2696/2012
Volby do zastupitelstev obcí: ochrana před nečinností při předání osvědčení; ochrana zastupitele před nezákonným zásahem
Volby do zastupitelstev obcí: ochrana před nečinností při předání osvědčení; ochrana zastupitele před nezákonným zásahem
k § 55 odst. 2 písm. b), § 56 odst. 2 a § 68 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů, ve znění zákona č. 230/2002 Sb.
k § 79, § 82 a § 88 a násl. soudního řádu správního ve znění zákona č. 303/2011 Sb.
I. Je-li zastupitelstvo obce nečinné ve věci předání osvědčení o tom, že se náhradník stal členem zastupitelstva obce [§ 56 odst. 2 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí], a zároveň jsou splněny podmínky pro zánik mandátu člena zastupitelstva v důsledku jeho rezignace [§ 55 odst. 2 písm. b) uvedeného zákona], pravomoc předat oprávněnému osvědčení přechází na ředitele krajského úřadu v souladu s § 68 téhož zákona.
Teprve pokud by ředitel krajského úřadu nesplnil svou povinnost, která na něj přešla na základě § 68 zákona o volbách do zastupitelstev obcí, mohl by se náhradník domáhat ochrany proti nečinnosti správního orgánu prostřednictvím žaloby podle § 79 s. ř. s.
II. Pokud rada či zastupitelstvo obce předá osvědčení o tom, že se náhradník stal členem zastupitelstva obce [§ 56 odst. 2 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí], ale původní zastupitel tvrdí, že jeho
mandát
nezanikl ze zákona rezignací, může se domáhat ochrany proti vydání předmětného osvědčení prostřednictvím žaloby na ochranu před nezákonným zásahem podle § 82 s. ř. s.Návrh v rámci soudnictví ve věcech volebních (§ 88 a násl. s. ř. s.) není možný, protože neexistuje rozhodnutí o zániku mandátu, jehož zrušení by se bylo možno domáhat návrhem. K zániku mandátu rezignací dochází přímo ze zákona podle § 55 odst. 2 písm. b) zákona o volbách do zastupitelstev obcí.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 8. 2012, čj. 8 As 84/2011-208)
Prejudikatura:
č. 1683/2008 Sb. NSS.Věc:
a) Josef Č. a b) obec Hazlov proti Krajskému úřadu Karlovarského kraje, za účasti Josefa M., o ochranu před nezákonným zásahem, o kasační stížnosti žalobce a).Žalobou podanou u Krajského soudu v Plzni se žalobci domáhali, aby soud (1) uložil žalovanému zrušit osvědčení vydané dne 27. 4. 2011 o nastoupení osoby zúčastněné na řízení do funkce člena zastupitelstva obce Hazlov, (2) zakázal žalovanému zasahovat do pokojného výkonu mandátu žalobce a) a (3) zakázal žalovanému zasahovat do práva na samosprávu žalobce b).
Krajský soud v Plzni rozsudkem ze dne 23. 6. 2011, čj. 57 A 45/2011-138, žalobu zamítl. Posouzení žaloby dle § 91 s. ř. s. (ochrana ve věcech zániku mandátu) bylo podle krajského soudu vyloučeno, protože v případě rezignace člena zastupitelstva dochází k zániku mandátu přímo ze zákona [§ 55 odst. 2 písm. b) zákona o volbách do zastupitelstev obcí]. Neexistuje usnesení zastupitelstva nebo rozhodnutí správního orgánu, kterým by bylo o zániku mandátu člena zastupitelstva rozhodnuto. Podmínky § 91 s. ř. s. proto nebyly naplněny. Krajský soud připustil, že zákon o volbách do zastupitelstev obcí nepočítá se situací obdobnou nyní posuzované věci a neurčuje, kdo má pravomoc rozhodnout, zda byly splněny zákonné podmínky pro zánik mandátu dle § 55 odst. 2 zákona o volbách do zastupitelstev obcí. Soud proto dále posuzoval, zda jsou splněny podmínky žaloby proti rozhodnutí správního orgánu podle § 65 s. ř. s., a uzavřel, že nikoliv.
Osvědčení o tom, že se náhradník stal členem zastupitelstva obce, není normativním aktem, který by závazně stanovil, že určitá osoba má nějaké právo či povinnost. Jedná se o akt, který se pohybuje pouze v rovině skutkové (blíže viz usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2010, čj. 7 Aps 3/2008-98, č. 2206/2011 Sb. NSS). Osvědčení podle § 56 odst. 2 zákona o volbách do zastupitelstev obcí totiž úředně, nikoliv však závazně, potvrzuje skutečnost, že na místo uprázdněného mandátu nastoupil náhradník. Osvědčení nemůže změnit to, zda k zániku mandátu skutečně došlo. Pokud by bylo prokázáno, že skutečný stav je odlišný od stavu deklarovaného v osvědčení, bylo by třeba toto osvědčení zrušit podle § 156 odst. 2 správního řádu.
