Vydání 11/2012

(...)

[31] V otázce meritorního přezkumu opatření obecné povahy vychází ustálená Nejvyššího správního soudu z pětistupňového algoritmu vyjádřeného již v rozsudku ze dne 27. 9. 2005, čj. 1 Ao 1/2005-98, č. 740/2006 Sb. NSS. Tento algoritmus spočívá v pěti krocích, a to za prvé, v přezkumu pravomoci správního orgánu vydat opatření obecné povahy; za druhé, v přezkumu otázky, zda správní orgán při vydávání opatření obecné povahy nepřekročil meze zákonem vymezené působnosti (jednání ); za třetí, v přezkumu otázky, zda opatření obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným postupem; za čtvrté, v přezkumu obsahu opatření obecné povahy z hlediska jeho rozporu se zákonem (materiální kritérium); za páté, v přezkumu obsahu vydaného opatření obecné povahy z hlediska jeho proporcionality (kritérium přiměřenosti právní regulace). Soud při přezkumu postupuje od prvního kroku k dalším s tím, že pokud u některého z kroků algoritmu shledá důvod pro zrušení napadeného opatření obecné povahy, aplikací dalších kroků se již nezabývá.

[32] K prvnímu kroku algoritmu postačí konstatovat, že zastupitelstvo JMK bylo na základě § 7 odst. 2 písm. a) stavebního zákona z roku 2006 nadáno pravomocí vydat ZÚR. Napadené opatření obecné povahy bylo tedy vydáno orgánem, kterému zákon k takovéto formě výkonu veřejné moci svěřuje nezbytnou pravomoc. Navrhovatelé ostatně pravomoc odpůrce nijak nezpochybňovali.

[33] Další krok algoritmu přezkumu spočívá v posouzení otázky, zda správní orgán při vydávání napadeného opatření obecné povahy (tedy při realizaci své pravomoci) nepřekročil meze zákonem vymezené působnosti. Rozlišovat je přitom třeba zejména působnost věcnou (okruh věcných oblastí, v rámci kterých vykonává správní orgán svoji pravomoc), působnost osobní (okruh osob, vůči kterým správní orgán působí), působnost prostorovou (na jakém území vykonává správní orgán svoji pravomoc) a za určitých okolností též působnost časovou (ta přichází do úvahy pouze v situaci, kdy má správní orgán stanovené období, ve kterém může svoji pravomoc vykonávat). Z předloženého spisu nevyplývá, že by odpůrce jednal a ani navrhovatelé v tomto směru ničeho netvrdí. Ze strany zdejšího soudu proto postačuje konstatovat, že ani v oblasti působnosti odpůrce nebylo zjištěno žádné pochybení.

[34] Námitky, jež navrhovatelé vtělili do svého návrhu, se týkají třetího a čtvrtého kroku algoritmu. Jelikož u převážné většiny těchto námitek se otázky porušení procesního a hmotného práva značně prolínají, nepovažoval Nejvyšší správní soud za účelné v této věci rozlišovat mezi třetím a čtvrtým krokem algoritmu a přistoupil k posouzení všech zbývajících námitek navrhovatelů: hodnotil tedy, zda bylo napadené opatření obecné povahy vydáno v souladu se zákonem stanoveným postupem a zároveň zda jeho obsah není se zákonem v rozporu.

[35] Na tomto místě před rozborem jednotlivých okruhů námitek považuje soud za nutné vyjádřit se obecněji k obsahu návrhu navrhovatelů a vyjádření odpůrce a osvětlit, jakým způsobem a proč se s návrhem a vyjádřením vypořádal.

[36] Ve vztahu k návrhu lze lapidárně říci, že zvítězila kvantita nad kvalitou. Návrh čítá celkem 117 stran textu, nicméně řada tvrzení a námitek se v návrhu zcela bezúčelně opakuje, takže při řádné redakci mohly být podstatné argumenty navrhovatelů shrnuty na dvaceti či třiceti stranách. Návrh je sice strukturován a členěn na části, avšak tato „“ je jen zdánlivá a orientaci v návrhu příliš nepomáhá. Je to dáno především již zmiňovaným repetitivním stylem a neujasněností toho, co chtějí navrhovatelé vlastně v té které části říci. Projevuje se to zejména v části návrhu označené , v níž navrhovatelé neustále opakují argumenty již několikrát v návrhu zmíněné. Přes tyto výhrady se Nejvyšší správní soud nakonec rozhodl respektovat „“ návrhu nejen proto, že z ní vychází odpůrce ve svém vyjádření, ale též proto, aby zamezil možným budoucím tvrzením navrhovatelů či odpůrce, že se snad s nějakou částí návrhu nedostatečně vypořádal. Opakujícími se argumenty se soud zabýval především tam, kde jsou tyto argumenty zmiňovány poprvé, popřípadě tam, kde je zřejmě jejich jádro. Tam, kde se tyto námitky objevují znovu, již soud pouze odkazuje na jejich řešení na jiných místech návrhu. Zejména v části IV.D může mít tento postup za následek určitou nepřehlednost rozsudku: tato skutečnost je ovšem přímým odrazem toho, jak byl koncipován návrh navrhovatelů.

[37] Pokud jde o vyjádření odpůrce, podotýká soud, že považuje za nevhodné výpady vůči zástupci navrhovatelů, Mgr. Černému, jež se objevují na několika místech textu počínaje částí II. vyjádření. Soud se k těmto pasážím odmítá blíže vyjadřovat, neboť nemají žádný vztah k předmětu sporu a jsou pro soud nadbytečná. Poznamenává pouze, že tyto osobní útoky do určité míry svědčí o neprofesionalitě zástupce odpůrce, jež by zejména v řadách advokátů neměla mít své místo.

[38] Jelikož se návrh navrhovatelů v převážné většině týká vymezení ploch a koridorů dopravní a technické infrastruktury, považuje soud dále za nutné vyjádřit se k této problematice obecněji se zaměřením na vztah PÚR a ZÚR. Následující text je tedy třeba vnímat jako určité „“, z něhož soud při posuzování jednotlivých námitek dále vycházel.

[39] Míra podrobnosti, se kterou je vymezována dopravní a technická infrastruktura, se v jednotlivých nástrojích územního plánování liší od míry podrobnosti vymezení ostatních regulovaných prvků, např. územních systémů ekologické stability (dále jen „ÚSES“).

[40] Rozdílná míra podrobnosti vychází již z rozdílu mezi velikostí jednotlivých celků, kterými jsou dané prvky vymezovány. Zatímco ostatní prvky územního plánování jsou v nejvyšších nástrojích územního plánování vymezovány především pomocí oblastí, případně rozvojových os, určitá část dopravní a technické infrastruktury je již od nejvyšší úrovně nástrojů územního plánování vymezována pomocí ploch a koridorů.

[41] Pojem plocha a koridor jsou definovány přímo v základních pojmech uvedených v § 2 stavebního zákona z roku 2006, kdy je specifickým druhem plochy vymezené pro umístění vedení dopravní a technické infrastruktury [§ 2 odst. 1 písm. i) stavebního zákona z roku 2006] a plocha je dále podrobněji definována ve vyhlášce č. 501/2006 Sb., o obecných požadavcích na využívání území. Pojem není v současné legislativě přesně definován, přesto z jazykového výkladu a z povahy, s jakou s tímto pojmem zachází ostatní předpisy [např. oblast se zhoršenou kvalitou ovzduší (dále jen „OZKO“) dle zákona o ochraně ovzduší, nebo oblasti povodí, viz vyhláška č. 393/2010 Sb., o oblastech povodí], lze dovodit, že oblast je větší celek než plocha. V případě vymezování jakýchkoliv prvků na základě oblastí se tak jedná o menší míru podrobnosti oproti vymezování ploch a koridorů.

[42] Specifická míra vymezení dopravní a technické infrastruktury se projevuje již na úrovni PÚR. Ačkoliv ta obecně vytyčuje strategické právně-politické cíle, kterých má být dosaženo, resp. ke kterým je třeba směřovat, a jejím předmětem není regulace určitého přesně vymezeného území, jak je tomu u územně plánovací dokumentace (srov. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 11. 2009, čj. 9 Ao 3/2009-59, č. 2009/2010 Sb. NSS, a důvodovou zprávu k návrhu stavebního zákona z roku 2006, Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky, 4. volební období 2002–2006, sněmovní tisk č. 998, digitální repozitář, www.psp.cz), dopravní a technická infrastruktura je v PÚR vymezena skrze plochy a koridory, a tyto záměry jsou tak podrobeny vyšší míře podrobnosti oproti ostatním regulovaným prvkům.

[43] Vyšší míra podrobnosti vymezení dopravní a technické infrastruktury na úrovni PÚR je zakotvena v § 32 stavebního zákona z roku 2006. Toto ustanovení ve všech ostatních prvcích, které PÚR reguluje, počítá s vymezováním na úrovní oblastí [§ 32 odst. 1 písm. a), b), c), e) stavebního zákona z roku 2006], případně rozvojových os [§ 32 odst. 1 písm. b) citovaného zákona]. Pouze v případě vymezení dopravní a technické infrastruktury mezinárodního a republikového významu, nebo které svým významem přesahují území jednoho kraje, zachází s mírou podrobnosti na úrovni ploch a koridorů [§ 32 odst. 1 písm. d) téhož zákona].

[44] Specifická regulace dopravní a technické infrastruktury se dále projevuje na všech úrovních nástrojů územního plánování. Zásady územního rozvoje obecně zpřesňují a rozvíjejí cíle a úkoly územního plánování v nadmístních souvislostech území kraje v souladu s PÚR (§ 36 odst. 3 stavebního zákona z roku 2006). Konkrétně ve vztahu k dopravní a technické infrastruktuře dochází v zásadách územního rozvoje přímo k zpřesnění vymezení ploch a koridorů [§ 32 odst. 1 písm. d) stavebního zákona z roku 2006] vymezených v politice územního rozvoje [vyhláška č. 500/2006 Sb.; bod I. (Obsah zásad územního rozvoje) odst. 1 písm. d) přílohy 4]. V posledním stupni územní plán již vymezuje plochy a koridory (§ 43 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006).

[45] V souladu s výše uvedeným tak dopravní a technická infrastruktura podléhá oproti ostatním regulovaným prvkům specifické regulaci, kdy její část může být již na úrovní PÚR vymezena pomocí koridorů. Vzhledem k závaznosti vyšších nástrojů územního plánování pro nižší stupně (viz § 36 odst. 5 a § 43 odst. 5 stavebního zákona z roku 2006) tak dochází k pronikání takto vymezených koridorů do nižších stupňů územně plánovacích nástrojů, které jej mohou pouze zpřesňovat. Přestože takto vysoká míra konkretizace daných záměrů je vlastní spíše nižším nástrojům územního plánování, v případě dopravní a technické infrastruktury je podmíněna specifickými potřebami při jejím plánování.

[46] Jedna ze specifických potřeb vychází především ze skutečnosti, že pro vymezování dopravní a technické infrastruktury je nutná koordinace příslušných pořizovatelů dle úrovně významu, jakého má daný koridor dosáhnout. Dále příslušný nástroj územního plánování reguluje vždy jen dané území, pro které je vydáván. Není proto možné, aby o mezinárodním dopravním koridoru procházejícím skrze celé území státu rozhodovaly jednotlivé kraje či obce. Nelze ani pomíjet tu skutečnost, že při plánování mezinárodních dopravních staveb jsou jednotlivé státy často vázány mezinárodními dohodami. Bez možnosti zahrnout tyto trasy do územně plánovací dokumentace pro celé území státu by stát neměl nástroj, jak těmto dohodám při respektování vnitrostátní regulace dostát.

[47] Jedná-li se tedy o koridor mezinárodního či národního významu, musí být jeho záměr relativně konkrétně formulován již v té fázi územního plánování, která je v působnosti subjektu oprávněného o takových věcech rozhodovat, tj. vlády. Partnerem pro diskusi ohledně jeho vymezení mohou také být jen představitelé jednotlivých států. V souladu s tím jsou plochy a koridory dopravní a technické infrastruktury mezinárodního a republikového významu nebo plochy a koridory, které svým významem přesahují území jednoho kraje [§ 32 odst. 1 písm. d) stavebního zákona z roku 2006], vymezeny již v PÚR, jež je vydávána na základě usnesení vlády.

[48] Dalším specifikem dopravní a technické infrastruktury je její stavebně technická povaha. Dopravní a technické stavby jsou typickými představiteli tzv. liniových staveb. Liniové stavby jsou stavby, u nichž podstatně převládá jeden rozměr, tj. délka nad šířkou a výškou; je to např. pozemní komunikace, dráha (ČSN 73 0401 Názvosloví v geodézii a kartografii). Navíc vzhledem k jejich plánovanému významu (např. čtyřproudá dálnice) je předem známo jejich reálné provedení včetně rozměrů, ochranných pásem atd. (ČSN 73 6101). Potřeba jejího vymezení se tedy podstatně liší např. od vymezení nadregionálního biocentra či plochy smíšeně výrobní, kde není ani dopředu známo jejich reálné vytížení, a tyto plochy se budou následně v dalších územně plánovacích nástrojích dále členit a upřesňovat.

[49] Specifická stavebně technická povaha dopravní a technické infrastruktury se projevuje i ve vzájemném průmětu jednotlivých stupňů územního plánování. Obecně mají být v nejvyšších stupních jednotlivé prvky vymezeny s velkou mírou obecnosti (např. pomocí oblastí), a tyto plochy se mají dále v nižších stupních členit a zpřesňovat dle místních podmínek. V případě koridorů a ploch dopravní a technické infrastruktury však již k dalšímu členění nedochází.

[50] V případě vymezování ploch a koridorů dopravní a technické infrastruktury je specifická i míra podrobnosti, se kterou mají být tyto koridory vymezeny v celé své ploše. Ačkoliv ostatní prvky regulované nástroji územního plánování podléhají shodné míře podrobnosti v celé své ploše, dopravní a technická infrastruktura vzhledem k výše uvedeným specifikům podléhá rozdílné míře podrobnosti v koncových bodech a v prostoru mezi nimi. V případě koncových bodů je vzhledem k charakteru těchto staveb nutné zajistit jejich přesnou návaznost. Zatímco např. průmyslové zóny na sebe mohou navazovat relativně volně, u jednotlivých úseků dálnice je nutná velmi přesná koordinace. Na těchto bodech je tedy nutná koordinace příslušných sousedících států, krajů, obcí a nelze je libovolně určovat v rámci jednotlivých nástrojů územního plánování. Toto může být zaručeno jen určením těchto bodů již na stupni toho územně plánovacího nástroje, který danou plochu či koridor poprvé vymezil. Pokud se jedná o zbylý prostor mezi těmito body, je již jen na příslušném pořizovateli, aby dle daného stupně územně plánovacího nástroje tento koridor vymezil a zpřesnil.

[51] Závěrem lze tedy shrnout, že plochy a koridory dopravních staveb mohou být v případě splnění zákonných podmínek (mezinárodní či republikový význam) vymezeny již na úrovni PÚR. Toto vymezení je závazné pro ZÚR. Pořizovatel zásad územního rozvoje se musí pokusit tyto koridory zpřesnit tak, aby byly realizovatelné, shodně jako následně pořizovatelé územních plánů. Míra podrobnosti jejich vymezení může být v PÚR v případě určení koncových bodů relativně vysoká, ovšem ve zbylé části by měla v souladu se smyslem PÚR jen obecně určovat základní směr.

[52] Navrhovatelé namítli, že vyhodnocení vlivů ZÚR na životní prostředí a na udržitelný rozvoj území (zejména jeho kapitola A.5.10 včetně příslušného výkresu) je zpracováno nedostatečně, neboť sice identifikuje možné problémové lokality s kumulací více záměrů, avšak samotné hodnocení (ani kvalitativní, ani kvantitativní) neprovádí a neuvádí, zda je možné tyto záměry dohromady akceptovat, případně za jakých podmínek. Navrhovatelé poukazují na to, že toto vyhodnocení odpůrce neprovedl ani u tří nejzatíženějších lokalit definovaných v hodnocení vlivů na veřejné zdraví (, dále jen „HIA“), které je přílohou vyhodnocení vlivů ZÚR na udržitelný rozvoj území), a to u lokality Modřice, lokality Bosonohy–Troubsko–Ostopovice a lokality Šlapanicko. Absence tohoto vyhodnocení se pak projevuje v samotných ZÚR a jejich odůvodnění. Odpůrce nezohlednil současné zatížení území, na němž jsou již nyní překračovány hygienické limity; jeho závěry, že vymezované záměry jsou z hlediska hluku a znečištění ovzduší výrazně pozitivní (např. u tangent města Brna) a že dojde ke snížení zátěže obyvatel centra města Brna, jsou pak nepodložené.

[53] Navrhovatelé se k tomu dovolávali judikatury Nejvyššího správního soudu a poukazovali na porušení § 1 odst. 2, § 2 a § 10a odst. 1 písm. a) zákona o posuzování vlivů na životní prostředí, článku 5 odst. 1 ve spojení s bodem f) přílohy č. 1. směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/42/ES o posuzování vlivů některých plánů a programů na životní prostředí (dále jen „směrnice SEA“), bodů 5 a 7 přílohy stavebního zákona z roku 2006, jakož i § 11 a § 12 zákona č. 17/1992 Sb., o životním prostředí.

[54] Odpůrce ve svém vyjádření tvrdil, že navrhovatelé zkreslují výklad právních předpisů a zamlčují jejich podstatné části, např. § 10i zákona o posuzování vlivů na životní prostředí nebo body 4 a 5 preambule a článek 5 odst. 2 směrnice SEA. Odpůrce uvedl, že metodika posuzování ZÚR na životní prostředí není dosud závazně stanovena, a proto postupoval na základě „“. Podle názoru odpůrce je cílem posouzení zejména identifikovat možná rizika vlivů na složky životního prostředí spojená s realizací jednotlivých částí koncepce (součet částí koncepce představuje koncepci jako celek), které je nutné řešit v dalších fázích rozhodovacího procesu. Podrobnost posouzení ZÚR na životní prostředí je dána obsahem ZÚR, přičemž odkaz řešení konkrétních vlivů jednotlivých záměrů v případě jejich realizace na úroveň projektového posuzování vlivů záměrů na životní prostředí (dále jen „EIA“), případně HIA nebo hodnocení vlivů na evropsky významné lokality (dále jen „EVL“) a ptačí oblasti (dále jen „PO“) je logický a legitimní postup. Odpůrce interpretuje bod 5 přílohy stavebního zákona z roku 2006 tak, že se jedná o zhodnocení rozumně zvolených variant jednotlivých záměrů (nikoli všech v úvahu přicházejících kombinací záměrů), jejichž případné budoucí umístění do území ZÚR plánují. Požadavek na vytvoření komplexních variant koncepce nelze dovodit ze stavebního zákona z roku 2006, zákona o posuzování vlivů ani ze směrnice SEA.

