Vydání 5/2018

(…) [30] Pro posouzení důvodnosti podaných kasačních stížností pak považuje Nejvyšší správní soud za nezbytné ve stručnosti shrnout, co je předmětem přezkumu v probíhajícím soudním řízení. Navrhovatel primárně brojil správní žalobou proti územnímu rozhodnutí. Vzhledem k tomu, že namítal též nedostatky územního plánu hl. m. Prahy, aniž by však navrhoval jeho zrušení (či zrušení jeho části), zavázal Nejvyšší správní soud ve zrušujícím rozsudku ze dne 17. 3. 2017, čj. 2 As 230/2016–65, městský soud k tomu, aby navrhovatele (žalobce) vyzval k odstranění těchto nejasností. V průběhu dalšího řízení navrhovatel na základě výzvy městského soudu upřesnil o návrh na zrušení opatření obecné povahy, a to Úpravy směrné části Územního plánu sídelního útvaru hl. m. Prahy schváleného ZHMP dne 9. 9. 1999 usnesením č. 10/05 ve znění změny Z 1000/00, č. U 0982/2011 platné od 29. 7. 2011.

[31] Navrhovatel tedy za předmět přezkumu označil toliko úpravu, jíž došlo ke změně směrné části územního plánu, přičemž za vadné považuje zařazení regulativu (minimálního) podílu bydlení do směrné části územního plánu, a nikoliv do jeho závazné části. Vzhledem k tomu, že dle mínění navrhovatele nebyl při projednávání napadené úpravy dodržen proces vyžadovaný pro schvalování opatření obecné povahy, považuje ji za nezákonnou. Lze tedy shrnout, že navrhovatel v souvislosti s podanou žalobou proti územnímu rozhodnutí inicioval soudní přezkum opatření obecné povahy ve smyslu § 101a odst. 1 věty druhé s. ř. s. (tzv. incidenční přezkum).

[32] Městský soud věc z důvodu vhodnosti vyloučil k samostatnému řízení a návrhu vyhověl, neboť výhrady navrhovatele shledal opodstatněnými. Vůči tomuto výsledku se nicméně ohrazují oba stěžovatelé (odpůrce i osoba zúčastněná na řízení), kteří vznáší množství argumentů, pro něž nejenže návrhu nemělo být věcně vyhověno, ale dokonce měl být odmítnut. Rozporují pak především skutečnost, že by napadená úprava vykazovala jakékoliv nedostatky. Stěžovatelka zdůrazňuje, že městský soud se uspokojivě nezabýval otázkou charakteru regulativu minimálního podílu na bydlení a s tím související nutností jeho zařazení do závazné části územního plánu. Současně stěžovatelé zpochybňují aktivní procesní legitimaci navrhovatele k podání návrhu na zrušení napadené úpravy, jakož pak i existenci aktivní věcné legitimace na straně navrhovatele. V neposlední řadě pak stěžovatelka brojí proti postupu městského soudu spočívajícímu ve zrušení napadené úpravy zpětně () s účinností ke dni 29. 7. 2011.

[33] S ohledem na logiku přezkumu návrhu na opatření obecné povahy se bude Nejvyšší správní soud nejprve zabývat charakterem regulativu minimálního podílu na bydlení. Pouze za předpokladu, že je tento regulativ opatřením obecné povahy, mohl proti němu navrhovatel brojit návrhem podle § 101a odst. 1 s. ř. s. V případě opačném (kdy by o opatření obecné povahy nešlo), by takový návrh musel být odmítnut podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. pro neodstranitelný nedostatek podmínek řízení []. Dále se Nejvyšší správní soud zabývá námitkami nedostatku aktivní procesní legitimace, neboť jde také o otázku podmínek řízení; návrh může být podán pouze osobou k tomu oprávněnou, v opačném případě je namístě jej odmítnout podle § 46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. V této souvislosti soud vypořádá též námitky související s aktivní věcnou legitimací navrhovatele []. Závěrem se Nejvyšší správní soud věnuje otázce okamžiku, ke kterému byla napadená úprava regulativu zrušena [].

