Vydání 3/2024

(…)

[32] Stěžovatel namítá, že billboardy nepředstavovaly volební kampaň podle § 16 odst. 1 volebního zákona, nýbrž že šlo o kampaň osobní a sportovní. Ta byla odlišná od volební kampaně hnutí ANO 2011.

IV.4.A Obecná východiska

[33] Podle § 16 odst. 1 volebního zákona platí, že .

[34] Podle § 16 odst. 3 téhož zákona dále platí, že .

[35] Volební zákon s účinností od 1. 1. 2017 (od novelizace provedené zákonem č. 322/2016 Sb.) obsahuje v § 16 odst. 1 definici volební kampaně sloužící pro účely nově zavedených povinností, které se týkají zejména limitů pro vedení kampaní a s tím souvisejících požadavků na zvýšení transparentnosti financování voleb. Ustanovením § 16 odst. 3 byla také takto pojatá volební kampaň časově omezena. Zákonodárce novelou zúžil pojem volební kampaně pro tyto účely pouze na úplatné činnosti a jasně ohraničil její trvání. V nyní projednávané věci není sporu o tom, že za umístění billboardů byla poskytnuta úplata a billboardy byly umístěny v době volební kampaně. Je proto třeba zabývat se tím, zda činnost stěžovatele naplňuje další znaky definice volební kampaně podle § 16 odst. 1 volebního zákona.

[36] Nejvyšší správní soud se obecně smyslem volební kampaně zabýval již v usnesení ze dne 18. 2. 2013, čj. Vol 44/2013-72, č. 2833/2013 Sb. NSS. Dospěl k závěru, že jím je „ […] “

[37] Primárním účelem volební kampaně tedy je sdělit voliči pozitivní či negativní informace o kandidujícím subjektu tak, aby se na jejím základě rozhodl nebo utvrdil ve svém rozhodnutí volit či nevolit daný subjekt. Ve volební kampani jde o „“a je u ní“ (nález Ústavního soudu ze dne 11. 4. 2023, sp. zn. Pl. ÚS 92/20, č. 124/2023 Sb., , bod 79).

[38] Aby určitá činnost naplňovala zákonnou definici volební kampaně, je třeba, aby splňovala několik dílčích podmínek. Předně se musí jednat o propagaci kandidujícího subjektu nebo o agitaci v jeho prospěch či neprospěch, tj. vyzdvihování jeho kladných nebo záporných stránek způsobem, který má ovlivnit jeho volbu. Zákon však mezi tyto subjekty výslovně řadí v případě kandidujících politických stran, politických hnutí nebo koalic i jejich kandidáta. Forma volební kampaně v tomto ohledu není podstatná. Klíčový je obsah, ze kterého musí být zřejmé, že jde o komunikaci směrem k voliči nebo případně i k ostatním kandidujícím subjektům (například za účelem tvorby budoucí ). Při posouzení, zda je splněna tato podmínka, je třeba brát v úvahu cíl konkrétního sdělení a jeho objektivní způsobilost ovlivnit rozhodování ve prospěch či neprospěch konkrétního kandidujícího subjektu (usnesení NSS ze dne 26. 10. 2022, čj. Vol 4/2022-22, bod 16). V tomto ohledu proto není rozhodné, jak bylo sdělení subjektivně zamýšleno. Rozhodné je, zda objektivně mohlo u adresáta vzbudit rozhodnutí volit určitým způsobem. V opačném případě by bylo velmi jednoduché vyhnout se pravidlům volební kampaně pouhým tvrzením, že cíl kampaně byl jiný. Tím by se fakticky obcházel volební zákon, přestože by sdělení bylo objektivně způsobilé ovlivnit rozhodnutí voliče. To je zjevně v rozporu se smyslem a účelem regulace volební kampaně, která má zaručit její transparentnost, kultivovanost a férovost.

[39] Osobní kampaň proto bude zpravidla zároveň volební kampaní. Vychvalování osobních stránek a zkušeností osoby, která je kandidátem kandidující politické strany nebo hnutí nebo která je nezávislým kandidátem, totiž v období volební kampaně může objektivně ovlivnit rozhodování voličů v její prospěch. Ti si daného kandidáta snáze zapamatují a spojí s pozitivními vlastnostmi. To logicky zvyšuje pravděpodobnost, že se ho následně rozhodnou volit, a tím hlasovat i pro politickou stranu či hnutí, za které kandiduje. Výjimkou by mohly být pouze případy, u kterých by bylo zcela zjevné, že účelem určité kampaně není propagace dané osoby. Například šlo-li by o propagaci sportovní události nespojené s volbami a zaštítěné osobou v tomto sportu váženou, která takovou podporu poskytuje dlouhodobě.

