Vydání 7/2004

Město Litvínov vyhlásilo dne 20. 12. 2000 v Obchodním věstníku obchodní veřejnou soutěž na „Koldům“ Litvínov podle zákona č. 199/1994 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů. Dne 10. 9. 2001 provedla ustanovená komise na základě rozhodnutí zadavatele hodnocení nabídek uchazečů, sestavila pořadí a jako nejvhodnější doporučila nabídku společnosti E. Oznámení o výběru nejvhodnější nabídky zaslal zadavatel všem hodnoceným uchazečům, tedy i žalobkyni, dne 13. 9. 2001. Žalobkyně podala dne 11. 10. 2001 návrh na přezkoumání výsledku obchodní veřejné soutěže k Úřadu. Ve správním řízení, které tím bylo zahájeno, zpochybňuje žalobkyně reálnost nabídky předložené vítězným uchazečem. Především – co se týče nabízené délky záruk – namítá, že trvání záruky v délce 131 měsíců výrazně převyšuje délku maximální obvyklé záruky, ale i výrazně přesahuje délku vlastní existence a popř. dokonce přesahuje v některých případech délku životnosti některých použitých prvků. Zadavatel měl dle názoru žalobkyně postupovat analogicky dle § 36 odst. 4 zákona č. 199/1994 Sb. a nabídku ze soutěže vyřadit. Žalobkyně dále zpochybňuje možnost předložení adekvátních referencí vítěznou společností, přičemž vychází z výše jejího ročního obratu, jakož i z neexistence srovnatelné zakázky, kterou by tato společnost realizovala. Nesouhlasí rovněž s hodnocením kritéria termínu plnění, neboť žalobkyně předložila nejkratší termín plnění. Za porušení ustanovení § 11 zákona č. 199/1994 Sb. pak považuje skutečnost, že zadavatel vítězné společnosti umožnil provedení prací na rekonstrukci jednoho z bytů v objektu „Koldům“. Uvedené námitky – včetně námitky nedostatečné činnosti dohledového orgánu, která je mu zákonem svěřena – byly rovněž předmětem rozkladu, o němž bylo rozhodnuto rozhodnutím, které je nyní předmětem soudního přezkoumání.

Přezkoumání úkonů zadavatele je v České republice prováděno při uplatnění subsidiarity správního řádu (§ 61 zákona č. 199/1994 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů), tzn. že správní řád se použije tehdy, pokud zákon o zadávání veřejných zakázek neobsahuje odlišnou právní úpravu. Subjektem provádějícím řízení je vždy Úřad, jehož působnost jakožto orgánu dohledu je upravena v § 2 písm. b) zákona č. 273/1996 Sb., o působnosti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, v platném znění, v návaznosti na ustanovení § 51 zákona č. 199/1994 Sb.

Přezkumná činnost orgánu dohledu spočívá v kontrole, zda byly dodrženy předepsané postupy a úkony zajišťující rámec pro vlastní posouzení a hodnocení nabídek. Volba kritérií hodnocení a jejich počet, jakož i jejich samotné vyhodnocení, je výlučně v kompetenci zadavatele, který musí respektovat jisté podmínky, přičemž zejména počet kritérií, popř. subkritérií, musí být přiměřený předmětu a rozsahu veřejné zakázky, kritéria musejí být transparentní a hodnotitelná a jedním z kritérií musí být vždy nabídková cena. V případě veřejné obchodní soutěže musí být kritéria uvedena v sestupném pořadí podle stupně významu, který jim zadavatel přisuzuje (§ 5 odst. 3 zákona č. 199/1994 Sb.). Je výlučně v pravomoci zadavatele zvolit si v zadání veřejné zakázky kritéria hodnocení nabídek s ohledem na daný předmět veřejné zakázky a potřeby zadavatele. Z tohoto důvodu nejsou ani přípustné námitky proti způsobu zadání [§ 54 písm. a) zák. č. 199/1994 Sb.]. Obligatorně stanovené kritérium hodnocení, tj. nabídková cena, bylo v daném případě splněno. O výběru nejvhodnější nabídky může rozhodnout pouze zadavatel, a to na základě doporučení komise pro posouzení a hodnocení nabídek, přičemž nejvhodnější nabídkou se rozumí nabídka nejlépe splňující kritéria vymezená zadavatelem v podmínkách soutěže.

Zákon č. 199/1994 Sb., o zadávání veřejných zakázek, není předpisem obsahujícím procesní pravidla pro řízení před zadavatelem, ale zakotvuje postupy, které je třeba dodržovat, aby mohl být vytvořen rámec pro objektivní posouzení a výběr nejvhodnější nabídky. Cílem zákona je zajistit nejvyšší možnou průhlednost procesu zadávání veřejných zakázek a prostředí, pokud jde o použití veřejných prostředků [§ 2 písm. b) zákona]. S výjimkou přezkoumávání úkonů zadavatele orgánem dohledu nejde o správní řízení; zákon tedy neobsahuje procesní normu, jíž by se mělo zadávání veřejných zakázek řídit, nýbrž postup závazný stejnou měrou pro zadavatele i pro uchazeče. Přezkumná činnost orgánu dohledu spočívá v kontrole, zda byly řádně dodrženy předepsané postupy a úkony zajišťující rámec pro vlastní posouzení a hodnocení nabídek.

