Vydání 2/2023

(Podle usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 12. 2022, čj. Vol 9/2022-38)

Navrhovatel se coby kandidát na funkci prezidenta republiky uvedený na odmítnuté kandidátní listině domáhal toho, aby Nejvyšší správní soud podle § 65 odst. 1 zákona o volbě prezidenta republiky a § 89 odst. 2 s. ř. s. uložil Ministerstvu vnitra povinnost jeho kandidátní listinu registrovat.

Dne 8. 11. 2022 podal V. Š. jako navrhující občan kandidátní listinu navrhovatele jakožto kandidáta na funkci prezidenta republiky pro volbu konanou ve dnech 13. a 14. 1. 2023. Rozhodnutím ze dne 25. 11. 2022 ministerstvo odmítlo kandidátní listinu podle § 26 odst. 2 písm. d) zákona o volbě prezidenta republiky z důvodu, že přiložená petice na podporu kandidatury obsahovala po kontrole provedené podle § 25 odst. 5 a 6 zákona méně než požadovaných 50 000 podpisů občanů.

Navrhující občan připojil ke kandidátní listině petici s celkem 13 128 podpisovými archy, obsahujícími 74 208 záznamů. Ministerstvo nezapočítalo podle § 25 odst. 4 zákona o volbě prezidenta republiky do celkového počtu občanů podepsaných na petici 2 380 občanů, neboť u nich chyběl některý ze zákonem požadovaných údajů (jméno a příjmení, datum narození, adresa místa trvalého pobytu, číslo občanského průkazu nebo cestovního pasu a vlastnoruční podpis občana), nebo byl uveden neúplně, případně šlo o záznamy na petičním archu přeškrtnuté. Před započetím namátkové kontroly správnosti údajů na petici tak zůstalo 71 828 občanů. Postupem podle § 25 odst. 5 zákona o volbě prezidenta republiky zjistilo ministerstvo v rámci prvního náhodně vybraného vzorku 8 500 občanů chybovost 33,494 %, a přistoupilo proto ke kontrole dalšího stejně velkého vzorku, u něhož zjistilo chybovost 32,6 %. Podle § 25 odst. 6 zákona o volbě prezidenta republiky tak od celkového počtu 71 828 občanů odečetlo takový počet občanů, který procentuálně odpovídá chybovosti v obou kontrolních vzorcích, konkrétně 23 737 občanů. Ministerstvo tak konstatovalo, že výsledný počet občanů podepsaných na petici je 48 091, tedy nižší než vyžadovaných 50 000. Z toho důvodu rozhodlo o odmítnutí kandidátní listiny.

Navrhovatel následně shrnul, že považuje systém výběru kontrolních vzorků za rozporný se zákonem a postup ministerstva při kontrole a vyhodnocení podpisů občanů za nedostatečný, nesprávný a vedoucí k nedůvodnému odmítnutí kandidátní listiny. Současně označil zákonnou úpravu volby prezidenta republiky, zejména pokud jde o ustanovení o podání, náležitostech, kontrole a registraci kandidátní listiny, za netransparentní, nesrozumitelnou, zakládající právní nejistotu a nerovnost mezi kandidáty, a to v takové intenzitě, která zakládá i její protiústavnost a znemožňuje řádné konání voleb. Tato volba je historicky již třetí přímou volbou prezidenta republiky, konanou podle této právní úpravy, přesto se vyskytují a přetrvávají zásadní otazníky, nesrovnalosti, nejistoty a nespravedlnosti.

Konkrétně měl navrhovatel za to, že právní úprava vytváří nerovné prostředí ve volební a politické soutěži a omezuje kandidáty navrhované občany v přístupu k veřejným funkcím. Ustanovení § 21 odst. 1 zákona o volbě prezidenta republiky nepřiměřeně upřednostňuje postavení poslanců a senátorů, resp. váhu jejich podpisu na podporu kandidáta. Takový kandidát je výrazně zvýhodněn při ohlášení kandidatury co do termínu oznámení své kandidatury, neboť může kandidaturu ohlásit až na poslední chvíli před podáním kandidátní listiny, zatímco kandidáti navrhovaní občanem a shromažďující podpisy občanů ji musí zveřejnit o několik měsíců dříve. Zvýhodněn je také co do vynaložených nákladů, neboť nemusí použít finanční prostředky na shromažďování podpisů a také se dříve může věnovat volební kampani namísto organizace a administrace sběru podpisů pod petici. To vše významně ztěžuje, až znemožňuje nezávislou „občanskou“ kandidaturu a nahrává kandidátům s podporou politiků a různých vlivových skupin.

