Vydání 10/2006

Podle zákona č. 247/1995 Sb. nelze podat návrh na neplatnost voleb jako takových, nýbrž je možno pouze podat návrh na neplatnost volby kandidáta.

Jak již soud uvedl v usnesení ze dne 26. 6. 2006, sp. zn. Vol 5/2006, soudní přezkum voleb do Poslanecké sněmovny je možný toliko podle ustanovení § 87 odst. 1 zákona č. 247/1995 Sb. Ze znění odst. 2 je totiž jasně patrno, že se vztahuje pouze na volby do Senátu PČR. Úpravu obsaženou v odstavcích 3 - 5 pak nelze racionálně vyložit jinak než tak, že blíže konkretizuje odstavce předchozí. To znamená, že odst. 1 a 2 označují předmět řízení a vymezují otázky aktivní legitimace a lhůty k podání návrhu, zatímco odst. 3 - 5 blíže upravují možné důvody tohoto návrhu. Je tak zřejmé, že úpravu obsaženou v odstavcích 3 - 5 nelze vnímat jako autonomní, nýbrž pouze ve vztahu ke konkrétně vymezenému předmětu řízení, který provádějí.

V daném případě návrh podal občan, zapsaný ve stálém seznamu ve volebním okrsku nacházejícím se v Libereckém volebním kraji. Ačkoliv navrhovatel byl "lídrem" politické strany (Strana zelených) v tomto kraji, je nutno na jeho návrh nazírat stejně jako na návrh kteréhokoliv jiného voliče. Strana zelených, za kterou navrhovatel kandidoval, totiž svého práva podat návrh podle ustanovení § 87 odst. 1 zákona č. 247/1995 Sb. nevyužila, ačkoliv obsah návrhu i některé formulace v něm zmíněné (např. odlišování navrhovatele 1 a 2 za situace, kdy navrhovatel je jediný) vzbuzují dojem, že tato argumentace svědčí spíše pro tuto politickou stranu než pro navrhovatele a že takto je i koncipována.

(...)

Podaný návrh je věcně projednatelný toliko ve vztahu k těm kandidátům, kteří byli zvoleni ve volebním kraji, kde je stěžovatel zapsán do stálého seznamu, tzn. Libereckém volebním kraji. Zbývající část návrhu (tzn. ve vztahu k volbě kandidátů z ostatních 13 volebních krajů) musel Nejvyšší správní soud odmítnout z důvodu chybějící aktivní legitimace navrhovatele.

Jen pro úplnost Nejvyšší správní soud dodává, že věcně projednatelný ve vztahu ke všem kandidátům voleným ve všech krajích by tento návrh byl tehdy, pokud by ho např. podala politická strana, za kterou navrhovatel kandidoval, tzn. Strana zelených, neboť tato strana kandidovala ve všech 14 volebních krajích.

Ve vztahu ke kandidátům v rámci Libereckého volebního kraje Nejvyšší správní soud konstatuje, že takto vymezený návrh je věcně projednatelný, jelikož jím navrhovatel napadá neplatnost volby konkrétních kandidátů volených ve volebním kraji, kde je navrhovatel zapsán do stálého seznamu voličů.

K tomu je nutno předeslat, že obsahová podstata prvního tvrzeného důvodu (protiústavnost některých ustanovení zákona č. 247/1995 Sb.) je založena nikoliv výhradně ve vztahu k neregulérnosti volebního procesu v rámci dotčeného volebního kraje, nýbrž v celostátní dimenzi. Tak se dle přesvědčení soudu naplno obnažuje disproporce mezi procesním prostředkem občana, zakotveným v ustanovení § 87 odst. 1 zákona č. 247/1995 Sb., a mezi možnými limity pro rozhodování soudu o tomto prostředku. Je totiž třeba připomenout, že s možností vypsání nových voleb do Poslanecké sněmovny pouze v jednom volebním kraji (resp. v několika krajích) v důsledku rozhodnutí soudu o neplatnosti volby všech zde zvolených poslanců (včetně případných náhradníků) náš právní řád vůbec nepočítá a legislativní zavedení této možnosti by znamenalo - mimo jiné - zásadní redefinici celého volebního systému (např. z hlediska výpočtu republikového mandátového čísla, určení počtu mandátů připadajících na dotčený kraj, uzavírací volební formule, hlasování v zahraničí atp.). Takovéto rozhodnutí soudu proto za stávající zákonné úpravy pojmově nepřipadá v úvahu.