[55] ZÚR podle odpůrce obsahují hodnocení kumulativních a synergických vlivů koncepčních variant na životní prostředí v podrobnosti přiměřené povaze ZÚR. Navrhovatelé naopak zaměňují koncepci, kterou ZÚR jsou, s realizačním projektem. Nesouhlas navrhovatelů s kladným hodnocením některých záměrů (tangent města Brna) není důvodný – pro tuto oblast je zpracována kvalitní územní studie s obsáhlým souborem opatření ke snížení či kompenzaci zátěže u obyvatel, při jejichž realizaci je možné dosáhnout splnění limitů. Pokud jde o lokalitu Modřice, zde byly kumulativní vlivy vyhodnoceny v podkladové územní studii, z níž je možno vycházet a vlivy takto posoudit, což bylo provedeno. Odpůrce dále sdělil postoj zpracovatele HIA, který trvá na tom, že dostupné podklady neumožnily přesně kvantifikovat souhrnnou zátěž v lokalitách Bosonohy–Troubsko–Ostopovice a Šlapanicka a předkládané hodnocení prováděné na základě § 19 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 k tomu ani není svým charakterem určeno.

[56] Nejvyšší správní soud posoudil námitku takto.

[57] Nutnost posuzování kumulativních vlivů na životní prostředí (tzv. , zahrnující jak vlivy kumulativní, tak synergické, dále jen „CEA“) je již po několik desetiletí diskutována v odborných kruzích přinejmenším v rámci Evropy, přičemž přijetí směrnice SEA na úrovni Evropské unie je považováno za příležitost vyhodnotit a řešit vlivy, na něž byl doposud brán zřetel jen zcela okrajově a nedostatečně (viz James, E.; McColl, P. T. V.; Fry, Ch. . Project Report PR SE/730/03, Environment Agency, 2003, zejm. s. I a 13 a násl. a literatura tam uvedená). Důvodem této diskuse vedoucí posléze k přijetí příslušných právních úprav je logická úvaha opírající se o narůstající důkazní materiál: nejdůležitější změny životního prostředí nemusí být důsledkem přímých účinků individuální činnosti, nýbrž důsledkem kombinace vícero menších účinků v průběhu času (James, E.; McColl, P. T. V.; Fry, Ch. op. cit., s. 7, obsahující též principy CEA).

[58] Právní rámec odrážející CEA v podmínkách České republiky tvoří v případě ZÚR stavební zákon z roku 2006, který promítá požadavky směrnice SEA, na nějž se Nejvyšší správní soud při dalším svém výkladu zaměří. Zdejší soud ovšem zdůrazňuje, že požadavek na posouzení kumulativních a synergických vlivů činností (resp. záměrů) na životní prostředí není v českém právním řádu ničím novým. Již před přijetím stavebního zákona byla povinnost posoudit kumulativní a synergické vlivy záměrů na životní prostředí obsažena v příloze č. 3 (část C/III.) zákona č. 244/1992 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí, a v písmenu b) bodu 2 přílohy č. 8 a v bodu 6 přílohy č. 9 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí (č. 100/2001 Sb.).

[59] Podle § 19 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 je úkolem územního plánování také vyhodnocení vlivů zásad územního rozvoje na vyvážený vztah územních podmínek pro příznivé životní prostředí, pro hospodářský rozvoj a pro soudržnost společenství obyvatel území (dále jen „VURÚ“); jeho součástí je posouzení vlivů na životní prostředí zpracované podle přílohy k tomuto zákonu a posouzení vlivu na EVL nebo PO, pokud orgán ochrany přírody svým stanoviskem takovýto vliv nevyloučil. Bod 5 přílohy ke stavebnímu zákonu z roku 2006 stanoví, že obsahem VURÚ musí být též zhodnocení stávajících a předpokládaných vlivů navrhovaných variant PÚR nebo územně plánovací dokumentace, včetně vlivů sekundárních, , krátkodobých, střednědobých a dlouhodobých, trvalých a přechodných, kladných a záporných; hodnotí se vlivy na obyvatelstvo, biologická rozmanitost, fauna, flora, půda, voda, ovzduší, klima, hmotné statky, kulturní dědictví včetně dědictví architektonického a archeologického a vlivy na krajinu včetně vztahů mezi uvedenými oblastmi vyhodnocení.

[60] Nejvyššího správního soudu potvrdila, že „[p]“ (viz rozsudek ze dne 20. 5. 2010, čj. 8 Ao 2/2010-664, č. 2106/2010 Sb. NSS, a dále též rozsudky ze dne 27. 1. 2011, čj. 7 Ao 7/2010-133, ze dne 2. 2. 2011, čj. 6 Ao 6/2010-103, č. 2552/2012 Sb. NSS a ze dne 20. 9. 2011, čj. 9 Ao 4/2011-78). Veškerá právě citovaná se týkala posuzování Zásad územního rozvoje Hlavního města Prahy, konkrétně koridoru silničního okruhu kolem Prahy, přičemž v tomto případě odpůrce otázku kumulativních a synergických vlivů vůbec neřešil a takové posouzení neprovedl. V projednávaném případě je situace poněkud odlišná, neboť navrhovatelé nezpochybňují, že odpůrce problematiku kumulativních a synergických vlivů určitým způsobem adresoval, avšak tento způsob považují za nedostatečný.

[61] Stavební zákon z roku 2006 ani jiný právní předpis výslovně nestanoví, co by mělo být konkrétním obsahem posouzení kumulativních a synergických vlivů záměrů v ZÚR; jednoznačně však požaduje, aby toto posouzení bylo provedeno. Ani se doposud k obsahové stránce posouzení kumulativních a synergických vlivů ZÚR blíže nevyjádřila. Za judikatorně dovozené principy lze označit princip přiměřenosti obsahu ZÚR („“ – shora uvedený rozsudek čj. 9 Ao 4/2011-78) a princip minimalizace zásahu soudu („[p]“ – výše citovaný rozsudek čj. 7 Ao 7/2010-133).

[62] Při výkladu zákonného obsahu posouzení kumulativních a synergických vlivů záměrů v ZÚR je dále třeba vycházet ze standardních výkladových metod. Lexikální význam slova „“ odpovídá přídavnému jménu „“, slovo „“ pak značí „“ (Petráčková, V.; Kraus, J. a kol. . Praha: , 1995, s. 437 a 725). Kumulativními a synergickými vlivy lze pak z hlediska gramatického rozumět účinky vzniklé v důsledku hromadného nebo společného působení. Rozdíl mezi oběma pojmy v oblasti posuzování vlivů na životní prostředí je možno demonstrovat následovně: kumulativní (hromadný vliv) je dán součtem vlivů stejného druhu, např. více menších zdrojů oxidu dusičitého umístěných blízko sebe způsobí významný vliv na ovzduší „“ těchto emisí, přičemž při posuzování jednotlivých zdrojů izolovaně by takový vliv nemusel být shledán. Synergický (společný) vliv vzniká působením vlivů různého druhu a je od těchto vlivů odlišný, např. současné působení vícero zdrojů různých emisí (průmyslové objekty, povrchové doly, automobilová doprava, letecká doprava) může mít za následek vznik kyselých dešťů nebo kombinované vlivy na lidské zdraví (srov. Cooper, L. M. . EPMG Occasional Paper 04/LMC/CEA, Imperial College London, 2004, s. 4). Z návětí bodu 5 přílohy ke stavebnímu zákonu z roku 2006 dále vyplývá, že posouzení kumulativních a synergických vlivů musí obsahovat zhodnocení kumulativních a synergických vlivů variant záměrů v ZÚR na dále specifikované složky životního prostředí.

[63] Z hlediska logického a systematického je zřejmé, že na posuzování kumulativních a synergických vlivů zásad územního rozvoje se vztahují rovněž body 2, 3, 4, 6 a 7 přílohy ke stavebnímu zákonu z roku 2006, neboť bez jejich aplikace by požadavek na posouzení kumulativních a synergických vlivů byl jen prázdnou slupkou bez konkrétního obsahu. Z bodů 2 a 3 vyplývá, že pro řádné posouzení kumulativních a synergických vlivů je třeba nejprve řádně (slovy zákona současný stav životního prostředí v řešeném území), vytipovat charakteristiky životního prostředí, které by mohly být kumulativními a synergickými vlivy významně ovlivněny, a , v nichž by mohly kumulativní a synergické vlivy vznikat a působit. Body 6 a 7 pak požadují zohlednění a kumulativních a synergických vlivů při posuzování variant řešení včetně popisu použité a návrh , která zabrání vzniku nebo minimalizují působení kumulativních a synergických vlivů.

[64] Z hlediska širší systematiky a principu jednotného výkladu právních norem je možné konstatovat, že v rámci českého právního řádu se s pojmy „“ lze setkat v několika dalších předpisech, nicméně tyto pojmy v nich nejsou dále rozvíjeny. Výjimkou je zákon č. 276/2003 Sb., o Antarktidě a o změně některých zákonů, který upravuje též posuzování vlivů některých činností na životní prostředí v Antarktidě, v jehož rámci ukládá též povinnost posoudit kumulativní vlivy se zřetelem k probíhajícím a známým plánovaným činnostem (§ 15 odst. 1 citovaného zákona). Zákon o Antarktidě tak potvrzuje logický požadavek, tedy že posuzování kumulativních a synergických vlivů na životní prostředí se musí dít nejen ve vztahu k záměrům (činnostem) v území již existujícím, ale i plánovaným. Za použití základní zásady práva životního prostředí – zásady předběžné opatrnosti (§ 13 zákona o životním prostředí) – je přitom třeba vycházet z nejhorší možné varianty a zohlednit i takové plánované záměry (činnosti), jejichž realizace je v budoucnu nejistá.

[65] Účel zahrnutí požadavku na posouzení kumulativních a synergických vlivů zásad územního rozvoje sledovaný zákonodárcem vyplývá z již výše provedeného rozboru. Pouhé izolované posouzení vlivů různých záměrů umístěných nedaleko od sebe by mohlo vést k naplánování a následně k realizaci záměrů, jež ve svém souhrnu mají značně negativní vliv na jednotlivé složky životního prostředí. Proto zákonodárce již ve fázi koncepčního plánování záměrů uložil jako úkol územního plánování prověřit též možné kumulativní a synergické vlivy záměrů na životní prostředí. V této fázi je totiž ještě reálně možné plánované záměry změnit, upravit nebo od nich zcela upustit, a zabránit tak nevratným škodám na životním prostředí.

[66] Právě učiněné závěry jsou plně v souladu se směrnicí SEA, jež byla českému zákonodárci podkladem pro přijetí interpretované úpravy. Článek 5 odst. 1 směrnice SEA stanoví, že pokud je vyžadováno posouzení vlivů na životní prostředí, vypracuje se zpráva o vlivech na životní prostředí, ve které se určí, popíšou a posoudí možné významné vlivy na životní prostředí vyplývající z provádění plánu nebo programu a rozumná náhradní řešení s přihlédnutím k cílům a zeměpisné oblasti působnosti plánu nebo programu. Informace vyžadované za tímto účelem jsou uvedeny v příloze I. Bod f) přílohy I směrnice SEA požaduje, aby tyto informace zahrnovaly „“. Poznámka [1] upřesňuje, že „[t]“.

[67] Původní návrh směrnice SEA požadavek na posouzení kumulativních a synergických vlivů plánů na životní prostředí neobsahoval [viz návrh směrnice Rady o posuzování vlivů některých plánů a programů na životní prostředí (Úř. věst. C 129, s. 14–18)]. Hospodářský a sociální výbor coby poradní orgán unijního zákonodárce však na tento nedostatek upozornil a podal konkrétní návrh na doplnění textu směrnice, jenž přes určité nepodstatné úpravy odpovídá dnešní textaci (Úř. věst. C 287, s. 101–104, body 2.2. a 3.9.).

[68] Ačkoliv je posouzení kumulativních a synergických vlivů plánů a programů stanoveno ve směrnici SEA v poznámce pod čarou, neznamená to podle mínění soudu, že by se mělo přehlížet jako neexistující nebo pouze dobrovolné. Ke kumulativním vlivům je naopak v zásadě nutno přihlédnout vždy tehdy, mohou-li být podle okolností v jednotlivém případě významné (srov. stanovisko generální advokátky Kokott ze dne 28. 6. 2011, , C-404/09, body 170–179). Z hlediska obsahového, resp. vlastního provedení procedury CEA, lze odkázat na další ustanovení přílohy I směrnice [písm. b), c), d), g), h), i)], které jsou transponovány do výše uvedených ustanovení přílohy stavebního zákona.

[69] Význam posouzení kumulativních a synergických vlivů zdůraznil i Soudní dvůr Evropské unie (dále jen „Soudní dvůr“) v jednom z dosud nečetných rozhodnutí o výkladu směrnice SEA. Soudní dvůr se zde zabýval litevským právním předpisem, který vylučoval z působnosti SEA některé plány, které se týkaly pouze jednoho druhu hospodářské činnosti. V důsledku toho neproběhlo posouzení SEA u plánu napadeného před litevským soudem, jehož cílem byla výstavba až jedenácti komplexů budov určených k chovu prasat na území jednoho okresu. Soudní dvůr konstatoval, že nelze předpokládat (jak to činil litevský předpis), že všechny plány vyloučené tímto předpisem nemohou mít významný vliv na životní prostředí. (rozsudek ze dne 22. 9. 2011, C-295/10, body 51–52).

[70] Další níže uváděná Soudního dvora se sice týká směrnice Rady 85/337/EHS o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí (dále jen „směrnice EIA“), nicméně panuje shoda jak mezi doktrínou, tak i v Evropské komisi, že Soudního dvora ke směrnici EIA je zpravidla přímo použitelná i ve vztahu ke směrnici SEA kvůli blízkému vztahu obou předpisů a kvůli jednotné terminologii – obě směrnice používají též shodný pojem „“ [viz Marsden, S. . London: Earthscan, 2008, s. 213; , April 2009, http://ec.europa.eu/environment/eia/pdf/study0309.pdf, s. 22]. K této judikatuře je pouze nutno přistupovat s vědomím, že směrnice EIA má přes shodný požadavek na posouzení kumulativních vlivů kvalitativně odlišný předmět regulace: soustředí se na posuzování konkrétních projektů a není konstruována na zohlednění širších souvislostí a na posouzení vlivů koncepčních variant plánů a záměrů ve velkém měřítku. Zde je právě dáno široké pole působnosti posuzování SEA včetně kumulativních a synergických vlivů.

[71] Soudní dvůr předně konstatoval, že (rozsudek ze dne 21. 9. 1999, , C-392/96, Recueil s. I-5901, body 76 a 82; rozsudek ze dne 25. 7. 2008, , C-142/07, Sb. rozh. s. I-6097, bod 44; rozsudek ze dne 10. 12. 2009, , C-205/08, Sb. rozh. s. I-11525, bod 53). Soudní dvůr zastává názor, že „“ (rozsudek ze dne 24. 11. 2011, C/404/09, bod 80). Soudní dvůr přitom dodává, že taková kumulativní analýza musí být provedena před povolením záměru a nikoliv až (bod 83 téhož rozsudku).

[72] Nejvyšší správní soud provedenou analýzu shrnuje následovně. Hodnocení CEA (posuzování kumulativních a synergických vlivů na životní prostředí) je povinnou součástí hodnocení SEA. Obsah tohoto hodnocení vyplývá z přílohy stavebního zákona z roku 2006 a z přílohy I směrnice SEA a musí zahrnovat alespoň popis vhodné metodologie, zjištění a popis stavu životního prostředí a složek, které by mohly být negativně ovlivněny, identifikaci a popis možných kumulativních a synergických vlivů, posouzení těchto vlivů (zejména zhodnocení jejich předpokládaných dopadů na složky životního prostředí a učinění závěru, zda jsou dopady akceptovatelné, případně za jakých podmínek), vymezení kompenzačních opatření a stanovení pravidel monitorování kumulativních a synergických vlivů. V rámci hodnocení CEA je zpracovatel povinen postupovat vždy v souladu se zásadou předběžné opatrnosti – vycházet z nejhorší možné varianty a zohlednit i takové plánované záměry (činnosti), jejichž realizace je v budoucnu nejistá. V souladu se zásadou minimalizace soudního zásahu soud přezkoumá, zda posouzení má uvedené náležitosti (zda bylo řádně provedeno), zda je srozumitelné a logicky konzistentní; samotnou odbornou obsahovou stránkou se však nezabývá. Soud ověří též to, zda byly výsledky CEA zohledněny v navazujících rozhodovacích procesech (např. jako v projednávaném případě při přijímání opatření obecné povahy, viz stanovisko generální advokátky Kokott ve věci C-2/07 , Sb. rozh. s. I-1197, bod 82).

[73] Pokud jde o podrobnost provedení posouzení kumulativních a synergických vlivů, odpůrce se brání odkazem na článek 5 odst. 2 směrnice SEA: „“ Odpůrce také poukazoval na to, že ve fázi pořizování ZÚR není možné na základě dostupných podkladů přesně změřit a kvantifikovat souhrnnou zátěž v oblastech kumulace více záměrů. Nejvyšší správní soud požadavek přiměřenosti obsažený ve směrnici a též dovozený výše zmiňovanou judikaturou zdejšího soudu nijak nezpochybňuje. Jestliže však mají být zásady územního rozvoje koncepčním dokumentem, kterému nadto stavební zákon z roku 2006 přiřkl punc závaznosti pro územně plánovací dokumentaci nižšího stupně, musí tomu odpovídat i jeho obsah. Aby zásady územního rozvoje mohly plnit svoji regulační funkci, musí být postaveny na dostatečných zjištěních a musí být v určité míře konkrétní. Zdejší soud odkazuje na stanovisko Evropské komise ke směrnici SEA, s nímž se plně ztotožňuje, totiž že alespoň hrubý odhad plánované zátěže musí být vždy možný (European Commission. . Dostupný z http://ec.europa.eu/environment/eia/pdf/030923_sea_guidance. pdf, bod 3.57.).

[74] Ve světle těchto úvah provedl Nejvyšší správní soud přezkum napadených ZÚR.