Nedůvodné je podle navrhovatele i to, že zákon o volbě prezidenta republiky požaduje rozdílný rozsah povinných údajů u navrhujících poslanců a senátorů oproti podepisujícím se občanům. Zatímco poslanec a senátor je povinen připojit pouze jméno, příjmení, funkci a podpis, občan musí vedle jména a příjmení připojit také údaj o datu narození, adrese trvalého bydliště, čísle občanského průkazu či cestovního dokladu. Tento odlišný rozsah není odůvodněn, a je proto významně složitější a náročnější získat jeden podpis občana oproti jednomu podpisu poslance či senátora.

Další nerovnost vyplývá z § 26 odst. 1 zákona o volbě prezidenta republiky a z toho, že kandidát předkládající podpisy zákonodárců je oprávněn ve lhůtě do 50 dnů přede dnem volby odstranit vady kandidátní listiny, tedy opravit nesprávnosti v údajích o poslancích a senátorech, případně jejich jména doplnit, zatímco kandidát podpořený peticí občanů tuto možnost nemá.

Zákon o volbě prezidenta republiky je pak podle navrhovatele neústavní také proto, že neumožňuje ověřit skutečnou vůli občana, který svým podpisem na petici podpořil kandidaturu. Podpis občana je jednou z povinných náležitostí petice, avšak není ze strany ministerstva nijak kontrolován. Zákonodárce tak rezignoval na jakoukoliv kontrolu vlastnoručních podpisů jako projevu vůle, což je v rozporu s čl. 56 odst. 5 Ústavy. Kontrola petice se tak omezuje jen na kontrolu úplnosti a v omezené míře správnosti vyplněných kolonek a údajů. Snaha „občanského“ kandidáta o získání podpory občanů se tak proměňuje ve snahu nashromáždit předepsaný počet správných osobních údajů.

Navrhovatel byl dále přesvědčen, že ústavodárce předpokládal kontrolu všech podpisů občanů na předložené petici, nikoliv pouze kontrolu namátkovou, jak ji vymezuje § 25 odst. 5 a 6 zákona o volbě prezidenta republiky. Požadavek Ústavy na dosažení počtu nejméně 50 000 podporujících občanů je zcela zřejmý a není možné jej nahradit způsobem, který zjišťuje dosažení této „mety“ pouze pravděpodobně a zhruba. Z ústavněprávních hledisek proto nemůže namátková kontrola sama o sobě obstát. Její konstrukce podle § 25 odst. 5 a 6 zákona o volbě prezidenta republiky je však problematická i z jiného hlediska. Jestliže kontrolovaný vzorek vykazuje menší chybovost než 3 %, odečte ministerstvo pouze absolutní počet chyb zjištěný v tomto vzorku, a zákon tak předpokládá správnost všech ostatních údajů mimo kontrolovaný vzorek, což nemusí odpovídat skutečnosti, a jistě neodpovídá. Tedy presumuje správnost ve prospěch kandidáta. Pokud první vzorek vykáže vyšší chybovost, ale druhý vzorek menší než 3 %, odečte se opět pouze absolutní počet chyb v obou vzorcích a zákon předpokládá správnost všech ostatních údajů, tedy opět jde o konstrukci ve prospěch kandidáta. Naopak však platí, že pokud oba vzorky mají chybovost vyšší než 3 %, odečte se od celkového počtu údajů počet údajů procentuálně odpovídajících chybovosti v obou vzorcích. V tomto případě tak zákon předpokládá chybovost i ve zbývající části petice dovozenou z chybovosti v obou kontrolních vzorcích, presumuje tak nesprávnost údajů v neprospěch kandidáta. Navrhovatel v této souvislosti odkázal na odlišné stanovisko soudců Josefa Baxy, Radana Malíka a Jana Passera k usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 12. 2012, čj. Vol 11/2012-77, č. 2795/2013 Sb. NSS, , podle něhož mimo jiné není zřejmé, proč 2,99% chybovost prvního vzorku vede k předpokladu, že zbývající údaje jsou správné, a proč naopak chybovost v obou vzorcích nad 3 % vede k předpokladu, že zbývající část je ve stejném rozsahu nesprávná.