Lze tak racionálně zvažovat toliko důvodnost návrhu ve vztahu ke konkrétním kandidátům. I v tomto případě však zákonná úprava soudu neumožňuje žádné racionální řešení spočívající ve "zneplatnění" uvedených osmi mandátů (případně i náhradníků) tak, jak požaduje navrhovatel, a to ani tehdy, když by se soud s tvrzením navrhovatele zcela ztotožnil. Je totiž nutno opakovaně připomenout, že rozhodujícími aktéry ve volbách do Poslanecké sněmovny jsou politické strany a jejich , nikoliv jejich jednotliví kandidáti. Do této logiky proto zapadá i pravidlo, podle něhož v případě vyhovění návrhu na neplatnost volby kandidáta soudem vydá Státní volební komise osvědčení o zvolení poslancem kandidátovi podle pořadí na kandidátní listině (§ 53 odst. 2 zákona č. 247/1995 Sb.; poznámka soudu: zákon však v tomto ustanovení zcela chybně odkazuje na ustanovení § 51, když správný odkaz má být zjevně na ustanovení § 54). Jestliže tedy v projednávané věci navrhovatel požaduje rozhodnout o neplatnosti osmi zvolených kandidátů, je zcela zřejmé, že uspokojivým řešením v případě (teoreticky) vyhovění návrhu nikdy nemůže být "výměna" těchto konkrétně označených pěti osob za osoby jiné, kandidující vždy za stejnou politickou stranu. Tento logický rozpor nelze v žádném případě překlenout úvahou o možném "přikázání" mandátů v rámci jednoho volebního kraje soudem napříč politickými stranami, neboť takovýto postup se nejen zcela vymyká kompetenci soudu, nýbrž má dokonce protiústavní dimenzi, neboť důsledkem této úvahy by bylo nahrazení vůle voličů projevené volbou kandidátů pozitivním rozhodnutím soudu o tom, který kandidát měl být zvolen. Neustále je totiž třeba mít na zřeteli, že podstata soudního přezkumu voleb spočívá v kontrole volebního procesu z hlediska jeho souladu s právním řádem a v této logice je volební soud oprávněn zasáhnout negativním způsobem tehdy, když shledá zásadní pochybení v naznačeném smyslu. Jeho úkolem však nemůže být pozitivní ovlivňování volebních výsledků ve prospěch jednotlivých volebních subjektů, neboť taková možnost se pojmově vymyká elementárním základům smyslu soudní moci.

Lze tak na základě shora popsaných úvah uzavřít, že návrh na neplatnost volby kandidáta podaný občanem ve smyslu a za podmínek obsažených v ustanovení § 87 odst. 1 zákona č. 247/1995 Sb. může být shledán důvodným pouze tehdy, pokud soud zjistí porušení zákona ve smyslu odst. 5 cit. ustanovení a zároveň se jedná o porušení řešitelné buď v rámci kandidátní listiny jedné politické strany (tzn. např. jeden z kandidátů protizákonným způsobem poškodil jiné kandidáty natolik zásadním způsobem, že je na místě prohlásit jeho volbu za neplatnou, v čehož důsledku na jeho místo nastupuje v pořadí první nezvolený náhradník), anebo i napříč stranami, to však pouze tehdy, pokud se bude jednat o zásadní protizákonnost zjištěnou při hlasování a zjišťování volebních výsledků (např. byly chybně vyhodnoceny či sečteny hlasovací lístky, přičemž při jejich správném posouzení by připadl odlišné straně).

V projednávané věci podstata návrhu brojí proti některým aplikovaným ustanovením zákona č. 247/1995 Sb. Navrhovatel tak netvrdí, že má být jeho návrhu vyhověno proto, že (§ 87 odst. 5 cit. zákona), nýbrž že samotná zákonná ustanovení jsou protiústavní. Za této situace je zjevné, že Nejvyšší správní soud by nemohl návrhu na neplatnost volby uvedených kandidátů vyhovět ani tehdy, když by považoval návrh za důvodný, neboť je zákonem vázán. V daném případě je totiž zjevné, že napadená zákonná ustanovení jsou formulována natolik jednoznačně a konkrétně, že soudu není dán prostor pro jejich možnou odlišnou interpretaci kupř. v tom smyslu, že by bylo možno opomenout zákonem stanovené rozdělení volebních krajů anebo že by byla použita odlišná volební formule.