Dále krajský soud zvažoval, zda vydání osvědčení podle § 56 odst. 2 zákona o volbách do zastupitelstev obcí může být nezákonným zásahem, proti kterému je přípustná žaloba podle § 82 s. ř. s. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu uvedl v citovaném usnesení čj. 7 Aps 3/2008-98, že je třeba rozlišovat mezi zásahem a osvědčením. Klíčovým rozlišovacím kritériem je, zda se jedná o úkon správního orgánu závazné povahy, který zasahuje do práv a povinností jednotlivce. Rozšířený senát připustil, že rozlišení mezi rozhodnutím podle § 65 s. ř. s., zásahem podle § 82 s. ř. s. a osvědčením podle § 79 odst. 1 s. ř. s. bude někdy obtížné a nejednoznačné. Právě proto musí být výklad zmiňovaných ustanovení takový, aby jakýkoliv úkon mající povahu jednoho z výše uvedených byl podroben soudní kontrole, a to i tehdy, pokud se pohybuje na pomezí mezi uvedenými typy úkonů. Krajský soud se proto přiklonil k závěru, že se mohlo jednat o nezákonný zásah správního orgánu. Osvědčení podle § 56 odst. 2 zákona o volbách do zastupitelstev obcí není povahy ryze evidenční či potvrzovací, a nedotýká se pouze osoby, pro kterou je vydáno. Příslušný správní orgán dává ze své mocenské pozice veřejně najevo, že
mandát
původního člena zastupitelstva zanikl a na jeho místo nastoupil náhradník. Předmětné osvědčení není určeno jen pro soukromé účely osoby v něm uvedené, ale bude jistě uplatněno na nejbližším zasedání zastupitelstva obce.Ve vztahu k aktivní žalobní legitimaci žalobce a) proto krajský soud uzavřel, že se žalobce a) mohl domáhat zrušení osvědčení žalovaného ze dne 27. 4. 2011 prostřednictvím žaloby na ochranu před nezákonným zásahem. Nezákonné osvědčení by totiž vyvolalo závadný stav, který by se přímo dotkl práv zastupitele, o jehož
mandát
se jedná. Tento závadný stav by zasáhl také do ústavně zaručeného práva na pokojný výkon mandátu a respektování výsledků voleb.K zániku mandátu člena zastupitelstva je podle krajského soudu s odkazem na § 55 odst. 2 písm. b) zákona o volbách do zastupitelstev obcí nezbytná písemná rezignace. Ačkoliv má tento úkon veřejnoprávní povahu, je třeba jeho platnost posoudit podle obecné úpravy obsažené v občanském zákoníku (srov. obdobně nález Ústavního soudu ze dne 29. 1. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 72/06). Z listiny označené „
Rezignace člena zastupitelstva obce
“ jednoznačně vyplývá, že úmyslem žalobce a) bylo vzdát se mandátu zastupitele obce. Z textu této listiny je zřejmé, kdo právní úkon učinil a čeho chtěl dosáhnout. Žalobce a) projevil svou vůli určitě a srozumitelně. Úkon učinil ve formě požadované zákonem a připojil svůj podpis. Pravost podpisu prokázal znalecký posudek ze dne 4. 1. 2011 vypracovaný znalkyní v oboru písmoznalectví.V nyní posuzované věci žalobci neprokázali skutečnosti, ze kterých by bylo možné usoudit, že žalobce a) nemínil svou rezignaci svobodně a vážně. Ze žádného z důkazů, které žalobci navrhli, nevyplynulo, že by byl podpis žalobce a) získán lstí nebo že by byl žalobce a) k podpisu donucen psychickým nátlakem. Žalobce a) podepsal danou listinu v přítomnosti několika členů své volební strany a netvrdil, že by ji podepsal například v žertu. Námitku žalobce a), že se domníval, že podepsal rezignaci na
post
starosty, krajský soud neshledal důvodnou. Za prvé, žalobce a) si měl přečíst text podepisované listiny. Za druhé, v době podpisu předmětné listiny nebyl starostou, stěží tedy mohl uvažovat o rezignaci na tuto funkci. Za třetí, na pozici starosty je možné rezignovat jen na zasedání zastupitelstva, nikoliv podpisem rezignační listiny. Soud zdůraznil, že rezignaci podle § 55 odst. 2 písm. b) zákona o volbách do zastupitelstev obcí nelze vzít zpět, proto ani pozdější prohlášení žalobce a) nemohlo ovlivnit platnost dříve učiněného právního úkonu. Krajský soud uzavřel, že právní úkon, kterým žalobce a) rezignoval na funkci zastupitele, byl platný.Krajský soud neshledal žádné pochybení v postupu žalovaného, který dne 27. 4. 2011 vydal osobě zúčastněné na řízení osvědčení o tom, že se stala členem zastupitelstva obce a ke kterému dni. Vzhledem k tomu, že