[40] Volební zákon nezakazuje jednotlivým kandidátům vést osobní kampaň a používat na ni své zdroje. Naplňuje-li však osobní kampaň pojem volební kampaně podle § 16 odst. 1 volebního zákona, jsou kandidáti povinni dodržovat její zákonná pravidla. Mimo jiné to, aby propagace, volební agitace nebo sdělení šířené prostřednictvím komunikačních médií nebo velkoplošných zařízení obsahovaly informaci o jejich zadavateli a zpracovateli podle § 16 odst. 6 věty první tohoto zákona. To je významné z hlediska finančních limitů na vedení volební kampaně. Pokud totiž bude tato osobní kampaň vedena s vědomím kandidující politické strany, hnutí či , pak se peněžní prostředky na ni vynaložené budou počítat do limitu daného kandidujícího subjektu na výdaje volební kampaně podle § 16c odst. 3 volebního zákona. Naopak bude-li osobní kampaň vedena bez vědomí kandidujícího subjektu, pak dané osobě, která tuto kampaň vede, vznikne povinnost registrovat se jako registrovaná třetí osoba podle § 16 odst. 2 volebního zákona. Její výdaje na volební kampaň jsou rovněž limitovány podle § 16e odst. 8 tohoto zákona. Bylo-li by totiž možné vést osobní kampaň, aniž by se na ni vztahovala pravidla volební kampaně, bylo by možné zcela popřít její finanční limity. To by bylo zjevně v rozporu s cílem zákonné regulace volební kampaně.

[41] Z výše uvedeného tak vyplývá, že bude-li v období volební kampaně propagován způsobem, který je obvykle poskytován za úplatu, určitý kandidující subjekt (například formou osobní kampaně) nebo bude-li agitováno v jeho prospěch či neprospěch, bude se zpravidla jednat o volební kampaň podle § 16 odst. 1 volebního zákona. Výjimku budou představovat pouze ty případy, kdy je zcela evidentní, že se s ohledem na konkrétní okolnosti dané věci o volební kampaň nejedná.

IV.4.B Kampaň stěžovatele

[42] Nejvyšší správní soud ze správního spisu zjistil, že na billboardu byla v pravé třetině umístěna fotografie stěžovatele spolu se zlatou medailí. Ve zbylé části billboardu se nacházel text „“, „“, „“ a „“ a odkaz na webové stránky stěžovatele. U obou čísel 20 byl vyobrazen znak fajfky naznačující jejich zatržení.

[43] Z obsahu billboardu je zjevné, že je zaměřen na propagaci stěžovatele, jak správně uvedl krajský soud. Je na něm totiž umístěna jeho fotografie spolu s popisem jeho úspěchů, profese a zkušeností. Již to samo o sobě ukazuje, že šlo o volební kampaň na propagaci stěžovatele. V tomto ohledu není podstatné, že na billboardech nebylo uvedeno politické hnutí, za které stěžovatel kandiduje, a jak byly billboardy graficky zpracovány oproti billboardům hnutí ANO 2011. Vytvoření kladného obrazu stěžovatele je podstatou osobní kampaně, které se stěžovatel dovolává (bod [39] výše).

[44] Jde-li o tvrzenou sportovní kampaň, Nejvyšší správní soud souhlasí s krajským soudem, že obecné heslo „“ působí jako politické zvolání. Vyznívá totiž tak, že sport nyní není dostupný všem dětem a že stěžovatel je schopen zajistit, aby dostupný byl. To zároveň evokuje slib, že se o to stěžovatel nějakým způsobem přičiní. Stěžovatel tak zjevně v určité míře obecnosti poukázal na společenský problém, který chce řešit. To je ale podstata politických hesel používaných ve volební kampani. Z ničeho nevyplývá, že by mělo jít o kampaň na podporu sportu bez ohledu na volby, jak tvrdí stěžovatel. Mělo-li by se jednat o sportovní kampaň, byly by na billboardu propagovány zejména sportující děti, konkrétní sport nebo sportovní událost. Tak tomu však v nyní projednávané věci nebylo. Nejde proto o výjimku uvedenou v bodě [39] výše. V tomto ohledu není podstatné, kolik textu lze na plochu billboardu umístit. Rozhodná je propagace kvalit stěžovatele, nikoliv sportu. Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že kampaň stěžovatele zaměřená na jeho propagaci objektivně působí jako volební kampaň podle § 16 odst. 1 volebního zákona. Subjektivní záměry stěžovatele v tomto ohledu nejsou podstatné (bod [38] výše).