Rozhodovací možnosti soudu se proto za daných okolností redukují toliko na dvě: zamítnutí návrhu v případě, že se soud neztotožní s argumentací o protiústavnosti napadených zákonných ustanovení; anebo přerušení řízení a podání návrhu Ústavnímu soudu na jejich zrušení podle čl. 95 odst. 2 Ústavy ČR [viz také § 48 odst. 1 písm. a) s. ř. s.]. Z citovaného čl. 95 odst. 2 Ústavy přitom vyplývá, že soud musí dojít "k závěru", že zákon, jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním pořádkem. Je tak patrno, že pro postup podle tohoto ustanovení nepostačují vnitřní pochyby soudu o souladu aplikovaných zákonných ustanovení s ústavním pořádkem, nýbrž tyto pochyby musí dosáhnout intenzity vnitřního přesvědčení soudu o tom, že když by tato zákonná ustanovení byla aplikována, došlo by k porušení ústavního pořádku. Citované ustanovení je totiž zapotřebí vnímat tak, že vytváří systémovou pojistku proti tomu, aby soudce, který je při rozhodování vázán zákonem i ústavním zákonem (odst. 1), v případě svého přesvědčení o obsahovém rozporu těchto předpisů nebyl nucen vědomě porušovat žádný z nich.

Nejvyšší správní soud proto v projednávané věci nikterak nezastírá, že argumentace navrhovatele je velmi přesvědčivá a nezpochybňuje, že výsledný efekt aplikovaných ustanovení zákona č. 247/1995 Sb. je na samotné hranici poměrného zastoupení i principu rovnosti volebního práva. Proto soud ani nepolemizuje s jednotlivými číselnými údaji, jako je např. poměr hlasů připadající na jednotlivé mandáty v různých volebních krajích, z něhož je patrné znevýhodnění Strany zelených vůči některým stranám jiným. Zároveň však je třeba uvést, že v rámci volebního systému vedle sebe existuje řada zájmů, které musí být vzájemně vyvažovány. Jak již ostatně opakovaně zdůraznil Ústavní soud (nález sp. zn. Pl. ÚS 42/2000, Sb. ÚS, sv. 21, str. 113), i v rámci systému poměrného zastoupení vedle sebe existují prvky integrační a dezintegrační povahy, přičemž .

V daném případě navrhovatel zpochybňuje především ústavnost ustanovení § 26 věty druhé zákona č. 247/1995 Sb., podle něhož . Tímto předpisem je ústavní zákon č. 347/1997 Sb., o vytvoření vyšších územních samosprávných celků, kterým bylo s účinností od 1. 1. 2000 zřízeno celkem 14 těchto celků.

Nejvyšší správní soud si je vědom toho, že v rámci systému poměrného zastoupení je myslitelná celá řada možností uspořádání volebního území, pohybujících se od varianty jediného území až k variantám rozdělení tohoto celku do většího počtu volebních krajů, přičemž právě počet a velikost těchto krajů představuje jeden z nejdůležitějších prvků volebního systému, výrazně ovlivňujících jeho praktické fungování. Úkolem soudu přitom není hodnotit vhodnost či účelnost tohoto rozdělení, nýbrž - s ohledem na podstatu vznesených námitek - jeho ústavní konformitu. Takto viděno soud nevnímá argumentaci navrhovatele jako principiální nesouhlas s jakoukoliv variantou rozdělení volebního území, nýbrž jako nesouhlas právě s úpravou provedenou podle stávajícího volebního zákona.

Proti tomu je možno především argumentovat tím, že rozdělení volebního území na 14 volebních krajů není svévolné a nahodilé, nýbrž přesně odpovídá rozdělení na vyšší územní samosprávné celky. Nejedná se tak o žádnou formu tzv. gerrymanderingu, tj. záměrného manipulování hranic volebních obvodů za cílem lepšího zisku pro určitý politický subjekt. Naopak, volební kraje v podobě vyšších územních samosprávných celků mají svoji nezpochybnitelnou legitimitu, neboť jsou jedním z projevů decentralizace státní moci. Toto rozdělení volebního území je proto nutno vidět i v kontextu povahy poslaneckého mandátu, kdy se samozřejmě jedná o reprezentativní (čl. 26 Ústavy ČR), nicméně zároveň je jeho obsah spojen s volebním krajem, v rámci něhož poslanec kandidoval [proto také mají např. poslanci zákonný nárok na užívání jedné přiměřeně vybavené kanceláře ve svém volebním kraji, viz § 6 odst. 1 písm. f) zákona č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu]. Ztotožnění volebních krajů s vyššími územními samosprávnými celky tak nepostrádá svoje opodstatnění a racionalitu a vytváří přirozenou legitimizační bázi pro následný výkon poslaneckého mandátu.