Tato konstrukce může vést dle navrhovatele k absurdnímu výsledku, který lze ilustrovat na příkladu, kdy kandidát shromáždí 49 000 podpisů, o nichž ví, že jsou v pořádku a správné, a to díky neoprávněnému přístupu do evidence obyvatel. K nim vědomě přidá 1 400 podvodných, zcela vymyšlených podpisů a odevzdá petici podpořenou celkem 50 400 občany. Odevzdaných 1 400 podvodných podpisů představuje 2,77 % všech podpisů. Ministerstvo při kontrole vzorku 8 500 podpisů zjistí 236 chybných podpisů, tj. 2,77 %. Výsledkem kontroly bude, že odečte od celkového počtu pouze těchto 236 podpisů a kandidát s výsledkem 50 164 uznaných podpisů bude připuštěn k volbě. Tento příklad dle navrhovatele dokládá absurdnost systému, který tak umožňuje kandidovat těm, kdo vědomě podvádějí a objektivně neodevzdali požadovaný počet platných podpisů.

Z těchto důvodů proto navrhovatel Nejvyššímu správnímu soudu navrhl, aby postupem podle čl. 95 odst. 2 Ústavy předložil věc Ústavnímu soudu k posouzení ústavní konformity aplikované právní úpravy.

Pokud by Nejvyšší správní soud tomuto návrhu nevyhověl, pak navrhovatel zpochybnil zákonnost rozhodnutí ministerstva o odmítnutí kandidátní listiny a vytknul mu nesprávný postup. Ministerstvu vytýkal nevhodnou a nesprávnou metodiku pro výběr a zpracování náhodných vzorků. Kontrola provedená namátkově podle § 25 odst. 5 a 6 zákona o volbě prezidenta republiky vede pouze k předpokladu a odhadu a její výsledek nemůže odpovídat skutečnosti. To podle navrhovatele předpokládá kontrolu údajů v celém rozsahu.

Vedle toho byl však postup ministerstva při výběru vzorků a jejich vyhodnocení nedostatečný a chybný. Obavy navrhovatele byly intenzivnější proto, že již při předchozích volbách došlo k závažným pochybením v procesu kontroly vzorků. V této volbě pak představovalo vyhodnocení vzorků u jednotlivých kandidátů značný na obě strany. Byli zde kandidáti (D. Nerudová a P. Pavel) s výrazně nízkou chybovostí, kterou statisticky nelze podložit, a navrhovatel a další dva kandidáti (K. Diviš a T. Březina) s vysokou chybovostí, která rovněž neodpovídala statistické pravděpodobnosti.

Právní úprava neumožňuje kandidátům údaje uváděné občany na petičních listinách jakkoliv ověřovat a navrhovatel se musel spolehnout na dobrou vůli občanů a důvěřovat, že údaje uvedli ve všech detailech správně. Namísto zohlednění tohoto složitého postavení kandidátů byla neúměrně zvýšena chybovost v rámci kontrolovaných vzorků, a tudíž i v nekontrolované části archů. Nemožnost ověřovat údaje získané od občanů tak opět vytváří nepřijatelný stav, který může vést kandidáta až k tomu, že ve snaze odstranit pochyby o správnosti údajů získá přístup k údajům z některého z veřejně nedostupných registrů a evidencí a údaje na petici si zkontroluje. Navrhovatel poukazuje na to, že například kandidátka D. Nerudová dle svých slov sama vyřadila až 20 000 z celkového počtu 100 000 podpisů. Důvodem podle navrhovatele mohla být buď nečitelnost či nekompletnost údajů, nebo také vědomí o jejich nesprávnosti, k čemuž lze dospět pouze porovnáním údajů s registry. Podle navrhovatele neexistuje z hlediska matematické logiky jiné vysvětlení, než že tým D. Nerudové musel mít přístup do těchto neveřejných registrů. Tento systém je tak nespravedlivý a staví kandidáty, kteří chtějí být čestní a nezískají možnost ověřovat údaje získané od občanů s údaji v neveřejných registrech a evidencích, do zásadní nevýhody.