mandát
žalobce a) zanikl dne 21. 10. 2010 a zastupitelstvo obce nepředalo nově nastoupenému členu zastupitelstva osvědčení ve lhůtě 15 dnů od uprázdnění mandátu, tato povinnost přešla v souladu s § 68 odst. 1 zákona o volbách do zastupitelstev obcí na žalovaného. Krajský soud nepřisvědčil námitce, že zastupitelstvo nebylo nečinné, jestliže dne 20. 1. 2011 věc projednalo a vyslovilo negativní stanovisko. Zastupitelstvo nemohlo splnit svou zákonnou povinnost jinak, než předáním daného osvědčení.Jako nedůvodnou krajský soud posoudil také námitku, že si žalovaný nezákonně atrahoval působnost registračního úřadu k vydání osvědčení. Podle § 53 zákona o volbách do zastupitelstev obcí registrační úřad vydává osvědčení o zvolení kandidáta, nikoliv osvědčení podle § 56 odst. 2 téhož zákona. Osoba zúčastněná na řízení nenabyla
mandát
zvolením, ale zánikem mandátu žalobce a). Registrační úřad neměl pravomoc vydat osvědčení podle § 56 odst. 2 zákona o volbách do zastupitelstev obcí, proto mu tato pravomoc nemohla být neoprávněně odebrána.Žalobce a) (stěžovatel) brojil proti rozsudku krajského soudu kasační stížností. Připustil, že podepsal určité listiny na schůzce s osobami, které se podílely na sestavení kandidátky volební strany Nezávislí. Učinil tak ovšem pod psychickým nátlakem. Tvrdil, že neměl jakýkoliv důvod rezignovat a domníval se, že podepsal rezignaci na
post
starosty. Nedobrovolný podpis předmětné listiny nemůže být proto považován za projev vůle, který byl učiněn svobodně, vážně, určitě a srozumitelně.Stěžovatel dále namítal, že listina obsahující rezignaci byla tehdejšímu starostovi doručena bez vůle stěžovatele, a starosta si bezprostředně poté telefonicky ověřil, že stěžovatel nechtěl rezignovat. Stěžovatel podotkl, že v mezidobí byly na úřad obce Hazlov doručeny rezignace dalších dvou členů zastupitelstva, jejichž pravost je rovněž předmětem dalšího zkoumání. Také oni popírají, že příslušné listiny podepsali.
Podle stěžovatele nelze bez dalšího vycházet pouze ze znění § 55 odst. 2 písm. b) zákona o volbách do zastupitelstev obcí. Výklad tohoto ustanovení by měl směřovat k tomu, že
mandát
zanikne teprve v případě, pokud starosta obdržel písemnou rezignaci od konkrétní osoby.Zastupitelstvo obce se tvrzenou rezignací žalobce opakovaně zabývalo (na ustavujícím zasedání v listopadu 2010 a poté na zasedání v lednu 2011) a neuznalo ji za platnou. Stěžovatel proto namítl, že zastupitelstvo nebylo nečinné. Pokud za této situace žalovaný vydal osvědčení o nastoupení náhradníka do funkce člena zastupitelstva, jednalo se o neoprávněný a nedůvodný zásah.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z odůvodnění:
(...)
Pravomoc žalovaného k vydání osvědčení
[68] Poslední námitkou stěžovatel zpochybnil pravomoc žalovaného vydat osvědčení o nastoupení náhradníka do funkce zastupitele s odkazem na to, že zastupitelstvo obce předmětnou rezignaci dvakrát projednalo, nebylo tedy podle jeho názoru nečinné. Ani tato námitka není důvodná.
[69] Podle § 56 odst. 2 zákona o volbách do zastupitelstev obcí rada obce, města, městské části nebo městského obvodu anebo rada hlavního města Prahy (dále jen „rada“) nebo zastupitelstvo (v obci, kde není zřízena rada) předá nově nastoupenému náhradníkovi osvědčení o tom, že se stal členem zastupitelstva obce, jakmile jsou splněny zákonné podmínky. Rada či zastupitelstvo nemají diskreční pravomoc rozhodovat o tom, zda osvědčení předají, či nikoliv.