Z návrhu je nicméně patrno, že navrhovatel nepolemizuje se samotným rozdělením volebního území, nýbrž že brojí proti nestejné velikosti jednotlivých volebních krajů. Tato argumentace je racionální a logická, nicméně svojí podstatou nepřímo směřuje i proti samotnému způsobu a vhodnosti rozčlenění České republiky na 14 značně nesourodých, nestejně velkých a ne vždy tradičně ukotvených celků, což je však věc stanovená formou ústavního zákona, a není proto dokonce ani v kompetenci Ústavního soudu ji jakkoliv zpochybnit (čl. 88 odst. 2 Ústavy ČR).

Jestliže navrhovatel v této souvislosti odkazuje na ustanovení § 3 odst. 3 německého volebního zákona (poznámka soudu: ve skutečnosti se jedná o § 3 odst. 1 bod 3), je nutno doplnit, že i podle tohoto zákona platí, že při rozdělování volebních krajů (bod 1 cit. ustanovení). Pokud dojde zákonným způsobem ke změně území zemí (odst. 5 cit. ustanovení). Z toho je jasně patrno, že i citovaný zákon vychází z legitimity vyšších samosprávných celků, kterými jsou v daném případě země.

Argumentace navrhovatele se ostatně nemůže dostatečně opřít ani o poznatky získané metodou. Z výsledků zkoumání jednotlivých volebních systémů v zahraničí je totiž dostatečně zřejmé, že prakticky každá země si volí systém vlastní, odpovídající tamním konkrétním podmínkám a zájmům. Lze tak příkladmo poukázat na straně jedné na zřejmě nejčistší podobu poměrného volebního systému v Nizozemí, kde celá země tvoří jediný volební obvod o 150 mandátech (obdobné platí na Slovensku nebo v Izraeli), a na straně druhé lze uvést Španělsko (obdobně např. Polsko, Portugalsko, Řecko nebo Jihoafrická republika), rozdělené na 52 volebních obvodů, v nichž se přiděluje od 2 do 34 mandátů [blíže viz např. R. Chytilek, J. Šedo (eds.): Volební systémy. Masarykova univerzita, Mezinárodní politologický ústav, 2004]. Není ostatně ani pravdivé tvrzení navrhovatele, že . Jak totiž ukazují zmiňované příklady Portugalska či Španělska (dále také částečně i Japonska), v obou těchto zemích je používána D´Hondtova volební formule v kombinaci s různým počtem přidělovaných mandátů v rámci jednotlivých krajů. Není přesný ani poukaz navrhovatele na německý příklad, jelikož systém voleb do Spolkového sněmu není čistý systém poměrného zastoupení, nýbrž jeho varianta tzv. personifikovaného poměrného systému, kdy voliči disponují dvěma hlasy, a zájem na stejné velikosti volebních krajů je dán především nutností vytvořit srovnatelné jednomandátové volební obvody při hlasování tzv. prvním hlasem.

Nejvyšší správní soud se nemůže ztotožnit ani s tvrzením zpochybňujícím ústavnost použití tzv.D´Hondtovy volební formule (§ 50 zákona č. 247/1995 Sb.). Tato volební formule je totiž zcela běžná v systému poměrného zastoupení a podle názorů předních politologů je v zásadě neutrální, resp. pomáhá velkým stranám jen mírně a k jejich výraznějšímu zvýhodnění dochází pouze u malých obvodů kolem pěti mandátů (viz např. T. Lebeda: Přiblížení vybraných aspektů reformy volebního systému, Politologický časopis č. 3/2000, str. 245; anebo v našich podmínkách zcela pionýrská práce stejného autora Vládní stabilita v České republice a volební systém poměrného zastoupení, tamtéž, č. 2/98, str. 115 a násl.). Návrh na zrušení ustanovení § 50 zákona č. 247/1995 Sb. proto soud nepovažuje za důvodný, jelikož D´Hondtova volební formule představuje zcela běžný způsob přepočtu hlasů na mandáty, a nelze ji proto považovat - obecně vzato - za jakkoliv porušující princip rovnosti volebního práva či dokonce popírající podstatu zásad poměrného volebního systému.

Za nedůvodný považuje soud i návrh na zrušení ustanovení § 49 stejného zákona, které upravuje postup politických stran a jejich koalic do skrutinia (poznámka soudu: v případě volebního dělitele je legislativní formulace o přinejmenším nelogická), přičemž zakotvuje tzv. sčítací uzavírací volební klauzuli. Podstatnou částí tohoto ustanovení se totiž Ústavní soud v minulosti již zabýval v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 42/2000 (Sb. ÚS, sv. 21, str. 113 a násl.) a návrh na jeho zrušení zamítl jako nedůvodný. Je tak vytvořena procesní překážka pro nové rozhodování o ústavnosti tohoto ustanovení (§ 35 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu).