[34] Stěžovatel vydal ke dni 29. 7. 2011 pod. č. U 0982/2011 „“, ve znění změny Z 1000/00, vydané Opatřením obecné povahy č. 6/2009 s účinností od 12. 11. 2009 (dále též „úprava územního plánu“). Předmětem této úpravy byly podíly bydlení v centrální části města v lokalitě k. ú. Hradčany - území všeobecně obytné /OV/ vymezené ulicemi Pohořelec, Loretánské náměstí, Úvoz a Strahovské nádvoří. Původní stav: OV s minimálním podílem bydlení 7. Upraveno: OV s minimálním podílem bydlení 4 na pozemku p. č. 193, v ostatní ploše zůstává minimální podíl bydlení 7. Úprava byla provedena na základě podnětu stěžovatelky. V daném případě došlo ke změně územního plánu, který byl schválen dne 9. 9. 1999.

[35] Podle § 188 odst. 3 stavebního zákona „[p]“

[36] Podle § 29 odst. 1 stavebního zákona z roku 1976 ve znění účinném do 31. 12. 2006 „[ú].“

[37] Podle § 18 odst. 1 vyhlášky č. 135/2001 Sb, o územně plánovacích podkladech a územně plánovací dokumentaci, ve znění účinném do 31. 12. 2006 „[z].“

[38] Podle § 18 odst. 2 písm. b) vyhlášky č. 135/2001 Sb. „[z] […] “

[39] Jak vyplývá z usnesení rozšířeného senátu čj. 1 Aos 2/2013-116, závěr o tom, zda je změna územního plánu opatřením obecné povahy se odvíjí od toho, zda je měněn regulativ, který v závazné části územního plánu. Je-li tomu tak, pak se jedná materiálně o opatření obecné povahy.

[40] V projednávané věci je tedy rozhodné to, zda minimální podíl bydlení je regulativem, který musí být upraven závazně.

[41] V rozsudku ze dne 30. 10. 2014, čj. 7 As 153/2014–76, Nejvyšší správní soud konstatoval, že minimální podíl bydlení obsažený v územním plánu sídelního útvaru hlavního města Prahy nereguluje prostorové uspořádání území. Proto jej nelze přímo srovnávat s indexem podlažní plochy. Přesto se však může jednat o regulativ, jehož vymezení by mělo být závazné. Jak vyplývá z úvah rozšířeného senátu, rozhodující je jeho podřazení pod některý z pojmů uvedených v § 18 odst. 2 písm. b) vyhlášky č. 135/2001 a především jeho dopad na regulované území a jeho okolí. Z důvodové zprávy k § 29 stavebního zákona z roku 1976 plyne, že s ohledem na rozdíly v podmínkách různých území bylo záměrem zákonodárce ponechat schvalujícímu orgánu určitou autonomii, které části územního plánu schválí jako závazné a které jako směrné. Smyslem rozdělení územního plánu na závaznou a směrnou část je tedy to, aby schvalující orgán mohl některá pravidla a koeficienty, nemající významnější dopad na území, později měnit zjednodušenou procedurou. Právě skutečnost, že index podlažní plochy je zjevně regulativem, který má zcela zásadní dopad na regulované území a jeho okolí, vedla rozšířený senát k závěru, že je jej nutno považovat za „“ ve smyslu § 18 odst. 2 písm. b) vyhlášky č. 135/2001 Sb., jehož vymezení je závazné. Toto ustanovení (respektive jednotlivé pojmy v něm obsažené) je tedy nutno interpretovat vždy tak, že pod něj spadají zásadně všechny regulativy, které ovlivňují charakteristiku území a zejména práva a povinnosti vlastníků nemovitostí na dotčeném území. V ostatních případech je nutno v souladu s § 29 stavebního zákona z roku 1976 respektovat autonomní vůli schvalujícího orgánu upravit to které pravidlo či koeficient závazně, nebo naopak směrně.

[42] I v případě minimálního podílu bydlení je proto zcela rozhodující posouzení jeho podstaty a dopadu na poměry v území. Toto posouzení je přitom nutno činit ve zcela rovině sídelního útvaru hl. m. Prahy. Není totiž možné vyslovit, že minimální podíl bydlení měl být na určitém území regulovaném územním plánem stanoven závazně, kdežto na jiném území regulovaném týmž územním plánem pouze směrně. Shodně se stěžovatelkou pak lze konstatovat, že pro účely posouzení povahy minimálního podílu bydlení je nutno od konkrétních okolností daného případu, jako jsou povaha konkrétní nemovitosti, u níž byl tento index změněn, či charakter okolní zástavby apod. Tyto skutečnosti mohou být použity jako příklad důsledků regulace, nicméně je nutno uvažovat o jakýchkoliv potenciálních dopadech této regulace, respektive její změny, kdekoliv na území hlavního města Prahy. Konkrétní okolnosti mají bezesporu význam pro následné posuzování aktivní procesní (a případně posléze i věcné) legitimace navrhovatele.

