Vydání 12/2004

Nejvyšší správní soud přezkoumal zákonnost napadeného správního rozhodnutí v rozsahu a mezích žaloby (§ 75 odst. 1 s. ř. s.) a dospěl k závěru, že žaloba je v podstatné míře důvodná.

Podle § 32 odst. 1 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), v rozhodném znění, lze umísťovat stavby, měnit využití území a chránit důležité zájmy v území jen na základě územního rozhodnutí, kterým je mj. podle písm. e) rozhodnutí o dělení nebo scelování pozemků.

K tomu ze správního spisu žalovaného vyplynulo, že žalobce podal dne 19. 12. 2001 žádost o vydání rozhodnutí o rozdělení pozemku č. parc. 243 v k. ú. K., kterou doložil výpisem z katastru nemovitostí a geometrickým plánem rozdělení. Z něho je patrno, že předmětná parcela má být rozdělena na devět dílů. Magistrát hl. m. Prahy, odbor územního rozhodování, oznámil zahájení řízení účastníkům a nařídil ústní jednání na den 17. 1. 2002. Podle protokolu se jednání zúčastnil jen navrhovatel (žalobce) a zdůraznil důvody žádosti. Proti negativnímu rozhodnutí podal žalobce odvolání z důvodů obdobných žalobním; k odvolání se vyjádřil další účastník řízení (Městská část Praha 5) tak, že není důvod k dělení pozemku, které se provádí k naplnění záměrů územního plánu nebo k zajištění přístupu ke stavbám nebo pozemkům. Žalovaný o odvolání rozhodl napadeným rozhodnutím výše citovaným.

Pro územní řízení je podle § 37 odst. 1 stavebního zákona podkladem územně plánovací dokumentace a stavební úřad podle odst. 2 téhož ustanovení v řízení posoudí návrh především z hlediska péče o životní prostředí a potřeb požadovaného opatření v území a jeho důsledků; přezkoumá návrh a jeho soulad s podklady podle odstavce 1 a s předchozími rozhodnutími o území. Územně plánovací dokumentace obsahuje závazné a směrné části řešení, přičemž závazné vymezuje schvalující orgán (§ 29 odst. 1, 2 stavebního zákona). V daném případě byla závazná část schváleného územního plánu sídelního útvaru hlavního města Prahy vyhlášena pod č. 32/1999 Sb. hl. m. Prahy s tím, že podle čl. 2 vyhlášky byly regulativy funkčního a prostorového uspořádání území stanoveny v příloze č. 1. Závaznost územně plánovací dokumentace jistě nesměřuje zpětně a nelze ani požadovat po vlastnících pozemků, aby jejich dosavadní využití uvedli s územním plánem do souladu. Závaznost územního plánu se ovšem projeví tam, kde je žádáno o vydání územního rozhodnutí; v takovém případě je stavební úřad povinen zkoumat žádost z hlediska souladu se závazným územním plánem. Je tak nerozhodné, jak byl předmětný pozemek užíván před podáním žádosti o jeho rozdělení; rozhodné je, zda rozdělením dojde k užití odporujícímu závaznému územnímu plánu. Rozhodnutí o rozdělení pozemku je územním rozhodnutím, na které má žadatel při splnění zákonných podmínek nárok; nejedná se o rozhodnutí vydávané na základě absolutní volné úvahy správního orgánu. Zákon nestanoví důvody, z jakých lze rozdělení pozemku povolit, nestanoví speciální podmínky kromě obecných podmínek pro vydání jakéhokoliv územního rozhodnutí, nevylučuje vydání rozhodnutí tam, kde lze teoreticky řešit problém jinou právní cestou. Jen z hlediska zákonných podmínek je správní orgán oprávněn a povinen návrh zkoumat a z tohoto hlediska musí být také rozhodnutí odůvodněno.