[75] Z hlediska metodologického je zřejmé, že jednotlivé oddíly VURÚ obsahují části věnované metodologii [viz zejména s. 199–206 SEA, s. 18–21 vyhodnocení vlivů na území 2000 (dále jen „NATURA“), s. 38–41 HIA]. Tato metodologie se ovšem zaměřuje pouze na hodnocení vlivů jednotlivých „“ záměrů v ZÚR (jejich významnosti) na složky životního prostředí. Ve vztahu ke kumulativním a synergickým vlivům neobsahuje dvě podstatné složky: jednak způsob, jakým budou identifikovány lokality s možnými kumulativními a synergickými vlivy, jednak způsob vyhodnocení těchto vlivů. První složka nezpůsobuje ve vztahu k napadeným ZÚR zásadnější problém, neboť lze vyjít z celkem logického a odpůrcem explicitně vyjádřeného předpokladu, že „[p]“ (viz s. 193 SEA). Odpůrce navíc následně v souladu s touto tezí identifikuje konkrétní oblasti, v nichž lze výskyt kumulativních a synergických vlivů skutečně předpokládat. Svědek RNDr. Libor K., který prováděl metodickou supervizi VURÚ, při jednání na dotaz soudu uvedl, že hodnocení kumulativních a synergických vlivů bylo zaměřeno složkově a prostorově. Zpracovatel tedy jednak vyhledal složky životního prostředí, na něž by souhrnné vlivy mohly působit, jednak vymezil prostorově kumulaci záměrů v území. K tomu sloužil výkres č. 6 obsahující zeleně ohraničená území s kumulativními vlivy a barevné terčíky vyjadřující příslušnou zasaženou složku životního prostředí. Tuto metodu identifikace by bylo možno považovat za dostačující (soud výkres č. 6 zohlednil níže v bodu [79]), byť by si nepochybně zasloužila širší popis ve VURÚ. Soud ovšem poznamenává, že kumulativní vlivy je třeba zkoumat nejen v případě většího počtu záměrů, ale též tehdy, je-li koncipován byť jediný záměr v území, ve kterém se již nacházejí záměry a jejichž společné působení s navrhovaným záměrem by mohlo mít kumulativní nebo . Z dalšího textu na s. 193 a 194 SEA jednoznačně nevyplývá, zda odpůrce zohlednil i tyto případné vlivy.

[76] Závažnější je ovšem fakt, že VURÚ neobsahuje žádný postup vyhodnocení dopadu kumulativních a synergických vlivů na životní prostředí. Není totiž možné vystačit s hodnocením jednotlivých izolovaných záměrů v ZÚR, které se mohou vzájemně ovlivňovat, bez zohlednění takových vzájemných vlivů. Soud se neztotožňuje s tezí odpůrce, že „“ (s. 33 vyjádření), tedy že stačí vyhodnotit samostatně vliv jednotlivých záměrů na životní prostředí. Tento přístup je z povahy věci vyloučen u synergických vlivů (součet vlivů jednotlivých záměrů nedává žádnou informaci o případném synergickém vlivu), ale též u vlivů kumulativních, neboť kumulací více záměrů může docházet nejen ke zvyšování, ale též ke snižování zátěže životního prostředí. Metodologii zaměřenou pouze na vyhodnocení jednotlivých izolovaných záměrů v ZÚR bez stanovení postupu hodnocení kumulativních a synergických vlivů je proto nutno označit za nedostatečnou. Svědek RNDr. Libor K. při jednání před soudem tvrdil, že metodou vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů bylo výše popsané zakreslení lokalit s těmito vlivy do výkresu č. 6 společně s vyznačením barevných terčíků značících zásahy do jednotlivých složek životního prostředí. Tento postup (zakreslení vlivů do mapy) lze snad považovat za metodu identifikace lokalit s kumulativními a synergickými vlivy záměrů, nikoliv však za metodu jejich vyhodnocení. Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že samotná absence tohoto postupu (metodologie) nemá přímý vliv na zákonnost ZÚR, avšak musí nutně vyvolat problémy při samotném hodnocení již identifikovaných kumulativních a synergických vlivů. Neví-li totiž odpůrce, jak bude kumulativní a synergické vlivy hodnotit, může být toto hodnocení nedostatečné, nelogické nebo může úplně absentovat, jak se ostatně ukázalo i v projednávaném případě (viz dále).

[77] Nejvyšší správní soud konstatuje, že odpůrce v rámci VURÚ dostatečně zjistil a jasně a přehledně popsal stav životního prostředí včetně jeho složek, které mohou být negativně ovlivněny (srov. s. 37–93 SEA, s. 5–17 , s. 2–30 HIA).

[78] Z VURÚ je patrná identifikace řady oblastí s výskytem kumulativních a synergických vlivů. V rámci SEA odpůrce identifikoval kumulativní a synergické vlivy ve vztahu k jednotlivým složkám životního prostředí (s. 193–195). Ve vztahu k zemědělskému půdnímu fondu (dále jen „ZPF“) a k půdám určeným k plnění funkce lesa (dále jen „PUPFL“) konstatoval, že realizace všech záměrů je spojena se záborem zemědělských půd (cca 6400 ha) a velký počet záměrů se dotýká též půd lesních (cca 1300 ha). Možnosti minimalizace záboru ZPF jsou velmi omezené, zábor PUPFL lze omezit vhodným trasováním koridorů dopravních staveb a staveb technické infrastruktury. Ve vztahu k odtokovým poměrům v území odpůrce uvedl, že kumulativní vlivy na povrchový odtok se projeví zejména v oblastech, ve kterých je navrhován větší počet silničních staveb čtyř- a vícepruhových. Jedná se zejména o jižní, jihovýchodní a jihozápadní oblast brněnské aglomerace. Ve vztahu k přírodním a krajinným hodnotám území odpůrce připustil, že realizací záměrů v ZÚR dojde ke zvýšení koncentrace antropogenních prvků a oslabení přírodních prvků v území, zejména v prostoru brněnské aglomerace. Působením kumulativních vlivů budou dotčeny Chráněné krajinné oblasti (dále jen „CHKO“) Pálava a Bílé Karpaty, jakož i skladebné části ÚSES. K významné fragmentaci krajiny dojde v území jižně od Brna v souvislosti s realizací tří záměrů – významných dopravních staveb, které budou procházet ve směru sever–jih (R52, D2, VRT) a jež lze považovat z hlediska migrace zvěře za nepropustné bariéry. Obdobné vlivy na fragmentaci krajiny se projeví ve východní části JMK v souvislosti se stavbami D43, DR39 a D1. V důsledku kumulace vlivů dojde k dotčení krajinného rázu v jižní a západní části brněnské aglomerace, v CHKO Pálava a Bílé Karpaty a ve všech úsecích silnice R43. Odpůrce v této části odkázal též na (s. 31–32), v němž byly identifikovány následující lokality, na nichž je plánováno více záměrů: EVL Řeka Rokytná, EVL Soutok-Podluží/PO Soutok-Tvrdonicko, EVL Hodonínská Doubrava, PO HovoranskoČejkovicko a PO Bzenecká Doubrava – Strážnické Pomoraví. Ve vztahu k ovzduší jsou podle odpůrce ZÚR hodnoceny kladně; realizace předkládaných záměrů přispěje ke snížení emisní zátěže z dopravy v obytné zástavbě. Tato zátěž však bude přenesena do koridoru navrhovaných kapacitních silničních staveb, ve kterých naopak dojde k výraznému zvýšení koncentrací škodlivin emitovaných automobilovou dopravou. Ve vztahu k obyvatelstvu pak odpůrce citoval závěry z hodnocení HIA (s. 139–142), které identifikovalo tři oblasti s kumulací záměrů v území: Modřice, Bosonohy–Troubsko–Ostopovice a Šlapanicko. Odpůrce též konstatoval, že identifikované kumulativní a synergické vlivy jsou znázorněny ve výkrese č. 6.

[79] Nejvyšší správní soud ke způsobu identifikace kumulativních a synergických vlivů podotýká, že odpůrce zaujal dva rozdílné přístupy. Ve vztahu k přírodním a krajinným hodnotám území a k obyvatelstvu uvedl konkrétní lokality, konkrétní záměry a konkrétní vlivy, které přicházejí v úvahu, což považuje zdejší soud za přístup souladný se zákonem. Ve vztahu k ZPF a PUPFL, odtokovým poměrům v území a ovzduší ale jen obecně konstatoval možné negativní vlivy bez specifikace lokalit či záměrů je působících. To by samo o sobě jen těžko dostačovalo, nicméně Nejvyšší správní soud přihlédl ke zmiňovanému výkresu č. 6, z nějž jsou patrny oblasti kumulativních a synergických vlivů i složky životního prostředí, které mohou být ohroženy, a uzavřel, že skutkový stav zjištěný odpůrcem lze ještě považovat za úplný.

[80] Nejvyšší správní soud ovšem musel dát navrhovatelům plně za pravdu v tom, že ZÚR neobsahují žádné hodnocení kumulativních a synergických vlivů. Odpůrce setrval pouze u definice možných lokalit jejich výskytu, ale jejich posouzením (zhodnocením dopadů a závažnosti po stránce kvantitativní a kvalitativní) se vůbec nezabýval. Svědek RNDr. Libor K. potvrdil, že došlo pouze k identifikaci možných kumulativních vlivů, přičemž za vyhodnocení těchto vlivů považoval zakreslení těchto vlivů do výkresu č. 6. Označil-li svědek tento způsob hodnocení za primitivní, soud konstatuje, že ani takové kvality nebylo v projednávaném případě dosaženo, neboť se fakticky o žádné hodnocení nejedná. Za takové posouzení nelze považovat ani konstatování odpůrce v HIA (převzaté do SEA), že kumulace záměrů v oblastech Bosonohy–Troubsko–Ostopovice a Šlapanicko „“. Odpůrce zde v podstatě přiznává, že kumulativní vlivy identifikoval, ale v rámci ZÚR se jimi nijak dále nezaobíral. Identifikované kumulativní a synergické vlivy nebyly nijak zohledněny při výběru variant či při ukládání kompenzačních opatření. Přístup zpracovatele VURÚ a odpůrce k této otázce lze bez nadsázky označit za formalistický, zcela ignorující smysl zákonné úpravy.

[81] Provedení hodnocení kumulativních a synergických vlivů neprokázaly ani výpovědi svědkyň navržených odpůrcem. K výpovědi svědkyně Ing. Jaroslavy Š. z krajské hygienické stanice soud poznamenává, že se jednalo spíše o souhrn právní argumentace odpůrce. Pokud se svědkyně v několika kratších pasážích své výpovědi vyjadřovala ke skutkovému stavu věci, v podstatě jen uvedla, že v rámci hodnocení HIA byly vytipovány oblasti s výraznou kumulací záměrů, jež jsou uvedeny v kapitole 4.4.15 hodnocení HIA. Tím ovšem pouze potvrdila, že odpůrce takové lokality identifikoval; její výpověď ale nijak neprokazuje, že došlo k jejich hodnocení a dále zohlednění při tvorbě ZÚR. Odpůrce nemůže zbavit povinnosti provést vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů u ZÚR ani tvrzení svědkyně, že ve všech případech záměrů dojde k posouzení kumulace záměrů v rámci hodnocení EIA. Svědkyně Ing. Veronika Š., zaměstnankyně Ministerstva životního prostředí (dále jen „MŽP“), uvedla, že sama nemůže říct, zda vyhodnocení bylo provedeno správně: za vyhodnocení je odpovědná autorizovaná osoba, která jej provádí. MŽP pouze kontroluje, zda jsou splněny náležitosti vyhodnocení. V posuzovaném případě tyto náležitosti splněny byly. Podle názoru soudu ani jedno z obou tvrzení svědkyně neprokazuje, že k vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů došlo: první tvrzení pouze odkazuje na odpovědnost zpracovatele, druhé je jen zcela obecné a při konfrontaci se správním spisem nemůže obstát.

[82] Nemůže obstát též opakovaná obrana odpůrce, že neměl k dispozici dostatečná data a nebyl schopen souhrnnou zátěž kvantifikovat. Z VURÚ jednoznačně plyne, že odpůrce byl schopen kvantifikovat a zhodnotit vlivy jednotlivých izolovaných záměrů a jejich variant (viz obsáhlé hodnocení v přílohách 1 a 2 k SEA) a obstarat si k tomu potřebná data. Mělli tedy odpůrce údaje k jednotlivým záměrům (jejich variantám), musel je logicky mít i ke kumulaci těchto záměrů. Jinou otázkou je, že si odpůrce nevypracoval žádnou metodologii, jak tato data u kumulativních a synergických vlivů vyhodnotí, což bylo již kritizováno výše.

[83] Pro názornost lze poukázat na příklad oblasti Bosonohy–Troubsko–Ostopovice, v níž se střetává záměr rozšíření dálnice D1 (D8), silnice R43 ve variantě bystrcké (D1-A) a jihozápadní tangenta (D10-A, D10-B). Odpůrce podrobně hodnotí vlivy těchto jednotlivých záměrů v SEA na s. 206–211, 229–232, v příloze 1 k SEA (s. 1, 21–25) a v příloze 2.2. k SEA (s. 1 a 9). Hodnocení HIA pak na s. 140 uvádí, že „[v] “. Poznámka [19] odkazuje na Územní studii v oblasti Jihozápadně Brna, AMEC, 2008. Kromě této studie (zpracované sdružením několika společností; společnost AMEC, s. r. o., zpracovávala pouze Posouzení vlivů této studie na životní prostředí) měl odpůrce samozřejmě k dispozici celou řadu dalších podkladů, mimo jiné i Model silniční dopravy pro výhledovou síť JMK zpracovaný společností HBH Projekt spol. s r. o. v roce 2009 včetně dopravních průzkumů a dopravních modelů v této oblasti (viz též seznam podkladů v příloze č. 2 k zadání ZÚR). Sám odpůrce ve schválených Územně analytických podkladech JMK (s. 91) uvádí, že v minulosti byla zpracována velká řada studií a prověřovacích dokumentací, jejichž cílem bylo vyhledat optimální a dopravně účinný koridor pro vedení kapacitní silnice R43 a jejího napojení na D1. Zcela nepochopitelně potom zní tvrzení odpůrce v HIA, že „“. Zákon ani soud nepožadují po odpůrci exaktně přesná data, avšak, jak bylo shora uvedeno, alespoň hrubý odborný odhad zátěže a vlivů musí být vždy možný. S ohledem na množství materiálů dostupných odpůrci v tomto případě má soud za to, že odborný odhad mohl být poměrně přesný, a tudíž mohlo být provedeno i relativně přesné a věcné zhodnocení kumulativních a synergických vlivů. Mylné je rovněž dále uvedené přesvědčení odpůrce, že „“. Tvrzení odpůrce, že napojení rozšířené nejdůležitější dopravní tepny v zemi na rychlostní silnici republikového významu a její propojení s nadmístní čtyřpruhovou silnicí I. třídy prostřednictvím mimoúrovňové kolektorové křižovatky je lokální problém, je zcela a soud jej nemůže přijmout. Samozřejmě že konkrétní technické řešení takového propojení bude záležitostí navazujících řízení, avšak právě ZÚR jsou tu od toho, aby odpověděly na otázku, zda taková masivní dopravní stavba má opodstatnění a zda neexistuje řešení jiné a výhodnější. K tomu ideálně může sloužit právě vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů těchto záměrů, na něž však odpůrce rezignoval.

[84] Obdobně by bylo možno pokračovat u všech dalších lokalit, v nichž odpůrce identifikoval možné kumulativní a synergické vlivy. Není to však účelné, neboť z VURÚ plyne, že odpůrce zůstal u identifikace kumulativních a synergických vlivů a samo jejich vyhodnocení fakticky neprovedl.

[85] Pokud jde o navržená kompenzační opatření ve vztahu k vyhodnoceným kumulativním a synergickým vlivům, již sama skutečnost, že tyto vlivy nebyly řádně vyhodnoceny, značí, že odpůrce nemohl smysluplně přijmout účinná kompenzační opatření. Tomu odpovídá i část A.7 hodnocení SEA, která ve vztahu ke kumulativním a synergickým vlivům neobsahuje žádná konkrétní opatření. V samotných ZÚR se potom logicky problematika kumulativních a synergických vlivů odráží jen ve zcela obecné rovině. Zpravidla je totiž v části Kritéria a podmínky pro rozhodování o změnách v území u jednotlivých záměrů uvedeno „– viz články 52, 60, 66, 68, 70 a 128. Bližší návod ke kompenzačním opatřením neobsahuje ani odůvodnění ZÚR, které v podstatě pouze konstatuje existenci kumulativních vlivů s tím, že pokud tato situace nebude dále řešena, mohlo by to vést až ke znemožnění realizace některých záměrů pro překročení limitů stanovených právními předpisy (srov. na s. 70, 76, 87, 90 a 116). Požadavek na minimalizaci negativních vlivů záměrů na jednotlivé složky životního prostředí vyplývá bez dalšího z obecně závazných právních předpisů a jeho neustálé opakování v ZÚR svědčí pouze o tom, že se odpůrce vyhodnocením kumulativních a synergických vlivů a případnými kompenzačními opatřeními vážně nezabýval. Zákon, a tím méně soud, nepožaduje po odpůrci na úrovni ZÚR přesná a technicky konkrétní kompenzační opatření na tu kterou část záměru, u nějž dochází ke kumulaci vlivů. Pro účely stavebního zákona postačuje např. uložení povinnosti kompenzovat popsané a zhodnocené kumulativní vlivy ve vztahu ke konkrétně uvedeným předpokládaným porušením složek životního prostředí. Současně či alternativně je možno uvést příklady takových opatření, ať už technického, plánovacího nebo třeba i fiskálního rázu.

[86] ZÚR obsahují jen dvě výjimky v tomto smyslu. První je požadavek překrytí koridoru rychlostní silnice R55 (záměr D5) v délce 11,5 km při průchodu PO Bzenecká Doubrava – Strážnické Pomoraví a řešení překrytého úseku s povrchem odpovídajícím biotopu předmětu ochrany PO (lelek lesní, skřivan lesní, srov. čl. 56 ZÚR). Byť zde se jedná spíše o reakci na jeden ze záměrů (D5), a nikoliv o výsledek vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů nahromaděných záměrů. Druhou výjimkou je pak čl. 19 ZÚR, který ve vztahu k oblastem Bosonohy–Troubsko–Ostopovice a Šlapanicko podmiňuje jejich územní rozvoj zpracováním podrobných akustických a rozptylových studií se zahrnutím všech záměrů a s návrhy na opatření k ochraně veřejného zdraví. K tomu Nejvyšší správní soud podotýká, že povinnost vypracovat oborové studie, případně územní studii nebo regulační plán stanovenou v ZÚR (viz § 36 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006) lze za určitých okolností považovat za opatření ke kompenzaci některých negativních kumulativních a synergických vlivů. Typicky v případě, je-li na základě dostupných podkladů možný jen velmi hrubý odhad předpokládané zátěže. Zdánlivě dobrý záměr odpůrce je však zkalen skutečností, že ve zmiňovaných dvou oblastech odpůrce fakticky hodnocení kumulativních a synergických vlivů neprovedl, takže se sice povinnost provést příslušné studie může jevit jako opatření, avšak to není podepřeno analýzou předmětných vlivů. Řádně provedená analýza přitom mohla vést nejen k závěru o nemožnosti realizace takového záměru, ale případně též k potřebě jiných nebo žádných kompenzačních opatření. K tomu navíc přistupuje skutečnost, že k oblasti Bosonohy–Troubsko–Ostopovice měl odpůrce k dispozici řadu podrobných podkladů (viz výše), takže lze předpokládat, že kompenzační opatření bylo možno stanovit relativně konkrétně bez nutnosti vypracování dalších studií.