[70] Nelze vyloučit, že rada či zastupitelstvo dojdou k závěru, že rezignace je neplatná; např. proto, že podpis na rezignační listině byl padělán. V takovém případě by nebyly splněny zákonné podmínky zániku mandátu a příslušný orgán by nebyl povinen předat osvědčení.
[71] V případě sporu o to, zda byly splněny zákonné podmínky pro předání osvědčení, jsou v zásadě možné dvě varianty.
[72] V prvním případě rada či zastupitelstvo osvědčení nepředá ve lhůtě 15 dnů od uprázdnění mandátu s odůvodněním, že zákonné podmínky nebyly splněny. Náhradník, který by s tímto závěrem nesouhlasil a tvrdil, že se stal novým zastupitelem ze zákona podle § 56 zákona o volbách do zastupitelstev obcí, by byl oprávněn domáhat se ochrany proti nečinnosti příslušného orgánu.
[73] Zákon o volbách do zastupitelstev obcí stanoví zvláštní úpravu pro případ, že zastupitelstvo neplní úkoly, které mu svěřuje tento zákon. V takovém případě přechází tyto povinnosti na ředitele krajského úřadu (§ 68 citovaného zákona).
[74] Toto řešení předvídané zákonem o volbách do zastupitelstev obcí je v souladu s koncepcí subsidiarity správního soudnictví, která vyjadřuje vztah mezi veřejnou správou a činností správních soudů. Jejím účelem je zabránit soudnímu řízení v případech, kdy lze dosáhnout nápravy přímo u správních orgánů. Tato zásada je v obecné rovině vyjádřena v § 5 s. ř. s. a pro jednotlivé typy žalob je upřesněna v § 68 písm. a), § 79 odst. 1 a § 85 s. ř. s. Před použitím některého z typů žalob je tedy nutné nejprve vždy vyčerpat opravné prostředky nebo jiné procesní prostředky nápravy, které jsou k dispozici v řízení před správním orgánem (viz např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 10. 2007, čj. 7 Ans 1/2007-100, č. 1683/2008 Sb. NSS, ze dne 23. 3. 2009, čj. 2 Ans 1/2008-84, ze dne 4. 1. 2011, čj. 8 Ans 5/2010-43, či ze dne 10. 2. 2010, čj. 2 Ans 5/2009-59).
[75] Teprve pokud by ředitel krajského úřadu nesplnil svou povinnost, která na něj přešla na základě § 68 zákona o volbách do zastupitelstev obcí, mohl by se náhradník domáhat ochrany proti nečinnosti správního orgánu prostřednictvím žaloby podle § 79 s. ř. s.
[76] Ve druhém případě naopak zastupitelstvo osvědčení předá, ale původní zastupitel tvrdí, že jeho
mandát
nezanikl ze zákona rezignací. Nejvyšší správní soud souhlasí s krajským soudem, že v tomto případě není možné podat návrh v rámci soudnictví ve věcech volebních (část třetí hlava II díl 4 soudního řádu správního). Neexistuje zde totiž rozhodnutí o zániku mandátu, jehož zrušení by se bylo možno domáhat návrhem. Mandát
zanikl přímo ze zákona. Zákon o volbách do zastupitelstev obcí ani soudní řád správní na tuto situaci výslovně nepamatují. Z důvodů, které podrobně krajský soud rozvedl, je však možné žalovat vydání osvědčení podle § 56 odst. 2 zákona o volbách do zastupitelstev obcí prostřednictvím žaloby na ochranu před nezákonným zásahem.[77] V případě, že se předáním osvědčení ředitelem krajského úřadu cítí dotčena obec a tvrdí, že bylo zasaženo do jejího práva na samosprávu, které zaručuje čl. 101 odst. 4 Ústavy, může podat také ústavní stížnost [čl. 87 odst. 1 písm. c) Ústavy a § 72 odst. 1 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu].
[78] Lze shrnout, že ředitel krajského úřadu je oprávněn předat osvědčení podle § 56 odst. 2 zákona o volbách do zastupitelstev obcí, neučiní-li tak zastupitelstvo a jsou-li splněny zákonné podmínky pro nastoupení náhradníka na uprázdněné místo zastupitele. Správní soudnictví přitom poskytuje dostatečnou ochranu jak zastupiteli, který tvrdí, že jeho rezignace nebyla platná, tak náhradníkovi, jehož nástup na místo zastupitele zastupitelstvo obce zpochybňuje a odmítá mu vydat příslušné osvědčení.