[45] Nejvyšší správní soud k tomu dodává, že přestože se stěžovatel dovolává pojmů „osobní a sportovní kampaň“, nijak blíže nevysvětluje jejich podstatu a proč by osobní a sportovní kampaň měla sloužit k jinému účelu než k jeho zviditelnění tak, aby byl více známý a spojovaný s pozitivními emocemi. To však v období volební kampaně jednoznačně představuje právě propagaci kandidáta, a tedy i volební kampaň. Opakované použití čísla 20 a jeho zatržení ve spojení s tímtéž číslem stěžovatele na kandidátce hnutí ANO 2011 jen dokresluje, že kampaň stěžovatele naplňovala znaky volební kampaně. Krajský soud proto dospěl ke správnému závěru, že billboardy stěžovatele představovaly volební kampaň podle § 16 odst. 1 volebního zákona.

[46] Stěžovatel namítá, že povinnost uvést informace o zadavateli a zpracovateli podle § 16 odst. 6 věty první volebního zákona nedopadá na kandidáty politického hnutí.

[47] Podle § 16 odst. 6 volebního zákona platí, že .

[48] Podle § 16g odst. 1 písm. c) téhož zákona dále platí, že . Stejného správního deliktu (resp. přestupku s ohledem na § 112 odst. 1 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich) se dopustí právnická nebo podnikající fyzická osoba podle § 16h odst. 1 písm. c) volebního zákona.

[49] Volební zákon v § 16 odst. 6 větě první stanoví, že propagace, volební agitace či negativní sdělení šířené prostřednictvím komunikačních médií nebo za využití velkoplošných zařízení musí obsahovat informaci o jejich zadavateli a zpracovateli. Nestanovuje výslovně, kdo je povinen zajistit splnění této povinnosti. Jde tak o všeobecně stanovenou povinnost pro kohokoliv (bod [56] níže). Ustanovení § 16g odst. 1 písm. c) a § 16h odst. 1 písm. c) pak stanovuje, že se přestupku dopustí ten, kdo nezajistí, aby propagace nebo volební agitace obsahovaly informaci o zadavateli a zpracovateli. To rovněž potvrzuje, že jde o povinnost stanovenou komukoliv. Jazykový výklad je tak jednoznačný.

[50] Z důvodové zprávy k osobní působnosti povinnosti uvést informace o zadavateli a zpracovateli podle § 16 odst. 6 věty první volebního zákona nic relevantního nevyplývá.

[51] Jde-li o systematický výklad, kterého se stěžovatel zejména dovolává, je třeba se zabývat tím, jaké konkrétní povinnosti stanovuje § 16 odst. 6 volebního zákona. Věta první tohoto ustanovení stanovuje požadavek, aby vyjmenované formy šíření volební kampaně obsahovaly informace o jejich zadavateli a zpracovateli. Nezajištění tohoto požadavku představuje přestupek podle § 16g odst. 1 písm. c) a § 16h odst. 1 písm. c) volebního zákona (bod [48] výše). Věta druhá a třetí § 16 odst. 6 volebního zákona stanoví další informační povinnosti, avšak už pouze vyjmenovaným subjektům. Věta druhá stanovuje povinnost kandidující politické strany, politického hnutí, nebo nezávislého kandidáta označit svým názvem, zkratkou nebo svým jménem a příjmením jimi využité prostředky volební kampaně. Porušením této povinnosti se pak dopustí přestupku podle § 16g odst. 2 písm. a) a § 16h odst. 2 písm. a) volebního zákona [v rozporu s § 16 odst. 6 neoznačí svým jménem a příjmením, názvem nebo zkratkou využité prostředky volební kampaně; krajský soud chybně uvedl, že jde o porušení § 16g odst. 1 písm. d) tohoto zákona; tato dílčí vada však nemá vliv na zákonnost napadeného rozsudku]. Věta třetí § 16 odst. 6 téhož zákona stanovuje obdobnou povinnost registrovaných třetích osob. Porušením této povinnosti se pak tyto osoby dopustí přestupku podle § 16g odst. 1 písm. d) a § 16h odst. 1 písm. d) volebního zákona. Povinnosti podle věty druhé a třetí § 16 odst. 6 volebního zákona představují samostatnou povinnost vyjmenovaných subjektů konkrétně označit jakékoliv jimi využité prostředky volební kampaně tak, aby jim byly přičitatelné. Povinnost podle § 16 odst. 6 věty první volebního zákona oproti tomu dopadá pouze na propagaci a agitaci, která je šířena prostřednictvím komunikačních médií a billboardů. Jde proto o specifickou formu vedení volební kampaně, ke které se vztahuje samostatná povinnost uvádět informaci o zadavateli a zpracovateli.