[87] Ve vztahu k oblasti Modřicka se odpůrce bránil tím, že pro tuto lokalitu byla zpracována Územní studie v oblasti jihozápadně Brna (AMEC, 2008). Podle odpůrce byly v této studii kumulativní a synergické vlivy posouzeny a vyhodnoceny a odpůrce z tohoto vyhodnocení vycházel. Soud provedl při jednání důkaz touto studií a dospěl k závěru, že obrana odpůrce nemůže být úspěšná především z následujících důvodů.

[88] Za prvé, zmiňovaná územní studie (zpracovaná sdružením několika společností) otázku kumulativních a synergických vlivů v podstatě nijak nereflektovala. Ojedinělou zmínku o možném synergickém vlivu želešického lomu a provozu jihozápadní tangenty na s. 80 územní studie není možné ani při nejlepší vůli považovat za dostatečné vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů, jak tvrdí odpůrce. Situaci nezachraňuje ani Posouzení vlivů územní studie na životní prostředí zpracované společností AMEC, o něž se odpůrce zřejmě opírá. Posouzení vlivů sice identifikuje možnou kumulaci vlivů v oblasti Popůvky –Bosonohy a želešického lomu (s. 42 a s. 5 přílohy č. 3), nicméně dále s nimi nepracuje. Konkrétně k problematice kumulace vlivů jihozápadní a jižní tangenty v oblasti Modřic – jak je identifikoval odpůrce v SEA a HIA – není uvedeno nic. Část 5 tohoto posouzení, jež by se podle svého názvu měla zabývat právě kumulativními a synergickými vlivy, sice uvádí jako jedno z kritérií kumulativní (K) a synergické (S) působení vlivu a kritérium „“ se několikrát objevuje v hodnotící tabulce, avšak tato skutečnost není nijak dále vyhodnocena a o kumulativních a synergických vlivech případně kompenzačních opatřeních není učiněna jediná zmínka. Za druhé, již z výše provedené analýzy vyplývá, že vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů bylo neúplné a soud neshledal, že by v tomto směru nějak vybočovala oblast Modřicka. Také zde odpůrce ustal na konstatování existence kumulativních vlivů s tím, že pro tuto oblast byla zpracována územní studie (viz k tomu s. 195 SEA a s. 139 HIA). To ovšem v žádném případě nelze považovat za vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů a návrh kompenzačních opatření, a to tím spíše s ohledem na právě popsaný obsah územní studie, která se touto otázkou v podstatě nezabývala. Za třetí, podle § 25 stavebního zákona z roku 2006 územní studie ověřuje možnosti a podmínky změn v území; slouží jako podklad k pořizování PÚR, územně plánovací dokumentace, jejich změně a pro rozhodování v území. Uvedl-li soud výše, že povinnost zpracovat územní studii může být v jistých případech jedním z kompenzačních opatření, neznamená to, že předem zpracovaná územní studie zprošťuje odpůrce povinnosti posoudit kumulativní a synergické vlivy v oblasti, o níž územní studie pojednává. Naopak tato studie se musí v ZÚR v rámci hodnocení kumulativních vlivů a v přijatých kompenzačních opatřeních reálně odrazit, což se nestalo (viz obsah s. 70–75 odůvodnění ZÚR, články 66 a 68 ZÚR).

[89] Konečně pokud jde o stanovení pravidel monitoringu kumulativních a synergických vlivů ve vytipovaných oblastech, lze pouze konstatovat, že taková pravidla ZÚR ani VURÚ neobsahují (srov. část A.9 SEA, která s kumulativními a synergickými vlivy nepočítá).

[90] Nejvyšší správní soud uzavírá, že úkolem odpůrce bylo nejen kumulativní a synergické vlivy identifikovat, ale též vyhodnotit (popsat možné konkrétní dopady na konkrétní složky životního prostředí, zvážit, zda neexistuje jiné lepší řešení, a zohlednit hodnocení těchto vlivů při výběru varianty záměru) a v případě jejich stanovit pro realizaci záměrů konkrétní podmínky (kompenzační opatření), které by kumulativní a synergické vlivy minimalizovaly, a dále stanovit pravidla jejich sledování. Právě zásady územního rozvoje jsou ideální platformou pro zvážení a zohlednění kumulativních a synergických vlivů plánovaných záměrů, neboť v této fázi územního plánování je ještě dobře možné od kumulace záměrů upustit, pozměnit je nebo navrhnout vhodná kompenzační opatření. VURÚ (konkrétně část SEA s přílohou HIA a část ) tedy neodpovídá požadavkům bodu 5 přílohy stavebního zákona z roku 2006: napadené ZÚR tudíž vychází z neúplně zjištěného skutkového stavu (shodně rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 11. 2010, čj. 1 Ao 5/2010-169, č. 2266/2011 Sb. NSS). Nejvyšší správní soud shledal námitku navrhovatelů důvodnou.

[91] Navrhovatelé uvedli, že na území JMK dochází dlouhodobě k překračování imisních limitů znečištění ovzduší především prachovými částicemi a rovněž k dlouhodobému překračování nejvyšších přípustných hodnot hluku. Vymezení koridorů nových staveb silniční infrastruktury podle navrhovatelů představuje rozpor se zákazem zatěžování tohoto území lidskou činností nad míru únosného zatížení (§ 11, § 12 odst. 1, § 13 zákona o životním prostředí), jakož i s § 1 odst. 1 písm. a), § 2 písm. j) a § 6 odst. 1 zákona o ochraně ovzduší, s § 30 zákona o ochraně veřejného zdraví a s cíli a úkoly územního plánování podle stavebního zákona z roku 2006. Navrhovatelé se dovolávají též prováděcích předpisů k citovaným zákonům a příslušné evropské úpravy [směrnice Rady 96/62/ES o posuzování a řízení kvality vnějšího ovzduší (dále jen „směrnice 96/62/ES“) a směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/50/ES o kvalitě vnějšího ovzduší a čistším ovzduší pro Evropu (dále jen „směrnice 2008/50/ES“)].

[92] Postup odpůrce představuje podle navrhovatelů též porušení ústavně zaručených práv osob, které jsou vystaveny důsledkům tohoto stavu a případným budoucím důsledkům realizace záměrů, které ZÚR umožňuje. Jedná se především o právo na příznivé životní prostředí, právo vlastnické, právo na ochranu zdraví a právo na ochranu soukromého a rodinného života (k němuž odkazují na judikaturu Evropského soudu pro lidská práva); v případě obcí pak o právo na samosprávu. Navrhovatelé též poukázali na rozsudek Soudního dvora ze dne 25. 7. 2008, C-237/07, Sb. rozh., s. I-6221. Z něj dovozují, že území, kde dochází k překračování nejvyšších přípustných limitů znečišťování ovzduší nebo kde takové překračování hrozí, nemůže být zatěžováno žádnou další činností, která by situaci dále zhoršila.

[93] Odpůrce konstatoval, že tvrzení navrhovatelů není podloženo žádnými daty, a vyjádřil přesvědčení, že realizace některého ze záměrů dopravní koncepce ZÚR bude znamenat snížení zátěže životního prostředí kvůli převedení dopravy do jiného území. Zda v nové trase dojde k překročení únosné zátěže a zda v původní trase dojde k významnému poklesu zátěže, nelze na úrovni ZÚR odpovědně vyhodnotit. ZÚR podle odpůrce neumísťují velké zdroje hluku a znečištění ovzduší do nadlimitně zatíženého území, nýbrž pouze vymezují koridory vedení komunikací. Pokud jde o dotčení ústavně zaručených práv, považuje odpůrce tvrzení navrhovatelů za nekonkrétní a tuto část návrhu vnímá jen jako obecnou deklaraci přesvědčení navrhovatelů. Tvrdí-li navrhovatelé zásah do svých ústavně zaručených práv, je na nich, aby v tomto směru unesli důkazní břemeno, jinak je jejich argumentace bezdůvodná.

[94] Podle odpůrce není aplikace konkrétních účinných opatření k nápravě stávajícího nevyhovujícího stavu území předmětem řešení ZÚR, a je tedy mimo působnost pořizovatele ZÚR. Hodnocení vlivů na životní prostředí a veřejné zdraví se pak dle mínění odpůrce odehrává ve strategické rovině s tím, že podrobné hodnocení je možné až v navazujících řízeních, když jsou známy technické parametry záměrů. ZÚR jako strategická koncepce nejsou určeny k monitorování hlukové zátěže a ani k návrhu konkrétních opatření k již realizovaným stavbám. Odpůrce však nerezignoval na povinnost navrhnout územně plánovací opatření, k čemuž odkázal na část A.7 VURÚ.

[95] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené ZÚR z uvedených hledisek, avšak porušení navrhovateli uváděných norem neshledal.

[96] Ustanovení § 11, § 12 odst. 1 a § 13 zákona o životním prostředí skutečně uvádí, že „[ú]“, že „[p]“ a že je třeba se ve vztahu k životnímu prostředí řídit zásadou předběžné opatrnosti. Tyto normy jsou nicméně v zákoně o životním prostředí podřazeny pod rubriku „“. Setrvalá Nejvyššího správního soudu je proto z hlediska systematického, ale zejména též obsahového, považuje za normy programové, „“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 7. 2006, čj. 1 Ao 1/2006-74, č. 968/2006 Sb. NSS, ve věci ). Jedná se tedy o normu rámcovou, přičemž těžiště právní úpravy leží v jednotlivých zvláštních předpisech (viz též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 5. 2006, čj. 3 Ans 8/2005-52).

[97] Nejvyšší správní soud výše uvedeným nemá v úmyslu zákon o životním prostředí degradovat na normu nepodstatnou či právně irelevantní. Zákon o životním prostředí má totiž silný hodnotový, a tudíž i výkladový moment: výklad a aplikace složkových zákonů o životním prostředí by se tudíž měla dít v souladu s principy a idejemi obsaženými v citovaném zákoně (jako výkladové hledisko byly ustanovení zákona o životním prostředí využity např. právě v navrhovateli citovaném rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 11. 2011, čj. 1 Ao 2/2010-185, č. 2397/2011 Sb. NSS, bod [78]). Přesto však vzhledem k charakteru těchto norem nemůže být námitka jejich porušení důvodná.

[98] Nad rámec věci Nejvyšší správní soud poznamenává, že na věci nic nemění ani ústavní úprava práva na příznivé životní prostředí. Ačkoliv článek 35 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) přiznává toto právo každému, lze se jej v souladu s článkem 41 odst. 1 Listiny domáhat pouze v mezích zákonů, které toto ustanovení provádějí. Prováděcími zákony je přitom třeba rozumět právě složkové zákony stanovící konkrétní práva a povinnosti a nikoliv výše zmíněné programové normy zákona o životním prostředí.

[99] Navrhovatelé dále namítají porušení konkrétních ustanovení dvou složkových zákonů. Nejvyšší správní soud nemohl přisvědčit tvrzení, že došlo k porušení § 1 odst. 1 písm. a) a § 2 písm. j) zákona o ochraně ovzduší, jakož i § 30 odst. 2 a 3 zákona o ochraně veřejného zdraví. Tyto normy totiž pouze identifikují předmět zákona, resp. definují jednotlivé pojmy pro účely zákonné úpravy. Tvrzení navrhovatelů o rozporu ZÚR s únosným zatížením území se tedy s obsahem těchto norem míjí. Jelikož zdejší soud neshledal ani to, že by odpůrce v rámci ZÚR vybočil z těchto definic nebo je nerespektoval, je námitka navrhovatelů v této části nedůvodná.

[100] Dále navrhovatelé tvrdí rozpor s § 6 odst. 1 zákona o ochraně ovzduší: „. [...] “ Z hlediska hluku pak namítají rozpor s § 30 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví: „,“

[101] Navrhovatelé dále k této otázce odkazují na část druhou svého návrhu, v němž popisují imisní a hlukovou zátěž území regulovaného ZÚR a poukazují na překračování imisních limitů, na vyhlašování OZKO a smogové situace na území JMK. Odpůrce ve svém obsáhlém vyjádření k těmto otázkám sníženou kvalitu ovzduší či hlukovou zátěž v JMK potvrzuje, polemizuje však s příčinami tohoto stavu a s údaji a jejich výkladem, které uvádí navrhovatelé.

[102] Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že posuzování imisních limitů znečištění ovzduší a nejvyšších přípustných hodnot hluku stanovených příslušnými prováděcími předpisy má své místo především v územním řízení v rámci realizace konkrétního záměru (ve vztahu k hluku srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 1. 2012, čj. 1 As 135/2011-246, ve věci , bod [45]: „[D]“). Právě v této fázi je příslušný stavební úřad ve spolupráci s dotčenými orgány povinen vzít v potaz limity využití území, mezi něž patří i imisní limity znečištění ovzduší a nejvyšší přípustné hodnoty hluku, a nepřipustit umístění takové stavby, která by způsobila překročení těchto limitů v daném území [§ 90 písm. e) stavebního zákona z roku 2006, podle nějž musí být záměr žadatele o územní rozhodnutí v souladu „“]. Územní řízení lze tedy označit za jeden z nejdůležitějších momentů, v němž se velmi rigorózně (prostřednictvím závazných veřejnoprávních limitů) projevuje princip přípustné míry znečišťování životního prostředí, podle nějž území nesmí být zatěžováno lidskou činností nad míru únosného zatížení.

[103] Naproti tomu na úrovni zásad územního rozvoje je třeba k tomuto principu, jakož i k citovaným ustanovením zákona o ochraně ovzduší a zákona o ochraně veřejného zdraví, přistupovat odlišně. Z povahy věci (jsou-li zásady územního rozvoje brány jako koncepční plánovací nástroj) není možné, aby území, na němž jsou překračovány veřejnoprávní limity imisí znečištění ovzduší a nejvyšší přípustné hodnoty hluku, bylo vyloučeno z dosahu regulace zásad s argumentací, že další zatěžování území je nepřípustné. To by ve svém důsledku muselo vést k nulovému rozvoji v některých oblastech, přičemž nelze vyloučit ani zhoršování situace v důsledku absence koncepčního řešení zatíženého území. To je v rozporu se samotným smyslem ZÚR, které musí vymezit plochy a koridory nadmístního významu (§ 36 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006) a nemohou se při úvahách o jejich vymezení vyhnout územím nadlimitně zatíženým. Kromě toho vymezení plochy či koridoru, jak správně poznamenává odpůrce, nelze ztotožňovat s umístěním stavby. Pod „“ si lze představit závazné zanesení (zakreslení, popsání) plochy či koridoru v územně plánovací dokumentaci. Samo toto vymezení záměru nemůže mít vliv na stav ovzduší či hlukovou situaci v určité oblasti. Není totiž jisté, zda a jak bude takový záměr skutečně v budoucnu realizován, a to například i z důvodu překročení únosného zatížení životního prostředí, které bude zjištěno v rámci územního řízení a procesu EIA. Jinými slovy vymezení koridorů a ploch nadmístního významu v zásadách územního rozvoje se nemůže z povahy věci dostat do rozporu s imisními limity znečištění ovzduší či nejvyššími přípustnými hodnotami hluku. To na rozdíl od rozhodnutí o umístění stavby, které již míří k bezprostřední realizaci záměru, a tedy i k případnému zásahu do stavu ovzduší a hluku. Na těchto závěrech nic nemění zdejšího soudu (již citované rozsudky Nejvyššího správního soudu čj. 1 Ao 1/2006-74 a čj. 8 Ao 2/2010-664, či rozsudek ze dne 30. 10. 2008, čj. 9 Ao 2/2008-62, č. 1766/2009 Sb. NSS) a Ústavního soudu (nález ze dne 19. 11. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 14/07, č. 198/2008 Sb. ÚS) uvedené navrhovateli v replice. Pasáže z těchto rozhodnutí zmiňované navrhovateli se týkaly otázky přístupu k soudu a aktivní věcné legitimace ve vztahu k územnímu plánování (tedy nutnosti připustit přezkum územních plánů), nesrozumitelnosti územního plánu, případně otázky posuzování kumulativních a synergických vlivů. Nijak se však nezabývaly otázkou rozporu územně plánovací dokumentace s imisními limity znečištění ovzduší či nejvyššími přípustnými hodnotami hluku.

[104] Právě řečené ovšem neznamená, že by zásady územního rozvoje měly kompletně od překračování imisních limitů znečištění ovzduší či nejvyšších přípustných hodnot hluku na území konkrétního kraje. Zásady územního rozvoje vychází z územně plánovacích podkladů, v nichž by tato problematika měla být zachycena a popsána (§ 25 stavebního zákona z roku 2006). K dílčí námitce navrhovatelů, že Územně analytické podklady Jihomoravského kraje (2011) neobsahují žádné návrhy opatření, jak se s existující nadlimitní hlukovou zátěží v území vyrovnat, soud uvádí, že takové návrhy ani obsahovat nemohou. Podle § 26 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006 obsahují územně analytické podklady „[...][...].“ Územně analytické podklady tedy slouží k rozboru a popisu situace v území, nikoliv k navrhování opatření ve vztahu k nadlimitní zátěži v území.

[105] Součástí zásad územního rozvoje je dále mimo jiné VURÚ (§ 36 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006) a stejně jako jiná územně plánovací dokumentace musí zásady územního rozvoje „“ [§ 19 odst. 1 písm. m) stavebního zákona z roku 2006]. Ochrana přípustné míry znečišťování životního prostředí ve vztahu k ovzduší a hluku se tedy na úrovni zásad územního rozvoje odehrává primárně prostřednictvím stanovisek dotčených orgánů a prostřednictvím VURÚ (konkrétně HIA). Všechny tyto dokumenty a skutečnosti z nich vyplývající by měl odpůrce zohlednit při řešení účelného a hospodárného uspořádání území kraje v zásadách územního rozvoje (§ 36 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006). Pokud tak neučiní, jedná fakticky sám proti sobě – stavební úřad totiž není v územním řízení oprávněn umístit stavbu, v důsledku jejíhož provozu by v daném území došlo k překročení imisních limitů znečištění ovzduší a nejvyšších přípustných hodnot hluku. Pokud by taková situace nastala a znečištění či hluk by nebylo možno snížit pod přípustnou mez ani kompenzačními opatřeními, vedlo by to k nerealizovatelnosti záměru a ve svém důsledku i k neproveditelnosti zásad územního rozvoje a k nutnosti jejich změny a nalezení jiného řešení.

[106] Tyto úvahy potvrzuje usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 1. 2011, čj. 8 Ao 7/2010-65, č. 2321/2011 Sb. NSS, jehož se navrhovatelé dovolávali při jednání. Tímto rozhodnutím soud odmítl návrh na zrušení nařízení JMK, které měnilo nařízení vydávající integrovaný krajský program na snižování emisí některých látek a krajský program ke zlepšení kvality ovzduší JMK. Soud konstatoval, že se nejedná o opatření obecné povahy, nýbrž o právní předpis. V závěru pak mimo jiné konstatoval: „jiných prostředků‘“ Soud zde tedy potvrdil výše řečené – v rámci procesu pořizování zásad územního rozvoje je třeba posoudit vlivy záměrů na životní prostředí (včetně ovzduší) a závěry z posouzení zohlednit při tvorbě zásad. Z tohoto rozhodnutí však nijak neplyne, jak se patrně domnívali navrhovatelé, že zásady územního rozvoje nemohou vymezovat záměry v nadlimitně zatíženém území.