[43] Městský soud ve svém rozsudku dospěl k závěru, že minimální podíl bydlení je regulativem, který musí být upraven závazně. Ve svých úvahách vycházel z výše zmíněného usnesení rozšířeného senátu, který se zabýval povahou indexu podlažní plochy obsaženého ve směrné části územního plánu statutárního města Brna. Dle městského soudu též minimální podíl bydlení představuje kategorii míry využití území. Změna této kategorie (snížení podílu bydlení v dané lokalitě) výrazně přispěje ke změně charakteru takto přetvářené lokality; v daném případě umocněné okolností, že předmět úpravy se stal bezprostředně podkladem územního rozhodnutí, jenž se týká památkově chráněného objektu v Pražské památkové rezervaci. Logickým důsledkem změny podílu bydlení je skutečnost, že je uvolněn prostor ke změně charakteru lokality, a to ve prospěch jiných funkcí, předem nedefinovaných či nepředvídatelných. I stanovení minimálního podílu bydlení je tak podle městského soudu obecným regulativem prostorového uspořádání konkrétního území odrážející jeho možnosti a potřeby, tedy limitem jeho využití, jehož vymezení je závazné. S ohledem na jeho podstatu i význam je podle okolností možné, že může zasáhnout do vlastnických práv k nemovitostem nacházejícím se na daném území. Změna podílu bydlení, aniž by byly stanoveny závazné limity, by mohla ve svém důsledku zcela popřít původní charakter dané lokality. Jeho vymezení proto dle soudu nelze vyhradit směrné části územního plánu a měnit jej pouze jednoduchým a v zásadě neveřejným procesem na základě individuálně podané žádosti.

[44] Městský soud ve vztahu ke konkrétní řešené úpravě uvedl, že zatímco původně sloužil dům U Drahomířina sloupu především funkci bydlení a takto byl vnímán i jako významný historický objekt (s minimálním podílem bydlení 70 %), po provedené změně již této funkci slouží pouze s podílem bydlení 40 %, tedy převážně může být dům užíván ke zcela jiným účelům, v úpravě směrné části územního plánu č. U 0982/2011 nijak nevymezeným. Jde přitom o závazný regulativ stanovený minimální hodnotou, která musí být respektována, tedy nepřekročena, a to již s ohledem na skutečnost, že limity obsažené ve výkresu č. 36 schváleného územního plánu jsou dány rovněž veřejným zájmem na zachování památkově chráněného objektu v Pražské památkové rezervaci ve stavu co nejvíce odpovídajícímu původnímu charakteru dané lokality. Soud má za to, že i tyto hodnoty je třeba respektovat a jejich případnou změnu proto nelze vyhradit směrné části územního plánu a měnit jej pouze jednoduchým a v zásadě neveřejným procesem na základě individuálně podané žádosti.

[45] Nejvyšší správní soud se se závěry, které učinil městský soud, shoduje (s níže uvedenými výhradami). V prvé řadě je třeba říct, že městský soud se správně zabýval povahou uvedeného regulativu v rovině, tedy dopadem změny minimálního podílu bydlení ve vztahu k celému územnímu plánu (zvažoval dopady takové změny v jakékoli oblasti regulované územním plánem); dospěl přitom k závěru, že jde o limit využití území ve smyslu § 18 odst. 2 písm. b) vyhlášky č. 135/2001 Sb., tedy že se jedná o regulativ, který musí být součástí závazné části územního plánu. Nejvyšší správní soud v této souvislosti nesouhlasí s dílčím závěrem městského soudu, že jde (stejně jako v případě indexu podlahové plochy či kódu využití území) o obecný regulativ uspořádání území. Jak totiž vyplývá z povahy tohoto regulativu (který potvrdila i shora citovaná ), minimální podíl bydlení nereguluje otázku prostorového uspořádání území (výška budov, hustota zástavby), ale řeší, jakou (funkce bydlení či jiná) budou mít budovy (stávající, nové, renovované) v dotčeném území. Jde tedy zcela jistě o regulativ uspořádání území. Tento regulativ tedy stanoví poměr, v jakém budou budovy v území plnit funkci pro bydlení ve vztahu k funkcím jiným. Tato dílčí nesprávnost obsažená v závěrech městského soudu však nic nemění na tom, že ať již jde o regulativ prostorového či funkčního uspořádání území, jedná se o limit využití území ve smyslu § 18 odst. 2 písm. b) vyhlášky č. 135/2001 Sb.