Konečně k návrhu na zrušení § 51 zákona č. 247/1995 Sb. Nejvyšší správní soud uvádí, že je pouze technickým doplněním ustanovení § 48 stejného zákona, podle něhož se určuje počet poslanců v jednotlivých volebních krajích. Za situace, kdy navrhovatel formálně ani obsahem svého podání nikterak nezpochybňuje ústavnost § 48 cit. zákona, upravujícího podstatu věci (tzn. stanovení počtu poslanců jednotlivým krajům nikoliv fixně, nýbrž výpočtem podle tzv. Hareovy formule v závislosti na volební účasti), tak nemá žádný smysl zkoumat ústavnost ustanovení § 51, které je jeho pouhým doplňkem.

Pro úplnost soud konstatuje, že v projednávané věci nelze přehlížet ani ten aspekt, že podle stávající podoby zákona č. 247/1995 Sb. již proběhly volby do Poslanecké sněmovny v roce 2002, jejichž výsledek nikterak zpochybněn nebyl. Aplikovaná zákonná úprava proto pro aktéry volebního procesu není překvapivá či nepředvídatelná, a je proto do značné míry i věcí kandidujících politických stran na tuto úpravu přiměřeným způsobem reagovat, a to jak z hlediska svojí vnitřní organizace, tak také volební strategie.

Nejvyšší správní soud proto dospívá k závěru, že sdílí pochyby navrhovatele o vhodnosti rozdělení volebních krajů ve volbách do Poslanecké sněmovny zejména z hlediska principu rovnosti volebního práva; nesdílí však jeho přesvědčení o protiústavnosti napadených ustanovení zákona č. 247/1995 Sb. Protože však k předložení návrhu Ústavnímu soudu na zrušení těchto zákonných ustanovení je nutný závěr Nejvyššího správního soudu o této protiústavnosti (tzn. musí být dána shora zmíněná intenzita vnitřního přesvědčení), k němuž tento soud nedospěl, řízení o návrhu nepřerušil a věc nepředložil Ústavnímu soudu.

Je totiž skutečností, že námitky navrhovatele jsou opodstatněné toliko jen ve vztahu k některým volebním krajům. Celý problém je totiž (zjednodušeně vyjádřeno) založen tím, že ústavně zakotvené vyšší územní samosprávné celky mají velmi rozdílnou velikost, a tedy i počet obyvatel (voličů), a to v některých případech téměř pětinásobně. Sekundárním důsledkem tohoto ústavního vymezení je promítnutí zmíněné nerovnosti do rozdělování mandátů ve volbách do Poslanecké sněmovny. V konečném výsledku tak vzniká velmi nestejnorodý systém, kdy u některých volebních krajů (typicky hl. m. Praha, Středočeský kraj, Moravskoslezský kraj, Jihomoravský kraj) nelze mít pochyby o jeho souladu se zásadami poměrného systému a kdy zjevně nedochází ani k porušování rovnosti volebního práva; zatímco u nejmenších krajů (Karlovarský kraj, Liberecký kraj) se s ohledem na nízký počet přidělovaných mandátů nastavuje vysoký přirozený práh a práh umělý (daný zákonem stanovenou uzavírací klauzulí) se dostává zcela do pozadí. Za této situace je proto zjevné, že je věcí samotného zákonodárce, aby zvážil vhodnost stávajícího rozdělení volebních krajů, přičemž - jak je naznačeno výše - tato otázka se značně komplikuje tím, že existující volební kraje, jakkoliv jsou nestejnorodé, jsou založeny na legitimní ústavní bázi, vzniklé samosprávným členěním unitárního státu. Zůstává proto otevřenou otázkou, zda možné řešení navrhovatelem popsaných problémů spočívající např. ve spojení některých malých volebních krajů by ve svém důsledku nevyvolalo další, neméně závažné, komplikace.

Ze všech shora uvedených důvodů soud nedospěl k závěru o protiústavnosti citovaných ustanovení zákona č. 247/1995 Sb., a proto nepostupoval podle čl. 95 odst. 2 Ústavy ČR a nepodal Ústavnímu soudu návrh na zrušení těchto ustanovení.

Ze všech shora uvedených důvodů Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že ve vztahu ke kandidátům zvoleným v Libereckém volebním kraji byl navrhovatel k podání návrhu aktivně legitimován, nicméně nebyla zjištěna protizákonnost jejich volby, a proto byl v této části návrh podle ustanovení § 90 s. ř. s. zamítnut.

Ve vztahu ke kandidátům zvoleným v jiných krajích než v Libereckém kraji se jedná o návrh podaný osobou zjevně k tomu neoprávněnou. Proto byl návrh v této části podle ustanovení § 46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. odmítnut.