[107] Ve vztahu k položené námitce lze provedené úvahy sumarizovat takto. Navrhovatelé zajisté mohou namítat, že odpůrce při přijímání ZÚR zcela odhlédl od překračování imisních limitů znečištění ovzduší a nejvyšších přípustných hodnot hluku v řešeném území, resp. že se nevypořádal se stanovisky dotčených orgánů či s HIA a námitkami v tomto ohledu vedenými. Nemohou však úspěšně tvrdit, že vymezení koridorů nových staveb silniční infrastruktury v území, v němž jsou limity či hodnoty překračovány, samo o sobě představuje rozpor se zákazem zatěžování tohoto území lidskou činností nad míru únosného zatížení.

[108] S těmito závěry nekoliduje navrhovateli uváděná evropská právní úprava. Navrhovateli zmiňovaný článek 7 odst. 1 ve spojení s článkem 2 odst. 5 směrnice 96/62/ES obdobně jako články 13 odst. 1 a 22 odst. 2 směrnice 2008/50/ES (jež nahradila právě směrnici 96/62/ES) požadují po členských státech dodržování stanovených mezních hodnot určitých znečišťujících látek. Tato úprava byla plně transponována do zákona o ochraně ovzduší a jeho prováděcích předpisů. Z těchto směrnic neplyne nic ve vztahu k územnímu plánování a vymezování záměrů v územně plánovací dokumentaci na úrovni zásad územního rozvoje. Evropská zde zjevně plně spoléhá na postupy chránící životní prostředí včetně ovzduší při přijímání územně plánovací dokumentace, jež jsou obsažené ve směrnici SEA.

[109] Rozsudek Soudního dvora ve věci , na nějž navrhovatelé dále odkazují (viz bod [92] shora), se týkal výkladu článku 7 odst. 3 směrnice 96/62/ES. Tento článek uložil členským státům povinnost vypracovat tzv. „[...] “ Soudní dvůr konstatoval, že v případě rizika překročení výstražných prahových hodnot nebo mezních hodnot přísluší jednotlivci subjektivní právo požadovat vypracování takového plánu vnitrostátními orgány (viz body 39 až 42 rozsudku). Dále k obsahu takového plánu uvedl, že členské státy stíhá pouze „“ (zejména body 44 až 47 rozsudku). Soudní dvůr tedy podal výklad jen k úzké otázce tzv. akčních plánů a nijak se nezabýval obsahem územně plánovací dokumentace a též se nevyjadřoval k otázce zatěžování území v případě překračování stanovených limitů či hodnot. Argumentace navrhovatelů tímto judikátem se proto kompletně míjí s podstatou věci.

[110] Nejvyšší správní soud uzavírá, že napadené ZÚR neporušily § 6 odst. 1 zákona o ochraně ovzduší a § 30 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví. Zdejší soud v této souvislosti rovněž neshledal porušení cílů a úkolů územního plánování obsažených v § 18 odst. 1, 2 a 4 a § 19 odst. 1 písm. a), b), c), e), i) a m) a odst. 2 stavebního zákona z roku 2006, které navrhovatelé bez bližší argumentace vyjmenovali v návrhu.

[111] Ačkoliv je tedy námitka navrhovatelů s ohledem na výše uvedené nedůvodná, soud pro přehlednost uvádí krátké shrnutí k problematice znečištění ovzduší a hluku, jak vyplývá ze samotných ZÚR i z jiných částí návrhu navrhovatelů. Pokud jde o stanoviska dotčených orgánů k ZÚR, ve vztahu k ochraně ovzduší je tímto orgánem MŽP [§ 17 odst. 1 písm. a) ve spojení s § 43 písm. l) zákona o ochraně ovzduší], ve vztahu k ochraně před hlukem je dotčeným orgánem krajská hygienická stanice (dále jen „KHS“) [§ 82 odst. 2 písm. j) zákona o ochraně veřejného zdraví]. Navrhovatelé napadají zákonnost těchto stanovisek v samostatné námitce, na jejíž vypořádání níže soud pro stručnost odkazuje (viz body [216] až [233] a bod [531] a násl.). Obdobně lze odkázat na závěry zdejšího soudu k otázce vypořádání námitek uplatněných v průběhu pořizování ZÚR, které se týkají únosného zatížení území, znečištění ovzduší a hluku (viz bod [477] a násl.). Z hlediska zpracování HIA soud konstatuje, že oblast znečištění ovzduší a hluku je v HIA zpracována obecně na s. 5 až 13 a 19 až 25, přičemž zpracovatel vychází z relevantních podkladů – analýzy Českého hydrometeorologického ústavu a „“, resp. ze strategických hlukových map. Učiněné závěry přitom nijak nezakrývají, že v určitých částech území JMK (zejména v oblasti města Brna) dochází k překračování imisních limitů znečištění ovzduší a nejvyšších přípustných hodnot hluku. Na s. 46 až 138 jsou pak vyhodnocovány vybrané záměry z hlediska znečištění ovzduší a hluku včetně jednotlivých variant. Tyto obecné i konkrétní závěry jsou pak dále zohledněny v SEA (srov. např. části A.5.9, A.6 a přílohy 1 a 2), jakož i v odůvodnění ZÚR (srov. zejm. část C.4). Nejvyšší správní soud tudíž neshledává, že by odpůrce nereflektoval problematiku znečištění ovzduší a hluku a postupoval při přijímání ZÚR v rozporu se zákonem. Oproti tomu srov. naprosto rozdílnou situaci posuzovanou v již citovaném rozsudku zdejšího soudu čj. 6 Ao 6/2010-103, jehož se navrhovatelé nedůvodně dovolávají, kde odpůrce kompletně rezignoval na požadavky MŽP reflektovat v zásadách územního rozvoje předpokládanou hlukovou zátěž v řešené oblasti.

[112] Účelem provedeného výkladu není alibisticky odkazovat navrhovatele na další fáze územního plánování či na územní řízení a bagatelizovat význam zásad územního rozvoje. Je však třeba zásadně rozlišovat mezi zásadami územního rozvoje jako koncepcí a územním řízením jako realizací konkrétního projektu, neboť každá z těchto fází má odlišné nástroje regulace a jinou míru podrobnosti. Soud tak na jednu stranu nemůže přijmout tezi, že by se zásady územního rozvoje mohly dostat do rozporu s imisními limity znečištění ovzduší či s nejvyššími přípustnými hodnotami hluku. Na druhou stranu provedeným výkladem nemíní aprobovat přístup, který by na základě zásad územního rozvoje bez dalšího umožňoval umísťovat do nadlimitně zatíženého území další stavby nebo který by v rámci motta „“ umožnil umísťovat bez uvážení jakékoliv stavby až do naplnění maximálního stanoveného limitu nebo hodnoty s tím, že ostatní stavby budou nerealizovatelné. Zde právě vystupuje do popředí role zásad územního rozvoje coby koncepce, jež vyžaduje holistický pohled na věc. V průběhu pořizování zásad by mělo být koncepčně prověřeno, zda plánované záměry mají vůbec šanci být v budoucnu realizovány (např. i z pohledu budoucího zatížení území), a preventivně tak bránit vynakládání energie a peněz na projekty zcela nesmyslné, nerealizovatelné či (veřejnoprávně) nepovolitelné, nebo na projekty směřující k použití nezákonných praktik typu (salámová metoda). Na vymezování jednotlivých záměrů v zásadách územního rozvoje je tedy třeba nahlížet celostním způsobem, a to zvláště tehdy, je-li zamýšleno vícero záměrů v již dosti zatížené části území (imisemi, hlukem apod.). To jinými slovy znamená, že při stanovení požadavků na uspořádání a využití území a úkolů pro územní plánování ve vztahu k určitému záměru musí být zohledněna jak současná zátěž území, tak i veškeré plánované záměry, kumulace jejichž vlivů by mohla mít negativní vliv na ovzduší a hlukovou situaci v dané oblasti. V případě zjištění takových vlivů by měla být též koncipována přiměřená kompenzační opatření. K nedostatkům ZÚR v tomto smyslu i ve vztahu k ovzduší a hlukové situaci viz výše bod [57] a násl. a též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 9. 2011, čj. 9 Ao 4/2011-78.

[113] Jak navrhovatelé, tak i odpůrce navrhovali k této části provedení rozsáhlého dokazování (srov. s. 19 až 22 návrhu, s. 14, 21, 23 a 29 vyjádření, s. 13 dupliky). Navrhované důkazní prostředky by bylo lze rozdělit do tří skupin. První skupina měla charakter odborných pojednání o škodlivosti určitých látek či dějů na životní prostředí nebo lidské zdraví, druhá skupina obsahovala materiály dokumentující stav životního prostředí v určitých oblastech, případně v celém JMK v různých časových obdobích, třetí skupina zahrnovala komunikaci mezi JMK a MŽP ohledně způsobu vymezování oblastí se zhoršenou kvalitou ovzduší. Nejvyšší správní soud má ovšem za to, že provádění těchto důkazů by bylo zcela nadbytečné. Nemohlo by totiž ovlivnit zaujatý právní názor, tedy že samo vymezení silničních koridorů nadmístního významu v ZÚR v nadlimitně zatížené oblasti není v rozporu s principem přípustné míry znečišťování životního prostředí, resp. s imisními limity znečištění ovzduší a nejvyššími přípustnými hodnotami hluku. Ze stejného důvodu soud neprovedl výslech svědků navržených odpůrcem, a to Ing. Tomáše H., zaměstnance Odboru životního prostředí Krajského úřadu Jihomoravského kraje, a Mgr. Jakuba B., jednatele společnosti Bucek, s. r. o., kteří se měli vyjádřit k překračování únosného zatížení území, ke stavu ovzduší v JMK a k opatřením směřujícím k jeho zlepšení.

[114] Z povahy věci nemůže být důvodná ani námitka porušení výše vyjmenovaných ústavně zaručených práv. K zásahu do těchto práv může dojít až ve fázi územního řízení. Nejvyšší správní soud výslovně podotýká k právu na ochranu soukromého a rodinného života, že podle judikatury Evropského soudu pro lidská práva může k zásahu do tohoto práva dojít jen znečištěním životního prostředí, které musí dosahovat vysokého stupně závažnosti: článek 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb., dále jen „Úmluva“) neslouží k obecné ochraně životního prostředí (viz rozsudek ze dne 22. 5. 2003, , stížnost č. 41666/98, ECHR 2003-VI, bod 52). Kromě toho veškerá Evropského soudu pro lidská práva prezentovaná navrhovateli se týkala dlouhodobého zatížení stěžovatelů imisemi či hlukem z konkrétních staveb a zařízení (továrny, letiště, bary a diskotéky, viz rozsudek ze dne 9. 12. 1994, , stížnost č. 16798/90, Series A, č. 303–C; nebo rozsudky velkého senátu ze dne 19. 2. 1998, , stížnost č. 14967/89, Reports 1998-I; ze dne 8. 7. 2003, , stížnost č. 36022/97, ECHR 2003-VIII; rozsudek ze dne 16. 11. 2004, , stížnost č. 4143/02, ECHR 2004-X). Šlo o reálnou existující zátěž, nikoliv o vymezení záměru v koncepčním dokumentu jako v projednávané věci. Srovnání obou situací připomíná onen pověstný ovocnářský teorém o hruškách a jablkách, takže aplikace závěrů Evropského soudu pro lidská práva vyplývajících z této judikatury na řešenou otázku je nepřípadná.

[115] Navrhovatelé namítají, že v průběhu zpracování ZÚR nebyly posouzeny varianty koncepce rozvoje dopravní infrastruktury. Poukazují na to, že první zadání zásad územního rozvoje z roku 2007 obsahovalo požadavek posouzení tzv. alternativní dopravní koncepce zpracované Ing. Milanem S. v lednu 2007, jejímž základním východiskem je odvedení tranzitní dopravy mimo území města Brna a celé brněnské aglomerace. Druhé zadání zásad územního rozvoje z roku 2010 ovšem od tohoto požadavku upustilo.

[116] V průběhu pořizování zásad územního rozvoje na podkladě zadání z roku 2010 nedošlo k posouzení různých variant v podobě rozdílných dopravních koncepcí. Tzv. alternativní dopravní koncepce zpracovaná Ing. Milanem S., která představuje právě komplexní variantu řešení silniční dopravy na území kraje, odlišnou od oficiálně prosazované varianty, nebyla hodnocena vůbec. Posouzení variant bylo redukováno na hodnocení různých řešení vedení dílčích úseků hlavních (pevně stanovených) dopravních tahů. Jednotlivé dopravní stavby z hlediska obsahu ZÚR nejsou samostatnými koncepčními řešeními.

[117] Shora popsaný chybný přístup lze demonstrovat na příkladu silničního spojení Brna a Vídně. Při pořizování ZÚR byla hodnocena pouze varianta představovaná rychlostní silnicí R52 vedenou v koridoru Brno–Pohořelice–Mikulov–Drasenhofen, v jejímž rámci byly vzaty do úvahy dvě možné dílčí alternativy. Žádný alternativní návrh spojení Brna a Vídně ovšem hodnocen nebyl. Součástí tzv. alternativní dopravní koncepce je přitom návrh na propojení těchto dvou měst po existující dálnici D2 a čtyřpruhovém obchvatu Břeclavi. V replice ze dne 12. 6. 2012 navrhovatelé doplnili, že ani z rozhodnutí TEN-T nelze dovodit, že propojení Brna s Vídní má být realizováno v rámci transevropské dopravní sítě (dále jen „TEN-T“) přes Mikulov po R52. Tomuto požadavku vyplývajícímu z uvedeného rozhodnutí lze dle navrhovatelů vyhovět stejně dobře spojením Brna a Vídně přes Břeclav.

[118] Obdobně navrhovatelé poukazují na jihozápadní a jižní tangentu města Brna, u nichž byla vedle schváleného návrhu posouzena jen tzv. nulová varianta. Závěr o nepřijatelnosti nulové varianty ovšem vychází z toho, že dojde k výstavbě dalších dopravních staveb, které přivedou prostřednictvím rychlostní silnice R52 k městu Brnu další dálkovou tranzitní dopravu na trase Praha–Vídeň a Katowice–Ostrava–Olomouc–Vídeň. Pokud by ovšem byla posouzena skutečná varianta celkové koncepce dopravní infrastruktury, tj. návrh zpracovaný Ing. Milanem S., jehož důsledkem by nebylo přivedení tranzitní dopravy k městu Brnu, pak by rovněž posouzení jihozápadní a jižní tangenty (resp. tzv. nulové varianty) dopadlo jinak.

[119] Odpůrce ve svém vyjádření uvedl, že požadavek na vytvoření komplexních variant koncepce nelze dovodit ze stavebního zákona ani zákona o posuzování vlivů na životní prostředí. Bod 5 přílohy ke stavebnímu zákonu z roku 2006 je třeba interpretovat tak, že se jedná o zhodnocení rozumně zvolených variant jednotlivých záměrů, nikoliv všech v úvahu přicházejících kombinací záměrů. Koncepce dopravní infrastruktury byla podrobně posuzována ve třech variantách, tj. variantě optimální, alternativní a tzv. nulové. Koncepce Ing. Milana S. byla v zásadních principech promítnuta do varianty alternativní. V duplice odpůrce upřesnil, že neexistuje žádný rozpor mezi závaznými dokumenty a návrhem optimální koncepce. Přijetí jiné koncepce, která nemá oporu v závazné vyšší dokumentaci, není legislativně ani věcně přijatelné.

[120] Odpůrce ve svém vyjádření dále popisuje, že variantní návrh koncepce byl projednán dle § 37 stavebního zákona z roku 2006 a poté byl upraven do invariantní podoby. Následně byl tento již invariantní návrh ZÚR projednán dle § 39 téhož zákona. Tvrzení navrhovatelů, že nebylo provedeno srovnání variant, tedy není pravdivé a plyne z nepochopení procesu pořizování zásad územního rozvoje. Jelikož návrh ZÚR předložený k projednání dle § 39 stavebního zákona z roku 2006 musí být řešen invariantně, jsou v kapitole A.5 a A.6 VURÚ uvedena jen hodnocení výsledných variant.

[121] Odpůrce dále popírá pravdivost tvrzení navrhovatelů, že u některých záměrů nebyly uvažovány žádné varianty. Konkrétně v případě silnice I/53 Znojmo–Pohořelice se jedná o homogenizaci stávajícího stavu. Na obchvat Tuřan (silnice II/380) bylo v roce 2008 vydáno územní rozhodnutí, které je v právní moci. U záměru II/385 Hradčany–Čebín (obchvat) byla varianta srovnána s nulovou variantou.

[122] Pokud jde o posouzení koncepčních variant silničního spojení Brna a Vídně, odpůrce uvádí, že takovéto hodnocení mu nepřísluší, neboť jde o řešení republikových, přeshraničních a mezinárodních souvislostí. V duplice pak v návaznosti na to doplnil, že řešení a porovnání alternativních variant kapacitního silničního spojení Brna a Vídně je úkolem Politiky územního rozvoje České republiky 2008 (dále jen „PÚR 2008“), která byla schválená usnesením vlády České republiky ze dne 20. 7. 2009, č. 929. Ta přitom vymezuje koridory pro dva samostatné záměry – rychlostní silnici R52 a rychlostní silnici R55. Stanovení sítě TEN-T nelze uplatňovat dle odpůrce v rámci procesu pořizování ZÚR. Dopravní koncepce České republiky je obsažena v PÚR 2008.

[123] Odpůrce ve svém vyjádření dále koriguje tvrzení navrhovatelů týkající se odůvodnění nepřijatelnosti nulového řešení jihozápadní a jižní tangenty. Z odůvodnění ZÚR totiž plyne, že tzv. nulová varianta je nevhodná s ohledem na polohu, charakter zástavby a přilehlé území. Dosažení požadovaných parametrů rychlostní komunikace by si vyžádalo zásadní narušení současného uspořádání území. V návaznosti na argumentaci navrhovatelů odpůrce vysvětluje, že tangenty kolem města Brna jsou sice na sebe funkčně a dopravně navázány, ale to neznamená, že jedna bez druhé nemohou samostatně existovat. To ostatně dokládá i stanovisko odboru dopravy Krajského úřadu Jihomoravského kraje (dále jen „KrÚ JMK“). Odpůrce dále popírá pravdivost tvrzení navrhovatelů, že územní rezerva DR4 (část jihovýchodní tangenty) nebyla podrobena hodnocení vlivů na životní prostředí. V této souvislosti odpůrce odkazuje na kapitolu A.5.4.5 a dále na přílohu 1.1. oddíl A, část C a přílohu 1, oddíl B, vyhodnocení vlivů ZÚR na udržitelný rozvoj území. V duplice pak odpůrce označil hodnocení vlivu koridoru jihovýchodní tangenty stupněm +2 za reálné, neboť koridor není vymezen v těsné blízkosti sídel.