[46] Ke shora uvedenému lze doplnit, že Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne 18. 8. 2016, čj. 7 As 134/2016–39, implicitně potvrdil právní názor městského soudu, že regulativ minimálního podílu bydlení má být obsažen v závazné části územního plánu a jeho změna je tak materiálně opatřením obecné povahy. Nejvyšší správní soud zde totiž dospěl k závěru, že navrhovatelka byla aktivně procesně legitimovaná k podání návrhu dle § 101a odst. 1 s. ř. s. mířícího proti úpravě minimálního podílu bydlení, přičemž potvrdil názor městského soudu, že její námitky nebyly důvodné (nedostatek aktivní věcné legitimace); kasační stížnost zamítl. Pokud by měl soud za to, že napadená úprava není opatřením obecné povahy, musel by přistoupit k odmítnutí návrhu. Je tedy zjevné, že i Nejvyšší správní soud již v minulosti ve své rozhodovací činnosti vycházel z toho, že úprava směrné části územního plánu hl. m. Prahy spočívající ve změně hodnoty minimálního podílu bydlení je materiálně opatřením obecné povahy.

[47] Dle stěžovatelky není zřejmé, z čeho městský soud dovodil, že změnou minimálního podílu bydlení může dojít k tomu, že předmětná stavba bude využívána ke zcela jiným účelům, než bylo dosud předpokládáno. Dle Nejvyššího správního soudu však z rozsudku městského soudu vyplývá logická (byť ne zcela přesně a podrobně vyjádřená) úvaha, že při snížení minimálního podílu z hodnoty 7 (tedy odpovídající minimálnímu podílu bydlení ve výši 70 %) na hodnotu 4 (tedy 40 % minimálního podílu bydlení) nastane situace, kdy dříve dominantní funkce – tj. bydlení, se stane funkcí a v dotčené lokalitě budou převažovat funkce od bydlení odlišné. Ke změně charakteru od lokality primárně sloužící k bydlení k funkcím jiným tedy v důsledku této změny může dojít. V této souvislosti je pak bez významu, že je , že stěžovatelka hodlá v předmětné nemovitosti mimo jiné zřídit Knihovnu Václava Havla. Sama stěžovatelka totiž na jiném místě své kasační stížnosti správně cituje judikaturu, podle které je nutno při posuzování charakteru napadeného regulativu od konkrétních okolností daného případu, jako jsou povaha konkrétní nemovitosti, u níž byl tento index změněn, či charakter okolní zástavby apod. Obecný regulativ funkčního využití území totiž platí pro předem neurčitý okruh adresátů a není tedy vyloučeno, že v budoucnu může dojít k jakémukoli funkčnímu využití dotčené nemovitosti, bez ohledu na to, co nyní v územním řízení požaduje stěžovatelka.

[48] Dle stěžovatelky se dotčený regulativ vztahuje jen k domu na pozemku parc. č. 193 v k. ú. Hradčany; pouze v této budově dojde ke snížení podílu bydlení na minimální hodnotu 4 (40 %); to ale neznamená, že v důsledku takového snížení minimálního podílu bydlení na jednom pozemku dojde ke snížení minimálního podílu bydlení ve vymezené ploše. Není účelem minimálního podílu bydlení, aby byl posuzován a dosažen u každé stavby, ale je nutné jej posuzovat v celé vymezené ploše. Snížení minimálního podílu bydlení u jedné budovy ještě neznamená popření charakteru dané lokality.

[49] Nejvyšší správní soud se ztotožňuje se stěžovatelkou v tom, že předmětná úprava územního plánu se dotýká jedné konkrétně vymezené budovy. Právě ve vztahu k úpravě regulativu minimálního podílu bydlení v této konkrétní budově namítá navrhovatel dotčení svých subjektivních práv. A posouzení tohoto dotčení bylo předmětem nyní souzené věci; argumentace stěžovatelky, že je třeba posuzovat minimální podíl bydlení v celé vymezené ploše, proto není . Předmětem přezkumu by totiž mohla větší plocha být pouze za předpokladu, kdyby napadená úprava měnila regulativ v takové ploše. Rozsah přezkumu je tak dán předmětem napadeného opatření obecné povahy, který se v dané věci omezil na budovu na parc. č. 193 v k. ú. Hradčany.

[50] Kasační námitky týkající se nesprávného posouzení povahy napadeného regulativu nejsou důvodné. (…)