 správního řádu pro nebrání v předložení námitek osobám, které nebyly účastníky řízení o přestupku, avšak kterým může v důsledku existence takového rozhodnutí vzniknout určitá povinnost.

[59] Tento závěr již potvrdil Ústavní soud v nálezu ze dne 8. 3. 2012, sp. zn. I. ÚS 1424/09, č. 49/2012 Sb. ÚS, a to ve vztahu k vázanosti soudů rozhodnutím o trestném činu podle § 135 občanského soudního řádu. Konkrétně uvedl:

„

[…]“

[60] Pokud se právě citovaný závěr váže k trestnímu rozsudku, musí stejnou měrou dopadat i na pravomocná rozhodnutí o přestupku. Rovněž okolnosti zjišťované přestupkového řízení totiž mohou být významné pro následný vznik či uložení povinnosti v civilním či správním řízení. Tak je tomu i u ručení za uloženou pokutu podle § 141a zákona o zaměstnanosti. Předpokladem jeho vzniku je totiž předchozí pravomocné rozhodnutí, podle něhož se osoba, jíž byl potenciální ručitel subodběratelem či prostředníkem, dopustila přestupku podle § 139 odst. 1 písm. f) nebo § 140 odst. 1 písm. e) zákona o zaměstnanosti. Primární přestupce se přitom z různých důvodů nemusí mít zájem v přestupkovém řízení bránit (například již s ohledem na probíhající likvidaci či insolvenční řízení), využít opravných prostředků či svoji vinu přímo uzná. Pokud tedy ručiteli již ze zákona vzniká povinnost takto uloženou pokutu uhradit, musí mít tato osoba rovněž možnost spáchání přestupku či výši uložené sankce zpochybnit.

[61] Ostatně, jedním z předpokladů vzniku ručení podle § 141a zákona o zaměstnanosti je vědomost potenciálního ručitele (resp. jeho nevědomá nedbalost) o nelegálním zaměstnávání ze strany jeho smluvního partnera, tedy o jeho protiprávním jednání. Otázka vědomosti o protiprávním jednání a protiprávní jednání ze strany primárního přestupce samotné jsou nicméně odlišnými, ač vzájemně propojenými, předpoklady pro vznik ručení ve smyslu § 141a zákona o zaměstnanosti. Zatímco ohledně spáchání přestupku přestupcem bude správní orgán vycházet z pravomocného rozhodnutí o přestupku, otázku vědomosti bude správní orgán nově hodnotit až v rámci řízení o ručení. Stěžovateli proto nelze přisvědčit, že žalobkyně by nebyla nijak zkrácena případnou nemožností zpochybnit spáchání přestupku, jelikož může brojit proti závěru o vlastní vědomosti o protiprávním jednání přestupce. Žalobkyně jakožto ručitelka, jež nebyla účastníkem předchozího přestupkového řízení, musí mít možnost zpochybňovat rovněž samotné spáchání přestupku jejím smluvním partnerem, a tím reagovat na případné významné okolnosti protiprávního jednání, které primární přestupce z různých důvodů sám nezpochybnil.

[62] Ústavně konformní výklad § 52 odst. 2 s. ř. s. (obdobně jako § 135 o. s. ř.), tedy vyžaduje, aby . S ohledem na kasační princip a přezkumný charakter správního soudnictví je přitom primární odpovědnost za rozhodnutí o ručení podle § 141a zákona o zaměstnanosti na správních orgánech. Pokud tedy právo na slyšení přestupce vyžaduje připuštění námitek zpochybňujících dopuštění se protiprávního jednání primárním přestupcem, musí tuto otázku správní orgán rozhodující o ručení podle § 141a zákona o zaměstnanosti v rozsahu vznesené námitky posoudit v rámci . Kasační námitky stěžovatele, že tak učinit nemůže, proto nejsou důvodné.

[63] Na tomto závěru nic nemění ani fakt, že v řízení podle § 141a zákona o zaměstnanosti se postupuje podle správního řádu, jak na to poukazuje stěžovatel, a nikoli podle daňového řádu. Krajský soud na § 172 daňového řádu odkázal pouze na podporu svého závěru, že právo ručitele brojit proti samotné povinnosti, za jejíž splnění má ručit, lze označit za všem úpravám ručení, včetně těch veřejnoprávních (srov. bod 20 napadeného rozsudku). Skutečnost, že správní řád nestanovuje správním orgánům obdobnou povinnost jako § 172 daňového řádu, jenž výslovně prolamuje vázanost pravomocnými správními rozhodnutími ve smyslu § 73 odst. 2 správního řádu [jakož i § 57 odst. 1 písm. c) a § 57 odst. 3 správního řádu], je přitom nutné překonat právě s ohledem na právo na slyšení ručitele.