[124] Nejvyšší správní soud nejprve vyložil právní rámec námitky, poté uvážil o věci samé.

[125] Z § 19 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 plyne, že vyhodnocení vlivů zásad územního rozvoje na udržitelný rozvoj území je jedním z úkolů územního plánování. Součástí tohoto vyhodnocení je i vyhodnocení vlivů na životní prostředí zpracované dle přílohy ke stavebnímu zákonu z roku 2006 a .

[126] VURÚ se provádí vždy. „“ (§ 36 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006).

[127] Dle § 10i odst. 3 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí „“ dotčený orgán na úseku posuzování vlivů na životní prostředí (v případě ZÚR tedy MŽP).

[128] „[...]“ vyhlášky č. 500/2006 Sb., jak plyne z § 6 odst. 3 uvedené vyhlášky, vydané na základě § 193 stavebního zákona z roku 2006 k provedení jeho § 36 odst. 6. VURÚ je dle § 40 odst. 2 písm. b) stavebního zákona z roku 2006 součástí odůvodnění zásad územního rozvoje. Příloha č. 5 vyhlášky č. 500/2006 Sb. upravuje strukturu VURÚ, aniž by ovšem stanovila způsob či metodu, kterou má být při provádění hodnocení postupováno. Pokud jde o vyhodnocení vlivů na životní prostředí, příloha č. 5 vyhlášky č. 500/2006 Sb. odkazuje shodně jako § 19 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 na přílohu tohoto zákona.

[129] Dle přílohy stavebního zákona z roku 2006 (bod 5 a 6) je rámcový obsah vyhodnocení vlivů zásad územního rozvoje na životní prostředí tvořen mj. zhodnocením „“ na vyjmenované jevy (složky životního prostředí) a porovnáním „“

[130] Pokud jde o úpravu otázky zpracování variant koncepcí posuzovaných v rámci procesu SEA, směrnice SEA neukládá požadavek, aby plány a programy byly posuzovány variantně. Pouze v čl. 5 odst. 1 stanoví, že ve zprávě o vlivech na životní prostředí, která je výstupem procesu posuzování vlivů plánů a programů na životní prostředí, se určí, popíšou a posoudí možné významné vlivy na životní prostředí vyplývající z provádění plánu nebo programu a rozumná náhradní řešení s přihlédnutím k cílům a zeměpisné oblasti působnosti plánu nebo programu. Povinnost navrhovat varianty v rámci každé SEA ovšem směrnicí uložena není. Článek 5 odst. 1 směrnice SEA byl transponován do českého právního řádu pro účely posuzování vlivů zásad územního rozvoje na životní prostředí § 36 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006 (viz shora).

[131] Z výše shrnutého právního rámce této námitky dle soudu neplyne povinnost zpracovatele koncepce (zásad územního rozvoje) předložit k posouzení vlivů na životní prostředí variantní návrh koncepce (event. návrh koncepce obsahující variantní řešení jednotlivých ploch a koridorů). Povinnost zpracovat varianty návrhu koncepce (event. návrh koncepce řešící variantně jednotlivé plochy a koridory) a nechat posoudit jejich vliv na životní prostředí může být stanovena dotčeným orgánem na úseku posuzování vlivů na životní prostředí. V procesu pořizování zásad územního rozvoje se konkrétně jedná o požadavek dotčeného orgánu na vyhodnocení vlivů uplatňování zásad územního rozvoje na podmínky udržitelného rozvoje v území dle § 187 odst. 4 stavebního zákona z roku 2006, který musí být převzat do zadání zásad územního rozvoje. Požadavek na zpracování návrhu zásad územního rozvoje ve variantách, a to ať již ve formě vícero variantních ucelených návrhů, nebo ve formě jediného návrhu obsahujícího variantní řešení jednotlivých ploch a koridorů, může být součástí schváleného zadání zásad územního rozvoje rovněž z podnětu samotného pořizovatele. Variantní návrh zásad územního rozvoje, event. návrh obsahující variantně řešené jednotlivé plochy a koridory se tedy zpracovává tehdy, jestliže tento požadavek obsahuje schválené zadání zásad.

[132] V těchto intencích je třeba vykládat i body 5 a 6 přílohy stavebního zákona z roku 2006. Obsahem vyhodnocení vlivů zásad územního rozvoje na životní prostředí je zhodnocení variant tehdy, jestliže podle zadání zásad je pořizovatel povinen varianty zpracovat. Z těchto ustanovení rozhodně neplyne originární povinnost varianty zpracovat vždy. Ostatně Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 7. 10. 2011, čj. 6 Ao 5/2011-43, uvedl, že „[z]“ (viz též Dvořák, L. Posuzování vlivů koncepcí na životní prostředí. , 2010, č. 1, s. 62 a 66). „“

[133] Ze správního spisu byly zjištěny následující skutečnosti. MŽP jakožto dotčený orgán na úseku posuzování vlivů koncepcí na životní prostředí ve svém stanovisku ze dne 15. 1. 2010, zn. 916/ENV/10, k zadání ZÚR nevznesl požadavek na pořízení vícero variant ucelených návrhů ZÚR. MŽP uplatnilo pouze požadavek na zpracování variantního řešení ploch a koridorů v rámci jediného návrhu [viz s. 2 body o) a p)], aniž by ovšem specifikovalo, jaké konkrétní varianty jednotlivých ploch a koridorů mají být do návrhu ZÚR zahrnuty a vyhodnoceny jejich vlivy na udržitelný rozvoj území. Pouze na několika místech stanoviska upozornilo, že je třeba posoudit všechny varianty koridorů, které jsou známy z přípravných dokumentací, určit pořadí jednotlivých variant z hlediska vlivů na životní prostředí, ve kterém jsou jednotlivé varianty přípustné a za jakých podmínek jsou přípustné. Dopisem MŽP ze dne 15. 2. 2010 bylo upřesněno, že obsahem požadavku je posouzení všech variant, které přicházejí v úvahu v době zpracování návrhu ZÚR.

[134] Ze zadání ZÚR schváleného zastupitelstvem odpůrce dne 25. 2. 2010 plyne, že v návrhu ZÚR měly být variantně řešeny záměry rozvoje dopravní infrastruktury a regionální a nadregionální územní systémy ekologické stability, a to bez bližší specifikace [viz písm. e) bod G. zadání ZÚR]. V příloze č. 2 zadání ZÚR jsou vyjmenovány územně plánovací podklady, které měly být využity pro zpracování návrhu ZÚR. Mezi tyto podklady byly zahrnuty i různé studie a jejich hodnocení týkající se pozemních komunikací na území JMK. Tímto způsobem byla vypořádána připomínka MŽP k návrhu zadání ZÚR.

[135] Zpracovaný návrh ZÚR, v jehož rámci byly některé koridory dopravní a technické infrastruktury řešeny ve variantách, byl poté na základě vyhodnocení vlivů na životní prostředí a soustavu 2000 (posouzení a vyhodnocení variant) a jeho projednání s ministerstvy a na základě stanovisek dotčených orgánů upraven dle § 37 odst. 4 stavebního zákona z roku 2006 do invariantní podoby. Dotčený orgán na úseku posuzování vlivů na životní prostředí (MŽP) vydal kladné stanovisko k návrhu koncepce, nerozporoval dodržení jím uložených požadavků týkajících se rozsahu a způsobu hodnocení vlivů ZÚR na životní prostředí.

[136] Nejvyšší správní soud se s námitkou navrhovatelů, dle nichž měl návrh zásad územního rozvoje, který byl podroben posouzení vlivů na udržitelný rozvoj, zahrnovat alternativní koncepci rozvoje dopravní infrastruktury založenou na „“ zpracované v lednu 2007 Ing. Milanem S., neztotožňuje. Tato tzv. alternativní koncepce, kterou soud provedl při jednání důkaz, nepočítá s realizací rychlostní komunikace R52 v trase Pohořelice–Mikulov –Drasenhofen. Propojení Brna a Vídně má být zajištěno prostřednictvím dálnice D2 do Břeclavi a realizací rychlostní komunikace R55 v úsek Břeclav–Poštorná. Posílen by měl být i význam rychlostní silnice R38 v úseku Hatě–Znojmo–Jihlava (–Praha). Alternativní koncepce nepočítá s provedením jihozápadní, jižní ani jihovýchodní tangenty kolem města Brna, které označuje s ohledem na plánované zkapacitnění dálnice D1 za zbytečné. Trasa vedení rychlostní komunikace R43 na Svitavy má být posunuta západněji od města Brna, tj. neprocházet městskou částí Bystrc, nýbrž vést kolem Veverské Bitýšky a ústit u Kývalky na dálnici D1.

[137] Z článku 80 PÚR 2008 plyne, že politika územního rozvoje uložila krajům povinnost v zásadách územního rozvoje upřesnit vymezení ploch koridorů dopravní infrastruktury při respektování důvodů vymezení, kritérií a podmínek pro rozhodování. Dále zavázala obce a kraje, aby zajistily územní ochranu vymezených koridorů a ploch a při pořizování územně plánovací dokumentace postupovaly v souladu s kritérii a podmínkami pro rozhodování o změnách v území a řešily územní souvislosti vymezených koridorů a ploch. V článku 106 PÚR 2008 byl vymezen koridor R52 v trase Pohořelice–Mikulov– Drasenhofen/ Rakousko (E 461). Důvodem pro jeho vymezení je zkvalitnění silničního spojení Brno–Vídeň, vazba na rakouskou silniční síť, součást TEN-T. PÚR 2008 nestanoví ve vztahu k tomuto koridoru žádná kritéria či podmínky pro rozhodování o změnách v území, ani neukládá ministerstvům či jiným ústředním správním úřadům žádné specifické úkoly.

[138] Soud přitom vzal do úvahy rovněž text obsažený v důvodové zprávě PÚR 2008, na který navrhovatelé poukazují ve svém návrhu a z něhož plyne, že usnesení vlády České republiky ze dne 19. 9. 2007, č. 1064, o Harmonogramu výstavby dopravní infrastruktury v letech 2008 až 2013, uložilo prověřit a vyhodnotit variantní řešení rychlostní silnice R52, což může přinést změnu v PÚR 2008. Až do výsledků vyhodnocení variant je nutno v PÚR 2008 zachovat ta řešení, která jsou stanovena v jiných platných dokumentech [např. u R52 – územní plán velkého územního celku (dále jen „ÚPN VÚC“) Břeclavsko]. Soud k tomu poznamenává, že důvodová zpráva netvoří závaznou část PÚR a text této zprávy není s to zvrátit či snad zrelativizovat kategorické závěry obsažené v textové části PÚR 2008, která představuje její závaznou část. V obecné rovině je možné poznamenat, že PÚR 2008 není neměnným dokumentem, ba naopak její obsah je možné měnit cestou aktualizace nebo zpracování zcela nového dokumentu, jak předvídá § 35 stavebního zákona z roku 2006. Dokud se tak však nestane, je pro pořizování zásad územního rozvoje závazný obsah platné politiky územního rozvoje, resp. její textové části.

[139] Pokud jde o koridor rychlostní silnice R55 v úseku Břeclav – státní hranice, uložila PÚR 2008 v článku 109 úkol Ministerstvu dopravy (dále jen „MD“) prověřit v součinnosti s MŽP a JMK proveditelnost rozvojového záměru v tomto úseku.

[140] Soud zdůrazňuje, že politika územního rozvoje, byť nepředstavuje stupeň územně plánovací dokumentace, nýbrž je svým charakterem strategickým dokumentem, je dle § 31 odst. 4 stavebního zákona z roku 2006 závazná pro pořizování a vydávání zásad územního rozvoje. Zásady územního rozvoje, které představují nejvyšší stupeň územně plánovací dokumentace, musí obsahově z politiky územního rozvoje vycházet. Zásady územního rozvoje slouží k vymezení ploch a koridorů nadmístního významu (§ 36 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006), nikoliv k vymezování ploch a koridorů mezinárodního a republikového významu. Plochy a koridory (dopravní a technické infrastruktury), které mají mezinárodní a republikový význam, musí být obsaženy v politice územního rozvoje [§ 32 odst. 1 písm. d) stavebního zákona z roku 2006]. Úkolem zásad územního rozvoje je pak v nadmístních souvislostech příslušného kraje zpřesnit a rozvíjet cíle a úkoly územního plánování v souladu s politikou územního rozvoje. Jinými slovy, obsahem zásad územního rozvoje je koncepce rozvoje území kraje vyjádřená ve „[...] [tedy ploch a koridorů mezinárodního a republikového významu] “ (s jistou mírou zjednodušení lze říct regionálního významu) [viz část I. odst. 1. písm. d) přílohy č. 4 k vyhlášce č. 500/2006 Sb.].

[141] Povinností pořizovatele zásad územního rozvoje je převzít do zadání, a na jeho podkladě zpracovaného návrhu zásad dle § 37 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006, záměry obsažené v platné politice územního rozvoje, u nichž dosud nebyla prokázána jejich neproveditelnost. Pokud se v průběhu projednávání návrhu zásad a VURÚ ukáže některý ze záměrů jako neproveditelný, je na pořizovateli, aby s dotčenými orgány (věcně příslušnými ústředními orgány státní správy) a Ministerstvem pro místní rozvoj (dále jen „MMR“) na podkladě těchto zjištění dojednal vypuštění záměru z návrhu ZÚR (srov. již citované usnesení Nejvyššího správního soudu čj. 9 Ao 3/2009-59). V návaznosti na výsledky prověřování proveditelnosti republikových a mezinárodních záměrů v rámci pořizování ZÚR je pak třeba aktualizovat politiku územního rozvoje a promítnout tyto výsledky do jejího obsahu. Ve vztahu k dopravnímu koridoru rychlostní silnice R52 žádná takováto překážka v průběhu pořizování ZÚR zjištěna nebyla (na rozdíl od R55 v úseku Břeclav – státní hranice), a proto nebylo důvodu vypustit tento záměr z návrhu ZÚR.

[142] Z obsahu vyhodnocení vlivů ZÚR na udržitelný rozvoj území vyplývá, že byly posouzeny obě trasy spojující Brno s Vídní, tedy přes Mikulov po R52 i přes Břeclav po D2 a R55, ovšem nikoliv jako alternativy, nýbrž jako dva samostatné záměry, které mohou být realizovány paralelně. Takový postup byl nezbytný s ohledem na obsah PÚR 2008 (čl. 106 a 109), která uložila odpůrci zpřesnit v ZÚR koridor rychlostní silnice R52 přes Mikulov prověřit proveditelnost záměru rychlostní silnice R55 v úseku Břeclav – státní hranice. Tvrzení navrhovatelů, že z rozhodnutí TEN-T (k jeho povaze více viz body [583] až [590]) nelze dovodit, zda má být spojení Brna a Vídně realizováno přes Mikulov po R52, nebo přes Břeclav po D2 a R55, nemá pro úvahy soudu žádný význam. Soud svůj shora uvedený závěr opírá o obsah právně závazné PÚR 2008, nikoliv o rozhodnutí TENT.

[143] V textové části PÚR 2008 a schématu č. 5, které představují závaznou část PÚR, je vymezen koridor mezinárodního významu R52 v trase Pohořelice–Mikulov–Drasenhofen (–Wien), a to bez jakýchkoliv podmínek týkajících se prověření výhodnosti jiného alternativního spojení. Odpůrce tak byl zavázán převzít do ZÚR tento koridor a dále jej v zásadách upřesnit, což také učinil. V návrhu ZÚR vytyčil dvě možné varianty koridoru splňující zadání trasy v PÚR 2008 (viz bod 54 návrhu ZÚR ve verzi určené ke společnému jednání dle § 37 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006). Tzv. alternativní dopravní koncepce Ing. Milana S. je v podstatné části založena právě na neexistenci rychlostní komunikace R52 a realizaci spojení Vídně s Brnem přes Břeclav a dále spojení Vídně s Prahou přes Znojmo. Tím se tato koncepce dostává do evidentního rozporu s obsahem PÚR 2008, a proto nemohla v rámci pořizování ZÚR aspirovat na postavení komplexní alternativy řešení koridorů dopravní infrastruktury nadmístního významu. Alternativní koncepce dle návrhu Ing. Milana S. je tedy v podmínkách platné politiky územního rozvoje nerealizovatelná. Nelze proto odpůrci vyčítat, že v rámci pořizování ZÚR, zejména ve fázi posuzování vlivů návrhu ZÚR na udržitelný rozvoj území, nepracoval s komplexní alternativou řešení dopravní infrastruktury na území kraje vycházející ze studie Ing. Milana S.

[144] K tomu lze dodat, že dle autora tzv. alternativní dopravní studie Ing. Milana S. je podmínkou úspěšnosti návrhu této koncepce komunikační sítě akceptování přechodu Poštorná–Reintal rakouskou stranou (viz bod 6.6. Alternativní koncepce komunikační sítě v širším okolí brněnské aglomerace). K tomu soud na základě informace poskytnuté MD obsažené v přípisu ze dne 4. 6. 2012, zn. 342/2012-910-IPK/2, jímž soud provedl při jednání důkaz, zjistil, že doposud byla s Rakouskou republikou uzavřena pouze dohoda o propojení rakouské dálnice A5 a české rychlostní silnice R52 mezi městy Drasenhofen a Mikulov [viz Dohoda mezi vládou České republiky a Rakouskou spolkovou vládou o propojení české rychlostní silnice R 52 a rakouské dálnice A 5 na česko-rakouských státních hranicích, podepsaná ve Vídni dne 23. 1. 2009 (č. 40/2009 Sb. m. s.)]. Rychlostní silnice R55 v úseku dálnice D2–Břeclav–Poštorná se s ohledem na usnesení vlády České republiky ze dne 6. 10. 2010, č. 713, o změně usnesení vlády ze dne 9. června 2008 č. 735, k přípravě a výstavbě kapacitní pozemní komunikace v úseku Pohořelice – státní hranice s Rakouskou republikou, nepřipravuje. Z citovaného usnesení vlády č. 713 ve spojení s usnesením vlády České republiky ze dne 9. 6. 2008, č. 735, k přípravě a výstavbě kapacitní pozemní komunikace v úseku Pohořelice – státní hranice s Rakouskou republikou, soud dále zjistil, že vláda vyslovila souhlas s propojením rychlostní silnice R52 na území České republiky a dálnice A5 na území Rakouské republiky na česko–rakouské státní hranici mezi městy Mikulov a Drasenhofen. Dále uložila MD pokračovat v přípravných pracích k realizaci obchvatu Břeclavi silnicí I/55 v úseku dálnice D2 – hraniční přechod Poštorná/Reintal, a to pouze ve dvoupruhovém uspořádání. Vláda tak upustila od realizace čtyřpruhového obchvatu města Břeclav, jenž měl být součástí rychlostní silnice R55. Na základě těchto skutečností dospěl soud k závěru, že dosud nebyla sjednána mezinárodní smlouva o propojení rychlostní silnice R55 a rakouské dálnice v oblasti hraničního přechodu Poštorná –Reintal a že česká strana upustila od přípravy projektu rychlostní silnice R55 v úseku Břeclav–Poštorná (–Reintal – rakouská dálniční síť). Není tedy splněn základní předpoklad podmiňující prosazení tzv. alternativní dopravní studie Ing. Milana S. a neexistuje ani vyhlídka, že by se tak v blízké době mělo stát.

