Vydání 3/2004

Podle § 7 odst. 1 písm. b) zákona č. 309/1991 Sb., o ochraně ovzduší před znečišťujícími látkami, jsou provozovatelé velkých a středních zdrojů znečišťování povinni dodržovat stanovené emisní limity (§ 5 odst. 5 až 7) a přípustnou tmavost kouře (§ 5 odst. 4 a 5). Podle ustanovení § 5 odst. 5 téhož zákona platí, že seznam znečišťujících látek, kategorizaci zdrojů znečišťování a limity znečišťování pro zdroje uvedené v § 3 odst. 2 písm. a) až c) a přípustnou tmavost kouře vyhlásí Ministerstvo životního prostředí obecně závazným právním předpisem. Emisní limity a způsob jejich kontroly vyhlásí Ministerstvo životního prostředí a Ministerstvo zdravotnictví po vzájemné dohodě. Podle odstavce 8 téhož ustanovení se množství znečišťujících látek vypouštěných ze zdroje zjišťuje měřením nebo se stanoví bilančním výpočtem. Měření se provádí v místě, za kterým již nedochází k dalšímu čištění nebo ředění vypouštěných plynů. Podrobnosti o místě a způsobu měření stanoví zvláštní předpis. Tímto zvláštním předpisem je vyhláška Ministerstva životního prostředí č. 117/1997 Sb., kterou se stanovují emisní limity a další podmínky provozování stacionárních zdrojů znečišťování a ochrany ovzduší. Podle svého ustanovení § 1 tato vyhláška obsahuje a) seznam látek znečišťujících ovzduší, kategorizaci stacionárních zdrojů znečišťování, limity znečišťování, přípustnou tmavost kouře a technické podmínky provozu stacionárních zdrojů znečišťování, b) způsob zjišťování množství emisí a technické prostředky měření emisí, c) požadavky na vedení provozní evidence velkých a středních zdrojů znečišťování, d) požadavky na kvalitu, způsob dodávky a prodej paliv.

Podle ustanovení § 18 odst. 6 písm. a) zákona o ochraně ovzduší uloží orgán ochrany ovzduší pokutu ve výši od 10 000 do 10 000 000 Kč provozovateli velkého nebo středního zdroje znečišťování, který porušuje povinnosti stanovené v § 7 odst. 1 písm. b) zákona. Pokutu podle odstavce 8 téhož ustanovení lze uložit do jednoho roku ode dne, kdy orgán ochrany ovzduší zjistil porušení povinností, nejpozději však do tří let ode dne, kdy k překročení emisního limitu nebo k porušení povinností došlo. Při stanovení výše pokuty přihlíží orgán ochrany ovzduší k množství a obsahu emitovaného znečištění ovzduší a k závažnosti porušení povinností.

Správní orgány obou stupňů opřely svůj závěr o tom, že žalobkyně se dopustila správního deliktu podle § 7 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně ovzduší, pouze o jeden důkaz, a to protokol č. 199/99 o autorizovaném měření emisí provedeném ve dnech 15.-16. 11. 1999 měřicí a servisní skupinou E. Žalobkyně však v podané žalobě zpochybňuje protokol o měření emisí a dovolává se toho, že protokol nesplňuje požadavky vyhlášky č. 117/1997 Sb. Svoje tvrzení dokládá znaleckým posudkem Ing. Ch., v němž tento znalec konstatuje nesplnění požadavků na délku měření emisí podle § 9 odst. 1 písm. a) a § 9 odst. 2 písm. b) vyhlášky č. 117/1997 Sb., dále poukazuje na nesrovnalosti v údajích v protokolu, které vykazují nereálné hodnoty v účinnosti obou kotlů, a konečně uvádí, že kotle mají stejné výrobní číslo, a nelze tedy zjistit, kdy byl který kotel měřen.

Z výše uvedeného je zřejmé, že žalovaný správní orgán (stejně tak jako správní orgán I. stupně) vycházel pouze z protokolu č. 199/99; uvedený protokol však nepředstavuje nevyvratitelný důkaz, jsou-li účastníkem předestřeny důkazy, které způsob a závěr měření vyvracejí nebo alespoň vážně zpochybňují. Žalobkyně v podané žalobě namítla skutková tvrzení, která - pokud by byla dokazováním potvrzena - by zjevně ovlivnila celkové skutkové zjištění. I když správní orgán uvedl, že akceptuje výsledky autorizované skupiny k takovému měření oprávněné, nelze přehlédnout, že námitky žalobkyně směřují především proti postupu při získávání podkladů pro výsledné závěry. Žalobkyně zejména namítá, že nebylo dodrženo ustanovení § 9 odst. 1 písm. b) vyhlášky č. 117/1997 Sb., podle nějž se při jednorázovém měření manuálními metodami u zdrojů znečišťování s proměnlivými provozními podmínkami provádí nejméně šest jednotlivých měření pokrývajících alespoň 12 hodin provozu zdroje znečišťování. Žalobkyně namítá, že tato povinnost nebyla splněna při měření tuhých znečišťujících látek, protože byla provedena jen tři jednotlivá měření pokrývající dobu od 9.30 do 14.30 hodin. Dále žalobkyně poukazuje na to, že podle ustanovení § 9 odst. 2 písm. b) citované vyhlášky platí, že použije-li se k jednorázovému měření přístrojů pro kontinuální měření, činí minimální doba měření u zdrojů znečišťování s proměnlivými provozními podmínkami 12 hodin. Tato povinnost nebyla splněna ani při měření plynných emisí, protože měření byla prováděna od 9.25 do 15.25 hodin (dne 15. 11. 1999), respektive od 7.47 do 13.47 hodin (dne 16. 11. 1999), a to představuje dobu měření pouhých šesti hodin. Dále je namítáno, že údaje v protokolu ukazují nereálné hodnoty v účinnosti obou kotlů. Autorizované měření emisí nesplňuje požadavky stanovené výše uvedenou vyhláškou, z protokolu nelze zjistit místo měření a měřené kotle mají stejné výrobní číslo; nelze tedy zjistit, kdy byl který kotel měřen.