[64] Nejvyšší správní soud závěrem doplňuje, že dalšími předpoklady pro vznik ručení je kromě pravomocného rozhodnutí o spáchání přestupku podle § 139 odst. 1 písm. f) nebo § 140 odst. 1 písem. e) zákona o zaměstnanosti (tj. protiprávního jednání primárního přestupce) a uložení pokuty za takový přestupek rovněž ve vztahu k postavení ručitele, a dále již zmíněná vědomost, resp. nevědomá nedbalost potenciálního ručitele, tj. že ručitel o výkonu nelegální práce (srov. rozsudek již citovaný rozsudek čj. 10 Ads 115/2021-45).

[65] Ve vztahu k poslednímu citovanému předpokladu vzniku ručení považuje Nejvyšší správní soud za nutné nad rámec projednávané věci ještě doplnit, že tuto podmínku nelze vykládat široce. Je tomu tak zejména v případě tam stanovené nižší formy nevědomé nedbalosti, tedy že potenciální ručitel o nelegálním zaměstnávání ze strany svého smluvního partnera . Nejvyšší správní soud považuje za důležité podtrhnout, že sama směrnice 2009/52/ES v čl. 8 vyžaduje uplatnění odpovědnosti za úhradu uložené finanční sankce pouze v případě potenciálního ručitele. Smyslem je, aby odpovídaly právě takové osoby, které svým jednáním a z postavení v dodavatelském řetězci z něj vlastně profitují.

[66] Směrnice nicméně výslovně členským státům umožňuje stanovit přísnější pravidla (srov. čl. 8 odst. 3). Českým zákonodárcem zvolená forma nevědomé nedbalosti s ní tudíž není v rozporu, byť se tedy nelze než pozastavit nad ústavními dopady situací, kdyby měli být za podobný typ pochybení odpovědní rovněž subodběratelé či prostředníci ve formě .

[67] Podle názoru Nejvyššího správního soudu je proto nutné tuto kategorii výkladem zúžit tak, aby odpovídala smyslu unijní právní úpravy, kterou ostatně sama provádí, a zároveň nebyla v rozporu jak s českou, tak samotnou unijní ochranou základních práv a právních principů. Nejvyšší správní soud má konkrétně za to, že smyslem požadavku stanoveného v § 141a zákona o zaměstnanosti není klást na podnikající fyzické či právnické osoby takové břemeno, aby vždy předem a proaktivně ověřovaly, zda jejich potenciální smluvní partner – jakkoli významný – nezaměstnává některé cizince bez pobytového oprávnění. V rámci běžných subdodavatelských vztahů by takový požadavek byl zcela nereálný. Lapidárně řečeno, nelze požadovat, aby podnikající subjekty chodily po provozovnách všech svých subdodavatelů a hledaly tam, zda tam náhodou nepracuje nějaký cizinec, a v případě, že některého najdou, se následně domáhaly předložení jeho pobytového oprávnění. Naopak, určitou míru obezřetnosti lze v tomto směru legitimně požadovat v těch případech, kdy podnikající subjekt přímo profituje z práce zaměstnanců svého subdodavatele, typicky pokud přímo pro něj tito zaměstnanci vykonávají určité konkrétní činnosti, a tudíž má, resp. měl by mít určité povědomí o poměrech zaměstnávání u svého smluvního partnera a daných osobách.

[68] Předpoklad vzniku ručení podle § 141a zákona o zaměstnanosti je tak nutné vykládat tak, že potenciální ručitel o nelegálním zaměstnávání cizinců buď , nebo k ověření jejich pobytových oprávnění. V případě nevědomé nedbalosti ručitele tedy půjde zpravidla o situace, které překračují běžné subdodavatelské vztahy, jako je typicky zastřené agenturní zaměstnávání. Naopak o nevědomou nedbalost zásadně nepůjde, pokud nedochází k žádnému personálnímu překryvu ve výkonu práce pro primárního přestupce a potenciálního ručitele.

[69] Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že se ztotožňuje s krajským soudem, že žalobkyně může v řízení podle § 141a zákona o zaměstnanosti vznést veškeré námitky, které mohla vznést osoba obviněná z přestupku. Z příkazu vnitřní souladnosti a nerozpornosti právního řádu plyne požadavek, aby tentýž právní institut (zde ručení) znamenal totéž, bez ohledu na to, v jakém odvětví práva je zrovna aplikován (srov. nálezy Ústavního soudu ze dne 12. 10. 2000, sp. zn. III. ÚS 358/99, č. 147/2000 Sb. ÚS, či ze dne 29. 11. 2007, sp. zn. III. ÚS 924/06, č. 211/2007 Sb. ÚS, či rozsudek rozšířeného senátu NSS ze dne 26. 10. 2005 čj. 2 Afs 81/2004-54, č. 791/2006 Sb. NSS). To platí právě i pro možnost vznést námitky týkající se zpochybnění povinnosti, za jejíž splnění ručí. S ohledem na právo na slyšení nemůže tento závěr zpochybnit ani vázanost pravomocným rozhodnutím o přestupku dle § 73 odst. 2 správního řádu [či § 57 odst. 1 písm. c) a odst. 3 správního řádu], a tedy bránit žalobkyni, která nebyla účastník přestupkového řízení, vnést při rozhodování o ručení námitky, které zpochybňují spáchání přestupku ze strany jejího smluvního partnera (přestupce). (…)