[145] Navrhovatelé se v této souvislosti odvolávají na právní názor vyřčený v rozsudku soudu ze dne 25. 11. 2009, čj. 3 Ao 1/2007-210. Předmětem přezkumu v této věci byl ÚPN VÚC Břeclavska schválený usnesením zastupitelstva JMK ze dne 9. 11. 2006. Nejvyšší správní soud celé toto opatření obecné povahy zrušil. Dospěl k názoru, že variantní zpracování koridoru R52 nelze považovat za variantní zpracování a posouzení silničního propojení Brna s Vídní (bod 171 odůvodnění rozsudku). K tomu je ovšem nutno poznamenat, že právní názor Nejvyššího správního soudu vychází z odlišného skutkového základu. ÚPN VÚC Břeclavsko byl vydán v době, kdy nebyla schválena PÚR 2008. Nejvyšší správní soud tedy při formulování svých závěrů v rozsudku čj. 3 Ao 1/2007-210 logicky nemohl vzít do úvahy obsah PÚR 2008. Jak nyní soud již shora uvedl, schválená PÚR 2008 nade vší pochybnost zafixovala spojení Brna s Vídní po koridoru R52 v trase Pohořelice–Mikulov –Drasenhofen. Touto významnou změnou poměrů byl odpůrce vyvázán z právního názoru NSS. Jinými slovy to, co dříve Nejvyšší správní soud v rozsudku čj. 3 Ao 1/2007-210 uložil na bedra kraje (tedy posouzení obou koncepčně odlišných variant propojení měst Brno a Vídeň), v mezidobí rozhodla vláda České republiky v PÚR 2008, která za těchto změněných podmínek neumožnila odpůrci zvažovat, zda je vhodné spojit tato města pomocí R52. Zákonnost PÚR 2008 navrhovatelé nenapadají. Lze doplnit, že z hlediska ryze dopravního byly obě varianty propojení Brna a Vídně, tj. přes Mikulov i přes Břeclav, zhodnoceny v odůvodnění ZÚR (s. 28 až 31). Rovněž byly posouzeny vlivy obou koridorů (R52 i R55) na životní prostředí.

[146] Bez významu je též, že první zadání ZÚR obsahovalo požadavek posoudit tzv. alternativní dopravní koncepci Ing. Milana S., neboť toto zadání muselo být v návaznosti na schválení PÚR 2008 a zrušení ÚPN VÚC Břeclavsko přepracováno a bylo zhotoveno a následně odsouhlaseno nové, tzv. druhé zadání ZÚR.

[147] Z tzv. druhého návrhu ZÚR, jak byl předložen ke společnému jednání dle § 37 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006, vyplývá, že vychází ve všech ohledech, v nichž to bylo s ohledem na obsah PÚR 2008 možné, z tzv. alternativní dopravní koncepce Ing. Milana S. Tak např. koridor rychlostní komunikace R55 v trase Břeclav – státní hranice, zpracovaný ve dvou variantách (bod 56 návrhu ZÚR a dále výkres ploch a koridorů nadmístního významu, včetně územního systému ekologické stability č. I.2), vychází v jedné z variant z tzv. alternativní dopravní koncepce Ing. Milana S. Stejně tak koridor rychlostní komunikace R43 spojující Brno a Svitavy navržený v několika variantách odpovídá v jedné z těchto variant návrhu vedení trasy R43 zpracovanému Ing. Milanem S.

[148] Konečně pokud jde o tangenty kolem města Brna, byla posouzena „“ varianta (tj. upuštění od vybudování tangent) a pak varianta zahrnující tangenty (a to v několika dílčích variantách – „“ a „“). Alternativní dopravní koncepce Ing. Milana S. zavrhuje vybudování tangent (počítá tedy s „“ variantou) z důvodu, že pokud není do plánu zahrnut koridor R52, je projektování tangent nadbytečné, neboť plně postačí zkapacitnění stávající trasy dálnice D1 procházející přes město Brno. K tomu je třeba dodat, že „“ varianta tangent byla posouzena v rámci posuzování vlivu ZÚR na udržitelný rozvoj území. Jelikož ZÚR plně v souladu s PÚR 2008 obsahují koridor rychlostní silnice R52, který přivádí dopravu k městu Brnu, je tím do značné míry zpochybněna vhodnost „“ varianty spoléhající toliko na zkapacitnění dálnice D1. Překážky, které brání výběru „“ varianty, jsou ostatně srozumitelným a logickým způsobem uvedeny na straně 71 odůvodnění ZÚR.

[149] Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že tzv. alternativní koncepce komunikační sítě zpracovaná Ing. Milanem S. nemohla být ve své komplexnosti zapracována do návrhu ZÚR a nemohly být posouzeny její vlivy na udržitelný rozvoj území. Tato tzv. alternativní koncepce jako celek je totiž v rozporu s obsahem PÚR 2008, jímž byl odpůrce při pořizování ZÚR vázán. Z tzv. alternativní koncepce tak mohly být zapracovány do návrhu ZÚR pouze dílčí návrhy, které nejsou v rozporu s PÚR 2008, tj. koridor R55 v úseku Břeclav – státní hranice, koridor R43 v úseku Kuřim–D1, nulová varianta tangent. Tyto návrhy plně v souladu se zadáním ZÚR byly do návrhu ZÚR zapracovány, byly posouzeny jejich vlivy na udržitelný rozvoj území a porovnány s ostatními variantami příslušných koridorů.

[150] Nejvyšší správní soud posoudil důkazní návrhy odpůrce, jenž požadoval provést výslech svědků Ing. Michala F., Ing. Vlastislava N. a Ing. Marie W., Ph.D., kteří dle něho měli potvrdit nepoužitelnost koncepce Ing. Milana S., jako nadbytečné. Nerealizovatelnost koncepce Ing. Milana S. totiž vyšla plně a s dostatečnou jistotou najevo již při provedení důkazu tzv. alternativní dopravní koncepcí Ing. Milana S. a jejím srovnáním s obsahem PÚR 2008, která byla součástí správního spisu. Soud proto k výslechu navržených svědků nepřikročil.

[151] Pokud pak jde o další dílčí námitky, zhodnotil je soud následovně. Není pravdou, že vymezení koridoru jihozápadní a jižní tangenty v ZÚR je v rozporu se stavebním zákonem z důvodu, že koridor nebyl vymezen v PÚR. Jak soud již shora uvedl, předmětem řešení v PÚR jsou koridory mezinárodního či republikového významu. Koridorem se dle § 2 odst. 1 písm. i) stavebního zákona z roku 2006 rozumí „“. Koridor je tedy typem plochy. O plochu republikového významu se jedná tehdy, jestliže svým významem, rozsahem nebo využitím ovlivní území více krajů [viz § 2 odst. 1 písm. h) stavebního zákona z roku 2006]. Koridor jihozápadní a jižní tangenty nelze považovat za koridor republikového významu. Vzhledem k jeho situování uprostřed území JMK, významu a využití (řešení dopravy v brněnské aglomeraci vyvolané koncentrací dopravních koridorů republikového významu) je třeba dospět k závěru, že jeho charakter je toliko nadmístní ve smyslu § 2 odst. 1 písm. h) stavebního zákona z roku 2006 – ovlivní tedy území více obcí, nikoliv území více krajů. Soud dává navrhovatelům za pravdu, že tangenty, které spojují dvě dálnice a několik rychlostních komunikací, jsou velmi významnou stavbou. Nikoliv však celostátního významu, neboť jejich účelem je vyřešit lokální (nadmístní) problémy, které by mohly vzniknout ve městě Brně a jeho bezprostředním okolí v případě kumulace dopravy z různých směrů. Ostatně nejedná se ani o komunikace dálničního typu, jak uvádí navrhovatelé, nýbrž o koridory kategorizované jako krátké čtyřpruhové rychlostní komunikace (jihozápadní a jižní tangenta) a silnice II. třídy (jihovýchodní tangenta). Námitka navrhovatelů je tedy nedůvodná.

[152] V návaznosti na repliku navrhovatelů ze dne 12. 6. 2012 považuje soud za nezbytné ujasnit, že je třeba odlišovat dvě věci – převedení dálnice D1 do stopy jihozápadní, jižní a jihovýchodní tangenty a převedení části dopravy z dálnice D1 na nově zbudované tangenty. Byť z návrhu zadání ZÚR plyne, že odpůrce původně zvažoval převést dálnici D1 do stopy tangent, tak po nesouhlasném stanovisku MD ze dne 18. 12. 2009 byl tento záměr opuštěn. Nadále proto mají tangenty plnit pouze funkci částečného odvedení dopravy z dálnice D1 a jejího okolí a zajistit rozdělení dopravních proudů na tranzitní a zdrojové či cílové (viz např. s. 71, 74 odůvodnění ZÚR), resp. zlepšit dopravní obslužnost území se silným rozvojovým potenciálem (viz např. s. 74, 75–76 odůvodnění ZÚR). Klíčový význam dálnice D1 tak zůstane zachován i po realizaci ZÚR (viz bod [251] níže). To, že tangenty mají odlehčit dopravě na dosavadních, silně zatížených dopravních tepnách a optimalizovat dopravní propojení v rámci aglomerace, považuje soud za rys všech silničních staveb nově projektovaných v hustě osídlených aglomeracích.

[153] Nedůvodnou shledal soud též námitku, že tangenty kolem města Brna nebyly posouzeny jako celek, resp. jihovýchodní tangenta nebyla posouzena vůbec. Soud v textové části vyhodnocení vlivů ZÚR na udržitelný rozvoj území ověřil, že jihozápadní a jižní tangenta, které byly obě navrženy ve variantách („“, „“ a „“), byly hodnoceny společně, a to z důvodů koncepční provázanosti (viz s. 229 a násl., vyhodnocení z června 2010). Navrhovatelé rovněž namítají, že závěr obsažený ve vyhodnocení vlivů ZÚR na udržitelný rozvoj území, dle něhož je „“ varianta nepřijatelná, je chybný, neboť vychází z předpokladu nezbytnosti rychlostní komunikace R52. Soud k tomu poznamenává, co již bylo podrobně rozvedeno shora, že bylo povinností odpůrce převzít a zpřesnit v ZÚR dopravní koridor R52. Proto pokud právě s ohledem na vybudování rychlostní silnice R52 byla „“ varianta tangent vyhodnocena jako nepřípustná, nelze tuto úvahu považovat za neopodstatněnou a na jejím podkladě učiněný závěr za nezákonný. Rovněž tak tvrzení navrhovatelů, že v procesu pořizování ZÚR byla ignorována „“ varianta, je v rozporu s obsahem správního spisu i opatřením obecné povahy. Ostatně samotné toto tvrzení navrhovatelů je rozporné, neboť na předchozí straně svého návrhu (tj. s. 51) sami uvádí, že „“ varianta vyhodnocena byla.

[154] V souvislosti s jihozápadní a jižní tangentou navrhovatelé zpochybňují hodnocení jejich vlivů na ovzduší a obyvatelstvo. Domnívají se, že hodnotit jejich vlivy jako výrazně kladné (stupněm +2) je neopodstatněné, neboť v oblasti, jíž mají procházet, jsou dlouhodobě překračovány limity znečištění ovzduší a hlučnosti. Soud z vyhodnocení vlivů ZÚR na udržitelný rozvoj území zjistil, že významně pozitivní hodnocení těchto dopravních záměrů je odůvodněno tím, že umožní odvést dopravu ze silně zatížených komunikací procházejících velkými městy. Vzhledem k tomu, že velkými městy procházejí nejvíce zatížené komunikace, jedná se současně o obchvaty, které snižují zátěž v nejvíce problémových místech (s. 167 a 170–171, verze z června 2010). Hodnocení HIA, které je součástí hodnocení SEA, na s. 89 až 92 uvádí, že obě varianty jihozápadní a jižní tangenty vedou oproti variantě „“ ke snížení počtu obyvatel zasažených hlukem v pásmu rušení spánku v noci i v pásmu kardiovaskulárního rizika, stejně tak jako u denního hluku. Bere se přitom do úvahy nejen odvedení dopravy z prostoru jižní části Brna, ale též nárůst zátěže u obyvatel podél nové trasy. V případě nově postavených komunikací, jimiž bude právě jihozápadní a jižní tangenta, je třeba aplikovat přísný základní hygienický limit hluku a nelze připočítat korekci pro starou dopravní zátěž. Nově postavené pozemní komunikace tedy budou muset být řešeny takovým způsobem, aby byl základní hygienický limit hluku dodržen. Obdobně dojde k poklesu počtu obyvatel dotčených největším zatížením i v případě oxidů dusíku a prachových částic.

[155] Na základě těchto zjištění má soud za to, že při posuzování vlivů jihozápadní a jižní tangenty na ovzduší a obyvatelstvo bylo vzato v potaz nejen zlepšení podél stávajících komunikací v jižní části města Brna, ale též nové zatížení obyvatel podél trasy tangent. Byť tedy dojde k rozšíření hlukového i atmosférického znečištění na větší počet obyvatel, dojde současně k výrazné redukci počtu osob vystavených té největší zátěži, která má výrazné negativní účinky na lidské zdraví. V tomto kontextu se zdá být hodnocení vlivů tangent na ovzduší a obyvatelstvo známkou +2 jako řádně odůvodněné. Navrhovatelé nepředložili žádné podklady, které by tyto závěry obsažené ve VURÚ zpochybnily.

[156] Pokud jde o jihovýchodní tangentu, ta je v ZÚR vymezena jako koridor pro dopravní infrastrukturu pouze zčásti [Chrlice – mimoúrovňová křižovatka (dále jen „MÚK“) Tuřany], zčásti je vymezena jako územní rezerva DR4 (Tuřany – MÚK Tvarožná). Celá jihovýchodní tangenta je od počátku řešena invariantně, v procesu pořizování ZÚR se pouze měnil rozsah trasy, která je vymezena jako územní rezerva (původně byl do územní rezervy zahrnut jen úsek Šlapanice – MÚK Tvarožná – viz vyhodnocení vlivů ZÚR na udržitelný rozvoj území z června 2010).

[157] V textové části vyhodnocení vlivů ZÚR na udržitelný rozvoj území (část A.5.4.5) je uvedeno, že vymezení koridorů územních rezerv není spojeno s negativními vlivy na sledované složky životního prostředí. Plochy vymezené jako územní rezervy budou dle § 36 stavebního zákona z roku 2006 prověřeny z hlediska možnosti budoucího využití, dosavadní způsob jejich využití nesmí být měněn způsobem, jenž by znemožnil nebo podstatně ztížil prověřované budoucí využití. Bez schválení změny ZÚR nelze do území záměr, jehož realizace v územní rezervě má být prověřena, umístit.

[158] Pro každý koridor územní rezervy byl sestaven přehled environmentálních limitů, jejichž ochrana musí být zajištěna v případě jeho budoucího využití. V případě územní rezervy DR4 pro jihovýchodní tangentu se jedná o minimalizaci rozsahu záboru zemědělského půdního fondu a ochranu kulturně historických hodnot území (viz s. 66 přílohy vyhodnocení vlivů ZÚR na udržitelný rozvoj území). Takovéto hodnocení územní rezervy lze dle soudu považovat za dostatečné. K tomu je třeba podotknout, že vymezení územní rezervy nepředstavuje stavební uzávěru, byť se jí v některých ohledech může zdánlivě podobat. V území je i nadále možno činit změny, ovšem s výjimkou těch, které by znemožnily či podstatně ztížily budoucí využití území způsobem, pro nějž má být území prověřeno. Jelikož jde o územní rezervu pro koridor dopravní infrastruktury, lze z povahy věci předpokládat, že podrobnější územně plánovací dokumentací bude územní rezerva zpřesněna tím způsobem, aby vedla mimo dosud zastavěné území, tedy po pozemcích náležejících do zemědělského půdního fondu, popř. pozemcích určených k plnění funkcí lesa. Na těchto pozemcích provozované aktivity, tj. zemědělská výroba a lesní hospodaření, stejně jako stav tohoto území nemohou být vymezením územní rezervy dotčeny. Pokud jde o další rozvoj území zahrnutého do územní rezervy DR4, je na navazujících stupních územně plánovací dokumentace, aby zpřesnily územní rezervu způsobem, jímž dojde k vyvážení mezi konkrétními potřebami rozvoje a „“ části území pro případnou realizaci jihovýchodní tangenty. Právě tímto způsobem by měl postupovat i jeden z navrhovatelů – obec Ponětovice –, jenž v replice poukázal na to, že územní rezerva protíná jeho zastavěné území. Je jen a pouze na jeho odpovědnosti, aby územní rezervu ve své územně plánovací dokumentaci zpřesnil tak, aby procházela v dostatečném odstupu od současného zastavěného území obce. Územní rezerva by nadto neměla mít trvalý charakter, její využití zamýšleným způsobem by mělo být v přiměřené lhůtě prověřeno a plnění tohoto úkolu uloženého ZÚR sledováno ve zprávě o uplatňování ZÚR. V návaznosti na zprávy o uplatňování ZÚR by pak mělo dojít ke zformulování konečného rozhodnutí o využití tohoto území a k aktualizaci ZÚR.

[159] Vlivy koridoru dopravní infrastruktury pro jihovýchodní tangentu D12 (Chrlice – MÚK Tuřany) jsou posouzeny v příloze 1 k vyhodnocení vlivů ZÚR na udržitelný rozvoj území (s. 28). Z repliky navrhovatelů je patrný jejich nesouhlas s tím, že vlivy tohoto dopravního koridoru na obyvatelstvo (hlukovou zátěž) a ovzduší byly hodnoceny stupněm +2. V HIA soud ověřil, že pozitivní dopady aktivní varianty jihovýchodní tangenty na zdraví obyvatel a stav atmosférického znečištění byly zjištěny právě v rámci této části vyhodnocení, je zohledněn nejen pokles zatížení v okolí stávajících komunikací, ale též nárůst zátěže podél jihovýchodní tangenty, závěr hodnocení je odůvodněn logickým způsobem (viz s. 93 až 97, verze z června 2010). Soud je toho názoru, že závěry učiněné shora v bodě [155] ohledně hodnocení jihozápadní a jižní tangenty, lze v plném rozsahu vztáhnout i na vlivy jihovýchodní tangenty.