[52] Z výše uvedeného tak vyplývá, že jde o tři samostatné povinnosti stanovené ve třech větách § 16 odst. 6 volebního zákona. Porušení každé z nich vede k naplnění skutkové podstaty jiného přestupku. Volební zákon spojuje porušení konkrétní věty tohoto ustanovení s konkrétní skutkovou podstatou přestupku tak, že vždy danou povinnost přesně specifikuje ( […] – bod [48] výše). Je proto liché tvrzení stěžovatele, že § 16g odst. 1 písm. c) volebního zákona odkazuje na § 16 odst. 6 tohoto zákona jako celek a že adresáty povinnosti podle § 16 odst. 6 věty první volebního zákona určuje věta druhá tohoto ustanovení.

[53] Je proto nepodstatné, že předseda žalovaného a jeho radní by doplnili do věty druhé sousloví „jejich kandidát“, jak tvrdí stěžovatel. Taková úprava zákona by se totiž nijak nedotkla osobní působnosti věty první.

[54] Nejvyšší správní soud proto nesouhlasí se stěžovatelem, podle kterého nelze jednotlivé věty tohoto ustanovení rozdělovat. Pokud by se totiž mezi jednotlivými větami nerozlišovalo, smísily by se různé povinnosti, které jsou stanoveny různým adresátům a na které jsou navázána rozdílná sankční ustanovení.

[55] Stěžovatel pak správně poukázal na to, že účastníky volební kampaně podle § 16 volebního zákona jsou v prvé řadě kandidující politické strany, politická hnutí, , jejich kandidáti a nezávislí kandidáti podle § 16 odst. 1 tohoto zákona. Tím však výčet účastníků volební kampaně nekončí. Podle § 16 odst. 2 volebního zákona se do volební kampaně zapojují i registrované třetí osoby, tedy fyzické nebo právnické osoby, které se účastní volební kampaně bez vědomí kandidující politické strany, politického hnutí nebo , jejich kandidáta anebo nezávislého kandidáta. Z uvedeného výkladem opaku vyplývá, že účastníky volební kampaně jsou vedle toho rovněž fyzické nebo právnické osoby, které se účastní volební kampaně s vědomím kandidujících subjektů. Ty však nemají povinnost se registrovat. Tvrzení stěžovatele, že volební zákon v § 16 stanoví pouze dvojí výčet subjektů [i) kandidující politické strany, hnutí, , jejich kandidát nebo nezávislý kandidát; a ii) kandidující politické strany, hnutí, nebo nezávislý kandidát], jimž stanoví povinnosti, je proto zjevně nesprávné.

[56] Volební zákon na některých místech konkrétně uvádí, komu povinnost ukládá – například fyzické nebo právnické osobě, která se účastní volební kampaně bez vědomí kandidujícího subjektu (§ 16 odst. 2 tohoto zákona); kandidující politické straně, politickému hnutí, koalici nebo nezávislému kandidátovi (§ 16 odst. 6 věta druhá tohoto zákona); registrované třetí osobě (§ 16 odst. 6 věta třetí tohoto zákona). Jinde stanovuje povinnosti bez vazby na konkrétního adresáta – povinnost čestné a poctivé volební kampaně (§ 16 odst. 5 tohoto zákona) nebo povinnost uvést informace o zadavateli a zpracovateli (§ 16 odst. 6 věta první tohoto zákona). Tyto povinnosti tak zjevně dopadají na všechny účastníky volební kampaně, tedy jak na kandidující politické strany, politická hnutí, , nezávislé kandidáty nebo na registrované třetí osoby, tak i na samotné kandidáty.

[57] Systematický výklad proto podporuje závěr krajského soudu, že se povinnost uvést informaci o zadavateli a zpracovateli na billboardech vztahovala i na stěžovatele jako na kandidáta politického hnutí.

[58] Stěžovatel nemá pravdu, že žalovaný byl zřízen ke kontrole politických stran a hnutí, nikoliv ke kontrole jednotlivců, kteří provádí vlastní kampaň za vlastní finanční prostředky. Jak totiž vyplývá z § 16f odst. 1 písm. d) volebního zákona, do pravomoci žalovaného patří projednávání přestupků a ukládání sankcí podle volebního zákona. Žalovaný tak kontroluje dodržování povinností volební kampaně u všech subjektů, které se do ní určitým způsobem zapojují (bod [56] výše).