V této souvislosti nutno konstatovat, že protokol č. 199/99 sice v bodě 1 uvádí, že odběry vzorků a stanovení dále uvedených faktorů zdroje bylo provedeno v souladu se zákonem o ochraně ovzduší, s vyhláškou č. 117/1997 Sb. a s příručkou jakosti autorizované skupiny E., avšak z dalšího obsahu protokolu - který obsahuje kromě slovního doprovodu pod bodem tři (podklady pro měření) pouze řadu grafů a tabulek, aniž by byl doplněn slovním popisem závěrů, k nimž měřicí a servisní skupina při měření dospěla - nelze jeho objektivitu a soulad s platnou právní úpravou bez dalšího dovodit. Jestliže tedy žalobkyně vytýká materiální nesprávnost protokolu č. 199/99 jako jediného důkazu, o nějž správní orgán opřel svoje rozhodnutí, a tyto námitky nelze bez dalšího vyvrátit, nutno uzavřít, že došlo ke zpochybnění naplnění zákonných znaků skutkové podstaty správního deliktu uvedeného v ustanovení § 7 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně ovzduší, tj. jeho objektivní stránky. Jestliže totiž správní orgány vytýkají žalobkyni porušení povinnosti stanovené v § 7 odst. 1 písm. b) zákona o ovzduší (§ 18 odst. 6 tohoto zákona), podle něhož byla žalobkyně povinna dodržovat stanovené emisní limity, avšak v průběhu přezkumného soudního řízení je zpochybněn jediný důkaz, na jehož základě mělo být porušení této povinnosti doloženo, pak nelze uzavřít než tak, že dosud nebyl zjištěn základní předpoklad pro uložení sankce, tj. porušení povinnosti a z něho vyplývající poškození - případně ohrožení - zákonem chráněného zájmu.

V tomto směru nutno zdůraznit, že zásada objektivní (materiální) pravdy představuje pro správní orgán i povinnost zjistit přesně a úplně skutečný stav věci (§ 32 odst. 1 spr. ř.) a získat dostatečný rozsah údajů a informací důležitých pro její posouzení, a to před rozhodnutím ve věci. Správní orgán je povinen úplně a přesně zjistit skutečný stav věci, který je pak podkladem pro rozhodnutí (§ 46 spr. ř.). Správní orgán není vázán návrhy účastníků řízení na provedení důkazů. Zjišťuje všechny právně významné skutečnosti, bez ohledu na to, v čí prospěch tyto skutečnosti svědčí. Zjištěný stav věci musí odpovídat skutečnosti. Zásada materiální pravdy vyjadřuje ve správním řízení nutný požadavek vysoké hodnoty pravdivosti a spravedlnosti vzhledem k tomu, že ve správním řízení bývá rozhodováno o právech, právem chráněných zájmech nebo povinnostech právnických a fyzických osob na jednotlivých úsecích státní správy. Způsob a rozsah přesného a spolehlivého zjištění skutečného stavu věci závisí na správním orgánu, který řízení vede. Přitom však správní orgán odpovídá za splnění této zásady; to má svůj odraz zejména v odůvodnění správního rozhodnutí, v němž správní orgán uvádí, které skutečnosti byly podkladem pro jeho rozhodnutí a jakými úvahami byl při jejich hodnocení veden.

V daném případě však správní orgán takto nepostupoval, neboť ve správním řízení neshromáždil dostatečné podklady pro závěr o tom, že žalobkyně porušila povinnost uvedenou v ustanovení § 7 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně ovzduší. Jediný důkaz, tj. protokol o měření č. 199/99, jehož objektivita a soulad s platnými právními předpisy byly zpochybněny, nelze za takový dostatečný podklad považovat.

Z těchto důvodů soud plně přisvědčil žalobě v tom, že provedená zjištění nejsou dostačující k posouzení věci a že skutkový stav, který vzal správní orgán za základ napadeného rozhodnutí, bude vyžadovat zásadní doplnění, spočívající v zajištění odborného vyjádření, případně doplnění znaleckého posouzení, z něhož by bylo možno dovodit, zda měření emisí provedené ve dnech 15. - 16. 11. 1999 bylo uskutečněno v souladu s vyhláškou č. 117/1997 Sb., a vypořádávající se i s dalšími námitkami žalobkyně v průběhu řízení uplatněnými, týkajícími se technických problémů a technických nesrovnalostí. Za tohoto stavu pak již nebylo nutné se zabývat námitkami žalobkyně, které směřovaly proti výši uložené pokuty. Při novém projednání věci jsou správní orgány vázány právním názorem soudu, bude však třeba respektovat i ustanovení § 18 odst. 8 zákona č. 309/1991 Sb.