Tak jako právní úprava nedává kandidátům možnost ověřovat správnost údajů získaných od občanů, neumožňuje jim ani zkontrolovat správnost postupu ministerstva při vyhodnocení jednotlivých podpisů, zejména jak vybralo kontrolní vzorky a jak jednotlivé údaje kontrolovalo. Metodické pokyny úředníkům jsou navíc stanoveny pouze neveřejným vnitřním předpisem (pokynem č. 2 náměstka ministra vnitra pro řízení sekce legislativy a státní správy ze dne 18. 10. 2022, dále jen „pokyn náměstka č. 2“). Takový postup je podle navrhovatele netransparentní a v rozporu s § 69 písm. b) bodem 1 zákona o volbě prezidenta republiky.

Navrhovatel konstatoval, že v jeho případě ministerstvo nejprve vyřadilo 2 380 občanů z důvodu, že jejich údaje byly neúplné, a uznalo jako celkový počet pouze 71 828. Trval však na tom, že petice obsahovala celkem 73 037 řádných záznamů, a navrhl, aby soud překontroloval údaje u všech 2 380 vyřazených občanů, kteří nebyli zahrnuti do kontroly. I kdyby se vycházelo z počtu 71 828, pak muselo ministerstvo prokázat alespoň 21 829 chybných podpisů, které od celkového počtu odečetlo. Ve skutečnosti totiž zjistilo pouze 5 618 chybných údajů, které vztáhlo na zbývající část petice.

Jako konkrétní případ flagrantního pochybení pak navrhovatel uvedl to, jak ministerstvo vyhodnotilo údaje o jeho vlastní osobě. Na petičním archu označeném jako č. 15007353 totiž navrhovatel připojil i vlastní údaje a podpis, avšak při kontrole byly údaje vyhodnoceny jako chybné. Navrhovatel fotokopií svého občanského průkazu doložil, že všechny údaje o jeho osobě uvedené na archu jsou naopak správné. Z toho dovodil, že postup ministerstva byl zřejmě nesprávný, což zakládá pochybnosti o tom, zda úředníci nepostupovali stejně i ve všech ostatních případech. S ohledem na to navrhovatel Nejvyššímu správnímu soudu navrhl, aby překontroloval všechny údaje všech občanů na petici, a to nejméně v takovém rozsahu, dokud nezjistí alespoň 21 829 chybných podpisů.

Navrhovatel byl přesvědčen, že postup ministerstva byl neústavní, nezákonný a nesprávný, a navrhl proto, aby mu Nejvyšší správní soud uložil povinnost kandidátní listinu registrovat.

Ministerstvo ve svém vyjádření k návrhu zdůraznilo, že při kontrole petic se musí řídit platnou právní úpravou. Tato úprava mu ukládá ověřit správnost údajů na náhodně vybraném kontrolním vzorku čítajícím 8 500 podpisů, případně ještě na druhém vzorku, a stanoví pravidla, na základě kterých ministerstvo odečítá příslušný počet podpisů z celkového počtu. Jakékoliv úvahy o tom, jaký postup by byl spravedlivější, jsou však pro přezkoumávaný výsledek registračního řízení irelevantní.

Také metodika ke kontrole petic, která je přílohou pokynu náměstka č. 2 a která byla Nejvyššímu správnímu soudu na jeho výzvu předložena, se pohybuje v mantinelech ústavní a zákonné úpravy. Byla vydána ve formě interního aktu řízení a jejím hlavním smyslem bylo, aby všechny osoby zapojené do kontroly petic postupovaly podle stejných pravidel a principů. Námitka navrhovatele, že takový postup by měl být stanoven obecně závazným právním předpisem (vyhláškou), nemá oporu v zákoně o volbě prezidenta republiky. Ustanovení § 69 písm. b) bodu 1 zákona o volbě prezidenta republiky se týká postupu při sestavování registru kandidátů, nikoliv kontroly správnosti údajů na peticích.