[59] Stěžovatel dále zpochybňuje teleologický výklad § 16 odst. 6 věty první volebního zákona provedený krajským soudem. Nejvyšší správní soud však souhlasí s krajským soudem. Povinnost uvést informaci o zadavateli a zpracovateli zajišťuje větší transparentnost volební kampaně a jejího financování. Údaje o zadavateli a zpracovateli totiž umožňují ztotožnit původce sdělení učiněného v rámci volební kampaně a jeho zpracovatele. Volební kampaň se tak díky tomu stává průhlednější, a to zejména ve vztahu k veřejnosti (rozsudek NSS ze dne 13. 6. 2019, čj. 8/2018-41, , bod 18), byť i tento nástroj má své meze v případě nečestně a nepoctivě jednajících subjektů. Smyslem a účelem tohoto pravidla je však vyloučit anonymní volební kampaň, včetně negativní. Zároveň pravidlo umožňuje určit, zda konkrétní propagace nebo volební agitace určitého zadavatele představuje výdaj na volební kampaň, který se započítává do limitu na financování volební kampaně kandidujícího subjektu podle § 16c odst. 2 a 3 volebního zákona. To přispívá k průhlednějšímu financování volební kampaně. V opačném případě by totiž nebylo možné určit, kdo je zadavatelem konkrétní volební kampaně a komu je z hlediska financování volební kampaň přičitatelná.

[60] K naplnění tohoto účelu je nezbytné, aby tuto povinnost měly všechny subjekty, které se zapojují do volební kampaně (bod [56] výše). Byla-li by tato povinnost omezena pouze na kandidující politické strany, politická hnutí, a nezávislé kandidáty, jak tvrdí stěžovatel, pak by registrované třetí osoby, fyzické nebo právnické osoby, které se účastní volební kampaně s vědomím kandidujících subjektů, a rovněž samotní kandidáti politických stran, hnutí či koalic mohli vést volební kampaň prostřednictvím komunikačních médií a velkoplošných zařízení, aniž by měli povinnost uvést informace o zadavateli a zpracovateli. To by zjevně bylo v rozporu se smyslem a účelem této povinnosti. Kandidující subjekty by mohly zneužívat tyto osoby k vedení nečestné a nepoctivé volební kampaně a k obcházení limitů na její výdaje. Také teleologický výklad proto vede k závěru, že se povinnost uvést informace o zadavateli a zpracovateli podle § 16 odst. 6 věty první volebního zákona vztahuje na kohokoliv, kdo se zapojuje do volební kampaně.

[61] Nejvyšší správní soud tak dospěl k závěru, že povinnost podle § 16 odst. 6 věty první volebního zákona mají všichni účastníci volební kampaně (bod [56] výše). Znění § 16 odst. 6 věty první tohoto zákona je jednoznačné a potvrzuje jej i systematický a teleologický výklad. Námitky stěžovatele proto nejsou důvodné. Povinnost uvést informace o zadavateli a zpracovateli dopadala rovněž na stěžovatele, jak správně uvedl krajský soud. Na tomto závěru nemění nic to, že v době zahájení správního řízení bylo žalovanému zřejmé, kdo je zadavatelem a zpracovatelem billboardů, neboť to není pro naplnění skutkové podstaty přestupku podle § 16g odst. 1 písm. c) volebního zákona podstatné.

[62] Výklad § 16 odst. 6 věty první volebního zákona zastávaný správními soudy není v rozporu s právem být volen a ucházet se o veřejné funkce podle čl. 21 Listiny, jak tvrdí stěžovatel. Povinnost uvést informaci o zadavateli a zpracovateli nepochybně zasahuje do volební kampaně. Nijak však přístup k voleným funkcím neztěžuje. Požadavky volebního zákona spojené s transparentností volební kampaně se nedotýkají osob, které vykonávají své pasivní volební právo. Je na nich, zda se rozhodnou, že chtějí zvýšit své volební šance tím, že povedou volební kampaň. V takovém případě však musí dodržet její pravidla, mj. podle § 16 odst. 6 věty první volebního zákona. Toto pravidlo je však nijak finančně nezatěžuje a je pro všechny stanoveno stejně bez rozdílu. Naopak tato povinnost chrání pasivní volební právo tím, že umožňuje ztotožnit zadavatele a zpracovatele konkrétní volební kampaně. To je významné v případě negativní volební kampaně. Zvyšuje totiž šance kandidáta bránit se vůči jejímu původci. (…)