[79] Zbývá tedy posoudit otázku, zda v nyní posuzované věci bylo zastupitelstvo obce Hazlov nečinné, a zda pravomoc předat osvědčení osobě zúčastněné na řízení přešla na ředitele krajského úřadu.
[80] Stěžovatel považoval za dostatečné, že zastupitelstvo projednalo vzniklou situaci na svém ustavujícím zasedání dne 15. 11. 2010 a dále na zasedání dne 20. 1. 2011. V obou případech zastupitelstvo neshledalo rezignaci stěžovatele platnou, proto osvědčení nevydalo.
[81] Nejvyšší správní soud naopak shledal rezignaci stěžovatele platnou. Pravost podpisu na předmětné listině byla ověřena na základě znaleckého posudku. Skutečnost, že další dva zastupitelé popírají pravost svých rezignací a že je v těchto věcech vedeno šetření, nemůže mít na nyní posuzovanou věc vliv. Stěžovatel rovněž neprokázal, že by v dané věci existovaly okolnosti způsobující neplatnost právního úkonu, kterým se stěžovatel vzdal svého mandátu. Zdejší soud rovněž potvrdil účinnost doručení rezignace starostovi, a tím naplnění obou podmínek pro zánik mandátu podle § 55 odst. 2 písm. b) zákona o volbách do zastupitelstev obcí.
[82] Zastupitelstvo bylo proto povinno předat osvědčení osobě zúčastněné na řízení do 15 dnů poté, co
mandát
stěžovatele zanikl (§ 56 odst. 2 zákona o volbách do zastupitelstev obcí), to však neučinilo.[83] Ze zápisu z ustavujícího zasedání zastupitelstva vyplynulo, že stěžovatel popřel, že by rezignaci na
mandát
zastupitele podepsal, a zpochybnil platnost svého podpisu. Předsedající předložil zastupitelstvu ověřenou kopii rezignace stěžovatele a sdělení Ministerstva vnitra, odboru všeobecné správy, obsahující výklad k rezignaci na mandát
člena zastupitelstva. Zastupitelé a první náhradník volební strany č. 2 (osoba zúčastněná na řízení) podali návrh, aby byl podán podnět státnímu zastupitelství pro podezření ze spáchání trestného činu v otázce popření rezignace na mandát
zastupitele stěžovatelem. O tomto návrhu nebylo nakonec hlasováno s odůvodněním, že rezignace stěžovatele je sporná. Otázka rezignace stěžovatele nebyla podle zápisu na zasedání dále řešena, stěžovatel složil slib zastupitele a byl zvolen rovněž starostou obce.[84] Zastupitelstvo se rezignací stěžovatele zabývalo opětovně na zasedání dne 20. 1. 2011, a to na základě sdělení Ministerstva vnitra, odboru dozoru a kontroly veřejné správy, doručeného žalobci b) dne 18. 1. 2011. Ministerstvo uvedlo, že považuje v dané situaci za nezbytné, aby zastupitelstvo obce Hazlov splnilo svou zákonnou povinnost a projednalo (ne)vydání osvědčení o vzniku mandátu náhradníka.
[85] Z listiny nazvané „
zápis a usnesení
“ ze zasedání zastupitelstva dne 20. 1. 2011 vyplynulo, že zastupitelstvo posoudilo rezignaci stěžovatele jako neplatnou. V této listině nejsou uvedeny konkrétní důvody, na základě kterých zastupitelstvo tento závěr přijalo, ani z ní neplyne, zda bylo provedeno dokazování ve vztahu k posouzení platnosti rezignace stěžovatele. Je zde pouze konstatováno, že nedošlo k uprázdnění mandátu v zastupitelstvu obce Hazlov, proto není možné předat osvědčení náhradníkovi (osobě zúčastněné na řízení). Tento bod byl schválen poměrem hlasů 5 pro, 3 proti, 1 se zdržel hlasování.[86] Nejvyšší správní soud se ztotožnil s žalovaným, který výše popsanou situaci vyhodnotil jako nečinnost zastupitelstva obce Hazlov ve věci předání osvědčení osobě zúčastněné na řízení podle § 56 odst. 2 zákona o volbách do zastupitelstev obcí. Podmínky pro zánik mandátu stěžovatele byly splněny. Pokud za této situace ředitel krajského úřadu vyhotovil a předal oprávněnému osvědčení na základě podnětu oprávněného, nepřekročil svou pravomoc, kterou mu svěřuje § 68 zákona o volbách do zastupitelstev obcí.
Zasílání aktuálního vydání na e-mail
Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.