Žalobkyně však v podané žalobě zpochybňuje zákonnost vlastního posouzení nabídky, resp. nevhodnost nabídky vítězného uchazeče. Přitom právě zde je hranice, kterou žalovaný nesmí překročit, neboť potom by se stal sám hodnotitelem jednotlivých nabídek. Jeho pravomoci sahají do úrovně těch zadavatelových činností, které vytvářejí prostor pro podmínky pro účast uchazečů v soutěži, ale končí tam, kde nastupuje vlastní úvaha o tom, která nabídka splnila konkrétní kritérium a v jaké kvalitě. Nelze přezkoumávat úvahy členů komise, neboť tím by se žalovaný ve svých důsledcích sám stylizoval do role zadavatele a určoval by, která zakázka má vyhovět zadaným kritériím a také v soutěži zvítězit. Orgán dohledu nemůže přebírat zodpovědnost za výběr nejvhodnější nabídky, neboť k tomu nemá ani odborné předpoklady; totéž nelze požadovat ani po soudu. Úkolem obou je kontrola rámce, v němž se výběr provádí, nikoliv samotné kvality výběru. V opačném případě by se totiž výběr nejvhodnější nabídky mohl stát záležitostí znaleckých posudků a pak by existence zákona postrádala smysl.

Vlastní akt posouzení a hodnocení nabídek, pokud je napadán, nemůže podléhat dohledové činnosti, neboť jde nikoli o dodržení zákonem stanovených postupů, ale o myšlenkový proces odehrávající se ve sféře vědomí hodnotitelů. Členové komise nehodnotí shromážděné informace a poznatky podle obecných zásad práva procesního jako důkazy a nejednají a nerozhodují ve správním řízení. Komise, která nabídky posuzovala, zasedala v zákonem předepsaném složení a měla k dispozici veškeré podklady potřebné pro to, aby se její členové mohli rozhodnout pro výběr nejvhodnější nabídky.

Zákon nestanoví ani povinnost komise při hodnocení nabídek ověřovat a vyjasňovat si informace deklarované uchazeči v nabídkách. Tato povinnost se týká jen mimořádně nízké nabídkové ceny ve smyslu ustanovení § 36 zákona č. 199/1994 Sb., jež stíhá zadavatele ještě ve fázi před hodnocením komise. Uvedené ustanovení, které je povahy, nelze analogicky aplikovat na případ jiných kritérií, např. garantovaných záruk, jak požaduje žalobkyně. Chtěl-li by zákonodárce takovou možnost připustit, musel by přistoupit k výčtu demonstrativnímu, což však neučinil. Jakýkoli extenzivní výklad daného ustanovení je nutno považovat za výklad . To se týká i prověřování referencí o uskutečněných zakázkách, případně prověřování samotných uchazečů.

V dané věci nelze než konstatovat, že orgánu dohledu za popsané situace nepřísluší vstupovat do úvah o vhodnosti výběru jednotlivých nabídek, neboť není zmocněn k tomu, aby zastoupil zadavatele v jeho postavení, které mu vymezuje zákon. Žalovaný již při rozhodování v I. stupni konstatoval nesprávné posuzování kritéria termínu plnění, avšak nevyvodil z toho důsledek příznivý pro žalobkyni, když zdůraznil, že ani při shodném počtu bodů by se žalobkyně neumístila v celkovém pořadí na prvním místě. Podle stanoveného způsobu hodnocení komise pro posouzení a hodnocení nabídek je patrné, že kritériu „termín plnění“ (termíny v nabídkách uchazečů si byly velmi blízké a připadaly na závěrečnou dekádu měsíce září 2002) byl přiřazen koeficient 0,2 a získané body sčítané do celkového pořadí se odvíjely od násobku koeficientu a přiděleného pořadí; uchazeč umístěný na 1. místě tedy získal 0,2 bodů, kdežto uchazeč umístěný až na 3. místě 0,6 bodů. Vítězná nabídka je proto charakterizována nejnižším počtem bodů a celkově získala u devíti hodnotitelů 13,82 bodů (8 x 1,48 + 1,98), kdežto nabídka žalobkyně 17,53 (8 x 1,92 + 2,17). Pokud by však žalobkyně v tomto bodě zvítězila, znamenalo by to při respektování přístupu v hodnocení jednotlivých hodnotitelů změnu v bodovém ohodnocení pro stávajícího vítěze v nejhorším případě 17,42 bodů, kdežto pro žalobkyni v nejlepším případě 13,93 bodů. Nastíněná situace je pouze modelová a může se lišit od reality vlastního hodnocení, neboť soudu nepřísluší dávat zde hodnotitelům závazný pokyn, jak mají při udílení bodů postupovat. Možnou situaci soud uvádí do protikladu k názoru žalovaného, který nikterak neodůvodnil, proč má za to, že by správný přístup k hodnocení třetího kritéria nemohl výsledek zvrátit. Soud považuje toto pochybení za závažné, nakolik nelze spekulovat o umístění žalobkyně v tomto kritériu.

Došlo-li ke změně rozsahu předmětu veřejné zakázky tím, že po vyhlášení soutěže byl omezen předmět díla, a to vypuštěním požárního schodiště, čímž soutěž v původní podobě dle zadání neprobíhala, pak žalobkyně tuto námitku neuplatnila již v řízení před správním orgánem. Žalovaný se nedopustil porušení zákona; soud přezkoumává zákonnost rozhodnutí žalovaného správního orgánu, který v řízení, jež vedl, postupoval podle hlavy III zákona č. 199/1994 Sb. Podle ustanovení § 57 odst. 5 cit. zákona je správní orgán oprávněn přezkoumat napadené rozhodnutí zadavatele v celém jeho rozsahu, nelze však z toho dovodit povinnost činit tak vždy a nad rámec uchazečova návrhu. Tím není dotčeno oprávnění, ale i povinnost žalovaného Úřadu z vlastního podnětu zahájit řízení, a to ve lhůtě čtyř let ode dne, kdy došlo k porušení zákona (§ 57 odst. 1 cit. zákona).