Navrhovatel pak formuloval toliko obecnou domněnku, že postup při kontrole byl nedostatečný a chybný, což dovozoval z některých pochybení ministerstva při volbě před 10 lety. Jedná se o obecná a hypotetická nařčení, na něž nemůže ministerstvo reagovat. Dále navrhovatel opíral svou argumentaci o excesy ve zjištěné chybovosti. Nízká chybovost pod 3 % však nebyla ničím neobvyklá, například v rámci registračního řízení v roce 2017 měli dva kandidáti (J. Drahoš a M. Horáček) zjištěnou chybovost menší než 3 %. Zjištění chybovosti až desetkrát větší pak nebylo chybou ministerstva a nestála za ní ani snaha některého z kandidátů zvýhodnit či naopak poškodit. Navrhovateli však bylo možné přisvědčit v tom, že kandidátům podporovaným občany neposkytuje zákon žádné podpůrné prostředky pro předběžné ověření existence podepsaných petentů a kontrolu správnosti údajů. Objektivní podmínky jsou však pro všechny tyto kandidáty stejné a je jejich věcí, jak se s nimi vypořádají a jakou zvolí organizaci sběru podpisů.

Jestliže navrhovatel nesouhlasil s prvotním vyřazením 2 380 podpisů, které vůbec nebyly započítány do celkového počtu podpisů na petici, pak ministerstvo uvedlo, že v rozhodnutí uvedlo důvody pro jejich vyřazení. Navrhovatel se sice domáhal po Nejvyšším správním soudu jejich překontrolování, avšak neuvedl konkrétní důvod, na jehož základě vyřazení zpochybňoval. Stejně tak, pokud požadoval kontrolu celé petice, vycházelo to buď z nepochopení § 25 odst. 5 a 6 zákona o volbě prezidenta republiky, nebo se navrhovatel domáhal toho, aby Nejvyšší správní soud postupoval v souladu s jeho představou o spravedlivém vyhodnocení petice, ale v rozporu se zákonem.

K pochybení, které navrhovatel zmínil ve svém vlastním případě, ministerstvo uvedlo, že záznam nebyl automatizovaně ztotožněn (software sloužící pro převod ručně psaného textu do textu strojového převedl údaje v podobě, která neodpovídala existujícímu záznamu osoby v evidencích), a postoupil tak do manuálního ověřování. Petent (v tomto případě totožný s osobou navrhovatele) nebyl „operátorem“ manuálního ztotožňování ověřen z důvodu uvedení nesprávného údaje, konkrétně čísla dokladu (zcela korektně však nebyla zapsána ani adresa). „Operátor“ pak dospěl k závěru o uvedení nesprávného čísla dokladu na základě porovnání elektronického obrazu řádku z petičního archu s údaji nalezenými v evidenci obyvatel. Přestože některé číslice z čísla dokladu uvedeného petentem nebyly jednoznačně čitelné, neboť u první číslice nebylo zřejmé, zda se jedná o „1“, nebo „2“, a u číslice „1“ na páté pozici se její psaní neshodovalo se zapsáním stejné číslice na ostatních údajích o petentovi (byla psána se „zobáčkem“, zatímco v tomto případě pouze s čárkou), uznalo ministerstvo, že „operátor“ postupoval v tomto případě příliš formalisticky.

Ministerstvo však zastávalo názor, že optikou tohoto jednoho doloženého hraničního případu, kdy záznam měl být spíše uznán, nelze nahlížet na dalších neuznaných 2 733 záznamů z prvního vzorku a 2 549 ze vzorku druhého. Z jediné sporné situace nebylo možné usuzovat na systémové pochybení ve vztahu k dalším nesprávným a neuznaným záznamům a nemohlo to vést automaticky k požadavku na kompletní kontrolu ze strany Nejvyššího správního soudu. Ostatně přístup, který by byl založen na presumpci nesprávnosti, sám navrhovatel principiálně odmítá.