Správní orgán I. stupně zamítl návrh s odůvodněním, že navržené dělení pozemku, který je zahradou k bytovému domu, pro využití jako jednotlivé zahrádky není v souladu s využitím stanoveným územním plánem a není vhodné ani z hlediska urbanistického, neboť neodpovídá klasickému pojetí urbanisticky hodnotné zástavby a nezaručilo by trvalé plnění požadavku na ochranu hodnotné zeleně. Návrh ovšem spočíval pouze v rozdělení pozemkové parcely, aniž by se tím nějak měnilo její využití, a rozhodnutí pouze spekuluje s tím, že by došlo k jinému využití, a to dokonce k využití narušujícímu zájem na ochraně zeleně. Podstatné je ovšem rozhodnutí žalovaného, které je rozhodnutím konečným a proti němuž žaloba zejména směřuje. Žalovaný rozšířil důvody o argumentaci, že po rozdělení pozemku by docházelo k oplocování jednotlivých částí, zřizování různých drobných staveb a k nejednotnému uspořádání jednotlivých částí děleného pozemku. Žalovaný tedy rovněž nevychází ze zjištěných skutečností, ale ze spekulací, k čemu by mohlo rozdělení pozemku vést. Jistě nelze vyloučit takovou snahu vlastníků částí rozděleného pozemku, ovšem tomu lze v souladu se zákonem zabránit. Stavební zákon určuje v § 54, že stavby, jejich změny a udržovací práce na nich lze provádět jen podle stavebního povolení nebo na základě ohlášení stavebnímu úřadu. Samotné rozdělení pozemku rozhodnutím tvrzené následky nemá. Pozemek je svým charakterem zahradou (dle evidence v katastru nemovitostí) a podle předpisů katastrálních se zahradou rozumí pozemek využívaný jak k pěstování zeleniny a zahradních plodin, tak i osázený ovocnými stromy (příloha vyhlášky č. 190/1996 Sb., kterou se provádí zákon č. 265/1992 Sb., o zápisech vlastnických a jiných práv k nemovitostem, a zákon č. 344/1992 Sb., o katastru nemovitostí, kapitola 1 "druh pozemku", bod 5). Ani rozdělením pozemku nedojde ke změně tohoto jeho charakteru. Z rozhodnutí správních orgánů ani nelze zjistit, z čeho dovozují, že namísto zahrady vzniknou zahrádky či dokonce zahrádkářská osada. Příloha vyhlášky č. 32/1999 Sb. hl. m. Prahy rozlišuje kategorie "sady a zahrady" charakterizované výsadbou ovocných dřevin a jako užitkové a okrasné zahrady a "zahrádky a zahrádkové osady" s využitím pro pěstování ovoce, zeleniny a okrasných rostlin, klubová zařízení a zahrádkářské chaty. V čistě obytném území pak připouští existenci zeleně, kterou nespecifikuje a chrání ve vztahu k rozšiřování výstavby na její úkor. To rovněž neposkytuje dostatek argumentace pro závěr, že rozdělení daného pozemku je s územním plánem v rozporu. Žalovaný dále v napadeném rozhodnutí argumentuje názorem, že nakládání s pozemkem, které by bylo v rozporu s územně plánovací dokumentací, by bylo v rozporu s občanským zákoníkem a Listinou základních práv a svobod. Občanský zákoník v ustanovení § 123 omezuje vlastnické právo, a tedy i dispozice s jeho předmětem, zákonnými mezemi, Listina základních práv a svobod v čl. 11 odst. 3 pak omezuje výkon vlastnického práva ve vztahu k ochraně přírody i životního prostředí nad míru stanovenou zákonem. Překročení daných zákonných mezí ovšem musí být doloženo.

Podle § 140 stavebního zákona, není-li v něm výslovně stanoveno jinak, se na řízení vztahují obecné předpisy o správním řízení. Podle § 32 odst. 1 správního řádu je správní orgán povinen zjistit přesně a úplně skutečný stav věci a za tím účelem si opatřit potřebné podklady pro rozhodnutí a podle § 34 odst. 5 správního řádu správní orgán hodnotí důkazy podle své úvahy, a to každý důkaz jednotlivě a všechny důkazy v jejich vzájemné souvislosti tak, aby vydané rozhodnutí bylo v souladu se zákony a ostatními právními předpisy a vycházelo ze spolehlivě zjištěného skutečného stavu věci (§ 46). Náležitostí odůvodnění správního rozhodnutí je podle § 47 odst. 3 správního řádu uvedení skutečností, které byly podkladem rozhodnutí, a uvedení úvah, jimiž byl správní orgán veden při hodnocení důkazů a při použití právních předpisů, na základě kterých rozhodoval. Vady rozhodnutí vydaného v I. stupni mohou být napraveny v řízení odvolacím. Podle § 59 odst. 1 správního řádu odvolací orgán přezkoumá napadené rozhodnutí v celém rozsahu a je-li to nutné, dosavadní řízení doplní, popřípadě zjištěné vady odstraní; pro rozhodnutí odvolací pak platí uvedené zásady. Jen rozhodnutí vydané na základě řádně zjištěného skutečného stavu věci a dostatečně odůvodněné splňuje požadavek přesvědčivosti správního rozhodnutí ve smyslu § 3 odst. 4 správního řádu.

Nejvyšší správní soud je názoru, že žalobou napadené rozhodnutí ve svých důvodech nevychází z dostatečně zjištěného skutečného stavu věci, důvody nestaví na zjištěných skutečnostech, ale na nepodložených předpokladech, hodnocení rozhodných skutečností je neúplné a není řádnou oporou výroku. Přitom nelze přihlížet k argumentaci žalovaného ve vyjádření k žalobě, která v podstatné části obsahem důvodů rozhodnutí nebyla.

Proto soud rozhodnutí žalovaného zrušil podle § 78 odst. 1 s. ř. s. pro vady řízení, a to bez jednání za podmínek § 76 odst. 1 písm. a), b) s. ř. s. Podle § 78 odst. 4 s. ř. s. se věc vrací k dalšímu řízení žalovanému, při němž je žalovaný podle odst. 5 téhož ustanovení vázán právním názorem vysloveným v tomto rozsudku. Soud nepostupoval podle § 78 odst. 3 s. ř. s. a nezrušil současně i správní rozhodnutí I. stupně, neboť jeho vady lze odstranit v odvolacím řízení.