Ministerstvo dále uvedlo, že mu nepřísluší, aby se vyjadřovalo k namítané protiústavnosti zákona o volbě prezidenta republiky. K tomu je povolán podle čl. 95 odst. 2 Ústavy pouze soud. K otázce přiměřenosti požadavku na 50 000 podpisů v porovnání s počty podpisů navrhujících poslanců a senátorů se však již vyslovil Ústavní soud v nálezu ze dne 7. 1. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 27/12, č. 68/2013 Sb. ÚS, .

Ministerstvo se konečně ohradilo proti námitce, že zcela rezignovalo na kontrolu vlastnoručních podpisů petentů. Zákon o volbě prezidenta republiky nepožaduje úředně ověřený podpis a ministerstvo nemá žádnou zákonnou oporu a nástroj k tomu, aby mohlo věrohodně zjišťovat, zda se petenti vlastnoručně podepsali. Skutečnost, že podpis na petici je opravdu projevem vůle petenta, je do jisté míry zaručena tím, že mezi požadovanými údaji je i číslo dokladu totožnosti (občanského průkazu nebo cestovního pasu).

Navrhovatel reagoval na vyjádření ministerstva replikou, v níž setrval na svém návrhu a uplatněných argumentech. Zdůraznil, že ministerstvo ve vyjádření uznalo nesprávný postup při kontrole jeho vlastních údajů na petici. Tím i přiznalo, že „operátor“ nepostupoval v souladu s metodikou ke kontrole petic, podle níž mělo ministerstvo postupovat tak, aby se v maximální míře pokusilo petenta ztotožnit.

Navrhovatel nesouhlasil s tím, že tento případ byl pouhým excesem a že z jediné sporné situace nelze vyvozovat systémové pochybení. Klade otázku, jak velká je pravděpodobnost, že by právě a pouze tento jeden podpis byl ministerstvem jako jediný vyhodnocen nesprávně. Byl tak přesvědčen, že i tento jeden příklad vedl k důvodným pochybám o řádném postupu ministerstva při kontrole podpisů. Navzdory svým omezeným možnostem, jak ověřovat údaje na petici, poukázal na další případ, kdy ministerstvo záznam nesprávně vyhodnotilo. Jednalo se o záznam na archu č. 15008524, řádek 1, na němž byly uvedeny všechny údaje o občanovi správně, přesto jej ministerstvo neuznalo (k tomu navrhovatel opět připojil kopii občanského průkazu občana a kopii záznamu v petičním archu). Rekapituloval z vyjádření ministerstva, že uchazečům o úřad prezidenta na základě podpory občanů neposkytuje zákon žádné podpůrné prostředky pro předběžné ověření existence petentů či kontrolu správnosti jimi uvedených údajů. O to víc je však podle navrhovatele žádoucí, aby ministerstvo postupovalo v souladu s vlastní metodikou a proklamacemi, vyjádřenými v rozhodnutí o odmítnutí kandidátní listiny. Tyto příklady jednoznačně ukázaly, že ministerstvo tak nepostupovalo.

S ohledem na časové a technické možnosti tak navrhovatel předložil dostatečně zřetelné důkazy a tvrzení pro to, aby Nejvyšší správní soud podrobil postup ministerstva revizi a údaje na peticích překontroloval. Jen tak podle něj bylo možné určit, zda byl postup excesem, nebo systémovým pochybením.

Pokud jde o tvrzení ministerstva, že ke všem tzv. občanským kandidátům přistupovalo věcně a bez jakéhokoliv náznaku některého z nich zvýhodnit či poškodit, navrhovatel netvrdil, že některého z nich zvýhodnilo. Poukázal na nerovné podmínky pro všechny kandidáty před odevzdáním petičních archů. Pokud kandidátka D. Nerudová vyřadila podle svého prohlášení 20 000 podpisů, muselo se jednat o tisíce celých petičních archů. Ke zjištění, že jde o falešné údaje, musel mít její tým přístup do některé z databází či evidencí, neboť jejich validitu nelze v drtivé většině případů jiným způsobem ověřit. Případy na první pohled prokazatelně falešných archů, například pro stejný rukopis a podpisy, jsou podle navrhovatele ojedinělé.

Nejvyšší správní soud návrh zamítl.