[160] Soud má za to, že nebylo potřebné podrobit posouzení jihozápadní, jižní a jihovýchodní tangenty jako jeden celek. Podstatné je, že byly posouzeny vlivy každé z tangent na udržitelný rozvoj území. Potřeba společného posouzení jihozápadní a jižní tangenty byla vyvolána tím, že obě byly zpracovány ve variantách. Výběr z variant mohl být proveden jen za podmínky, že oba tyto na sebe navazující úseky (jihozápadní a jižní tangenta) budou posouzeny v jednotlivých variantách společně. Naproti tomu jihovýchodní tangenta byla od počátku řešena invariantně, a proto nevznikla potřeba posoudit její vlivy v návaznosti na jihozápadní a jižní tangentu (společné posouzení všech tří tangent). Jinou otázkou však je, že předmětem posouzení každé z tangent musí být i kumulativní a synergické vlivy, k nimž může dojít v důsledku spolupůsobení všech tří tangent.

[161] Navrhovatelé dále namítají, že v případě koridorů dopravní infrastruktury I/53 (Znojmo–Pohořelice), obchvat Hradčan a Čebína a obchvat Tuřan, nebyly posuzovány žádné variantní trasy. Soud již v bodech [131] a [132] shora uvedl, že ze zákona neplyne povinnost pořizovatele zásad územního rozvoje zpracovat návrh koridorů dopravní infrastruktury ve variantách. MŽP požadavek na variantní posouzení těchto konkrétních záměrů menšího významu nevzneslo. Pokud jde o dopravní koridor I/53 spojující Znojmo a Pohořelice, soud dospěl k závěru, že v případě rozvoje dopravního spojení mezi těmito městy, jehož lze docílit zkapacitněním stávající silnice I. třídy spojující tato dvě města, by bylo prověřování jiných alternativ iracionální. Na okraj lze poznamenat, že stavba komunikace tohoto typu v nově vedené trase by logicky měla na současný stav životního prostředí závažnější vlivy a vyžádala si rozsáhlejší zábor půdy než zkapacitnění stávající silnice.

[162] Pokud jde o obchvat obce Čebín v úseku Hradčany–Čebín, soud z vyhodnocení vlivů ZÚR na udržitelný rozvoj území zjistil, že záměr D34 (silnice II/385) byl vskutku posuzován invariantně. Ke stejnému zjištění dospěl též ve vztahu k obchvatu Tuřan (záměr D41, silnice II/380). Soud v této skutečnosti ovšem nespatřuje porušení zákona, neboť jak již opakovaně shora uvedl, ze zákona neplyne povinnost pořizovatele ZÚR zpracovat návrh koridorů dopravní infrastruktury ve variantách. Zadání ZÚR pak požadavek na zpracování variant těchto dopravních koridorů neobsahuje, ba naopak ve vztahu k obchvatu Hradčany–Čebín výslovně poukazuje na studii přeložky silnice II/385 (Dopravoprojekt, 2006). Navrhovatelé přitom nespecifikují, jaký akt založil odpůrci povinnost zpracovat varianty týkající se těchto konkrétních dopravních koridorů. Odpůrce ve svém vyjádření k návrhu vysvětluje, že obchvat Tuřan nebyl posouzen variantně, neboť na něj bylo vydáno pravomocné územní rozhodnutí cca v roce 2008.

[163] Soud provedl při jednání důkaz rozhodnutími Úřadu městské části města Brna, Brno–Tuřany ze dne 30. 6. 2008 a ze dne 16. 9. 2010, které na výzvu soudu předložil odpůrce. Z uvedených listin soud zjistil, že dne 30. 6. 2008 nabylo právní moci územní rozhodnutí o umístění stavby „“, jehož platnost byla prodloužena až do 30. 9. 2012. Tvrzení odpůrce obsažené ve vyjádření, tedy že v roce 2008 bylo na stavbu obchvatu Tuřan vydáno pravomocné územní rozhodnutí, je pravdivé. S tím související argument odpůrce, proč nebyl tento dopravní koridor posouzen v návrhu ZÚR variantně, považuje soud za pádný. Pokud totiž bylo na určitou stavbu vydáno pravomocné územní rozhodnutí, tedy bylo ověřeno, že stavba splňuje podmínky pro umístění do území, je požadavek na variantní prověření téže stavby v návrhu ZÚR (zde se jedná o dopravní koridor) iracionální. Uvedený argument měl však být obsažen již v odůvodnění ZÚR, nikoliv teprve ve vyjádření k návrhu na zrušení opatření obecné povahy. Tento nedostatek ovšem s ohledem na shora uvedené není takové intenzity, aby sám o sobě představoval důvod pro zrušení opatření obecné povahy, byť i jen zčásti.

[164] Z judikatury Nejvyššího správního soudu totiž plyne, že ke zrušení opatření obecné povahy by měl soud přistoupit, „“ (viz např. již citovaný rozsudek čj. 8 Ao 2/2010-644).

[165] Navrhovatelé v neposlední řadě namítají, že při posuzování vlivů ZÚR na životní prostředí (hodnocení SEA) nebyla vyhodnocena tzv. nulová varianta, tedy varianta bez realizace záměru. Konkrétně navrhovatelé poukazují pouze na to, že nebyla vyhodnocena „“ varianta v případě tangent kolem města Brna. K této konkrétní výtce soud poukazuje na to, že vlivy „“ varianty tangent na životní prostředí v rámci procesu SEA byly posouzeny (viz bod [153] shora).

[166] Soud v obecně rovině poznamenává, že dle bodu 2 přílohy stavebního zákona z roku 2006 je třeba ve vyhodnocení vlivů zásad územního rozvoje na životní prostředí uvést údaje o současném stavu životního prostředí v řešeném území a jeho předpokládaném vývoji, pokud by nebyla uplatněna územně plánovací dokumentace (totožná norma je pro ostatní koncepce obsažena v § 10b odst. 1 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí). Stavební zákon z roku 2006 ukládá, aby byly zhodnoceny nejen vlivy provedení koncepce, nýbrž též vlivy jejího neprovedení (tj. tzv. nulové varianty). Smyslem tohoto postupu je získat co nejobjektivnější podklad pro zhodnocení, jaké klady a zápory přinese koncepce oproti situaci, kdyby koncepce schválena nebyla.

[167] Ve vyhodnocení vlivů ZÚR na udržitelný rozvoj území je v části týkající se vlivů na životní prostředí (SEA) vyhodnocena „“ varianta ve vztahu k jednotlivým složkám životního prostředí nejprve obecně (viz část A.2, s. 49, 52, 56, 57–58, 67, 76, 80, 82 – verze z června 2010). V části A.5.4 jsou pak stručně popsány přínosy a možná rizika jednotlivých dopravních koridorů, byť u každého z koridorů je uveden takřka uniformní text. V části A.5.9 jsou pak identifikovány jednotlivé záměry (mj. dopravní koridory), které budou mít nejvýznamnější negativní či pozitivní vlivy na jednotlivé složky životního prostředí. V příloze 1 jsou pak tabulkově shrnuty vlivy dopravních koridorů na životní prostředí, a to s ohledem na všechny sledované složky životního prostředí. Míra vlivu je hodnocena číselně na stupnici –2 až +2.

[168] V příloze k oddílu A vyhodnocení vlivů ZÚR na udržitelný rozvoj území, kterou tvoří HIA, jsou hodnoceny i tzv. nulové varianty jednotlivých dopravních koridorů. Tomuto hodnocení přitom byly podrobeny všechny významné dopravní koridory, i některé koridory méně významné, byly-li navrženy ve variantách.

[169] Z hlediska dopravního je tzv. nulová varianta stručně zhodnocena v odůvodnění ZÚR (s. 26–27).

[170] Z kombinace shora uvedených obecných údajů a údajů týkajících se vlivu provedení konkrétních záměrů lze dle soudu spolehlivě dovodit, jaký vliv na životní prostředí a veřejné zdraví by měla nerealizace jednotlivých dopravních koridorů (čili jejich „“ varianta). Byť si samozřejmě lze představit lépe (přehledněji a podrobněji) zpracované hodnocení „“ variant jednotlivých dopravních koridorů, je soud toho názoru, že se jedná o posouzení dostatečné (i s ohledem na skutečnost, že ZÚR nevymezují dopravní koridory v naprosté podrobnosti). Konkrétní výhrady vztahující se k otázce posouzení „“ varianty dopravních koridorů navrhovatelé s výjimkou „“ varianty tangent, s níž se soud vypořádal v bodě [153] shora, nevznesli. Námitka je tedy nedůvodná.

[171] K tomu je vhodné pro úplnost dodat, že v případě dopravních koridorů mezinárodního či republikového významu, u nichž PÚR 2008 ukládá bez dalšího jejich převzetí a upřesnění v zásadách územního rozvoje, není třeba tzv. nulovou variantu hodnotit, neboť tato varianta by byla v rozporu s PÚR.

[172] Navrhovatelé poukazují na to, že právně přípustnou je pouze taková varianta ZÚR, která nepovede k překročení únosného zatížení území, jinak by došlo k porušení článku 35 Listiny. Relevancí této námitky se soud zabýval shora, zejména v bodech [102] až [105]. (...)

[210] Soud se dále zabýval námitkou navrhovatelů, dle níž mělo být provedeno srovnání finančních nákladů na stavbu dopravních koridorů dle schválené podoby a dle tzv. alternativní koncepce Ing. S. V prvé řadě je třeba již poněkolikáté zopakovat, že tzv. alternativní dopravní koncepce Ing. S. nemohla být v návrhu ZÚR zohledněna jako celek, a to pro její rozpor s PÚR 2008. Proto nebylo namístě ani porovnávat náklady na provedení schválené koncepce dopravní infrastruktury s tzv. alternativní koncepcí Ing. S.

[211] Dále je nutno uvést, že příloha č. 5 k vyhlášce č. 500/2006 Sb., která závazně stanoví obsah vyhodnocení vlivů ZÚR na udržitelný rozvoj území, neukládá zpracovateli vyhodnocení vytvořit finanční rámec nezbytný k provedení koncepce, tedy kvalifikovaně odhadnout výši nákladů. Ostatně zásady územního rozvoje jsou v tomto ohledu natolik obecným stupněm územně plánovací dokumentace, že jen stěží lze s větší přesností kvantifikovat náklady na realizaci dopravních koridorů, to je možné až v navazujících fázích územního plánování a především ve fázi rozhodování v území.

[212] Povinnost zpracovat finanční rámec realizace koncepce pak neplyne ani z § 19 odst. 1 písm. j) stavebního zákona z roku 2006, dle něhož je jedním z úkolů územního plánování „“. Z tohoto ustanovení nelze dovozovat povinnost vyhodnotit finanční nároky na realizaci jednotlivých variant dopravních koridorů. Uvedené ustanovení je třeba chápat jako požadavek na uspořádání jednotlivých záměrů v území tak, aby vynaložení finančních prostředků na jejich provedení bylo účelné a vedlo k maximální možné účinnosti na řešené problémy. Finanční nákladnost variant samozřejmě může být jedním z kritérií pro výběr výsledné varianty dopravního koridoru, a to vedle kritérií environmentálních a kritéria dopravní účinnosti a dalších. Finanční kritérium by mělo nalézt odraz především při formulování stanoviska MD k návrhu ZÚR, naproti tomu pro pořizovatele ZÚR není toto kritérium určující. K tomu je třeba uvést, že pořizovatel ZÚR je investorem pouze méně významných dopravních staveb, nikoliv těch nejvýznamnějších (dálnic, rychlostních silnic), jejichž investorem je stát prostřednictvím státního rozpočtu.

[213] Navrhovatelé poukazují na to, že pokud by v důsledku nedostatku finančních prostředků byla realizována jen část dopravních staveb, mohly by v území nastat zcela opačné efekty, než jaké koncepce předvídá. K tomu soud uvádí, že ošetření těchto rizik, které samozřejmě mohou reálně v mnoha případech vyvstat, je úkolem územního řízení a stavebního řízení.

[214] Soudržnost společenství obyvatel území lze na úrovni ZÚR, které řeší pouze vybrané územně plánovací problémy (nadmístního významu), posuzovat velmi obtížně. Tuto problematiku je možné v plném rozsahu řešit až na úrovni územního plánu, jehož obsahem jsou i prvky místního významu, které ovšem pro soudržnost společenství obyvatel mají zásadní význam (např. občanská vybavenost, školní budovy, sportoviště, kulturní zařízení, domovy sociální péče, zdravotnická zařízení). Navrhovatelé konkrétně poukazují na to, že v důsledku kumulace negativních vlivů dojde k vylidňování obcí nacházejících se jižně od města Brna. Z napadeného opatření obecné povahy ovšem plyne, že pro plánování a usměrňování územního rozvoje brněnské aglomerace, zahrnující i obce na jih od Brna, byly stanoveny takové požadavky na uspořádání a využití území, které směřují k posilování vazeb těchto obcí na město Brno, posilování kvalitního dopravního spojení (integrovaný dopravní systém, železniční a silniční doprava), podmiňují rozvoj sídel vybudováním kanalizace a zajištěním pitné vody, podporují rozvedení dopravních proudů do koridorů schopných ochránit dotčená sídla aglomerace při maximální eliminaci negativních dopadů na životní prostředí, preferují restrukturalizaci zastavěného území obcí před jeho rozrůstáním atd. (s. 11–12). Z VURÚ plyne, že rozvojová oblast republikového významu OB3 Brno, zahrnující brněnskou aglomeraci, se vyznačuje dobrou úrovní vyváženosti vztahu územních podmínek pro zajištění udržitelného rozvoje území (část F.I). V případě povolování dopravních staveb v území, přiléhajícím z jihu k městu Brnu bude samozřejmě nezbytné dbát na to, aby nedocházelo k překračování limitů využití území, byly minimalizovány negativní vlivy na zdraví obyvatel a pohodu bydlení. Je úkolem územního plánování na nižší úrovni (územní plány příslušných obcí), aby byla přijata taková řešení, ochranná a kompenzační opatření, která by minimalizovala negativní vlivy dopravního zatížení na soudržnost společenství obyvatel území, a naopak aby byla posílena soudržnost vytvořením předpokladů pro realizaci dalších záměrů.

[215] Námitka navrhovatelů je nedůvodná.

[216] Stanovisko MŽP k posouzení vlivů návrhu ZÚR na životní prostředí ze dne 22. 8. 2011 (dále jen „stanovisko SEA“) dle navrhovatelů dokládá, že nebyly vyhodnoceny ucelené koncepce, ale jen jednotlivé úseky koridorů. Dále z něho plyne, že nedošlo k řádnému vyhodnocení a zohlednění vlivů schváleného řešení na stav znečištění ovzduší. Ze stanoviska SEA rovněž vyplývá, že z důvodu poskytnutí nedostatečných údajů o některých navrhovaných záměrech nebylo možné posoudit konkrétní míru a rozsah případného vlivu na evropsky významné lokality a ptačí oblasti. Posouzení a srovnání jednotlivých variant koridorů staveb dopravní infrastruktury z hlediska mělo být v plném rozsahu provedeno v rámci vyhodnocení SEA. Odůvodnění, proč se tak nestalo, považují navrhovatelé za projev libovůle. V neposlední řadě navrhovatelé tvrdí, že stanovisko SEA neobsahuje žádnou konkrétní reflexi a zhodnocení obsahu vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území. Stanovisko SEA je v převážné části „“, který by se mohl týkat ZÚR libovolného kraje. Proto mají navrhovatelé stanovisko SEA za nepřezkoumatelné.

[217] Odpůrce zdůrazňuje, že ve stanovisku MŽP je uvedeno, že posouzení vlivů ZÚR na životní prostředí bylo provedeno v souladu s požadavky stavebního zákona z roku 2006 a zákona o posuzování vlivů na životní prostředí. Věty, o něž se navrhovatelé opírají, jsou vytrženy ze stručného popisu koncepce obsaženého ve vyhodnocení. Z pátého odstavce popisu vyhodnocení plyne, že předmětem hodnocení je vlastní koncepce, tj. ZÚR. Pokud jde o vlivy na ovzduší, ty jsou jakožto součást vlivů uplatňování koncepce na obyvatelstvo vyhodnoceny ve třetím odstavci. Jestliže v navazujícím čtvrtém odstavci, který se týká vlivů na ostatní složky životního prostředí, MŽP uvedlo „“, neznamená to, že vlivy ZÚR na ovzduší posouzeny nebyly. Hodnocení vlivů ZÚR na životní prostředí, tj. včetně jeho části týkající se vlivů na území zařazená do soustavy 2000, muselo být provedeno ve vztahu ke koncepci jako celku, nikoliv k jejím dílčím záměrům. Odpůrce uzavírá, že domněnka navrhovatelů, dle níž je stanovisko SEA obecným formulářem, není ničím podložená. Že se předmětné stanovisko vztahuje pouze k ZÚR, dokládá samo stanovisko SEA.

[218] Nejvyšší správní soud konstatuje, že v části stanoviska SEA označené jako „“ je uvedeno, že předmětem hodnocení jsou plochy a koridory dle PÚR 2008, plochy a koridory nadmístního významu a územní rezervy. Navrhovatelé mají pravdu v tom, že posouzení vlivů ZÚR na životní prostředí je založeno na hodnocení jednotlivých koridorů (event. jejich dílčích úseků). Soud v tom však nespatřuje rozpor se zákonem. Ba naopak považuje takový postup za jediný možný, neboť pouze takto lze relativně podrobně posoudit vlivy jednotlivých záměrů, pro jejichž realizaci stanoví ZÚR předpoklady, a učinit rozhodnutí o výběru varianty. Posouzení musí být zaměřeno na vlivy všech ploch a koridorů obsažených v návrhu ZÚR, včetně jejich vzájemného ovlivňování. Koncepci jako celek lze totiž považovat za souhrn jednotlivých ploch a koridorů v jejich vzájemných souvislostech a interakci.

[219] Mělo-li by se posouzení ZÚR odehrát čistě na úrovni koncepce jako celku (makroskopicky), tj. bez hodnocení detailů koncepce představovaných jednotlivými plochami a koridory, bylo by značně povrchní a nemohlo by výraznější měrou přispět k ochraně hodnot území. V návaznosti na to je vhodné poukázat na § 10a odst. 1 písm. a) zákona o posuzování vlivů na životní prostředí, dle něhož jsou předmětem posuzování jen ty koncepce, které stanoví rámec pro budoucí povolení záměrů, jež podléhají posouzení vlivů na životní prostředí v procesu EIA. A dále je třeba poukázat na přílohu č. 8 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí, v níž jsou stanovena kritéria, na jejichž základě se ve zjišťovacím řízení určí, zda územní plán má být podroben procesu posouzení vlivů na životní prostředí. I když se v případě zásad územního rozvoje zjišťovací řízení neprovádí, neboť podléhají procesu SEA vždy (přímo na základě stavebního zákona z roku 2006), lze na těchto kritériích demonstrovat obecný přístup ke způsobu posuzování vlivů územně plánovací dokumentace na životní prostředí. V příloze č. 8 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí je uvedeno, že jedním z kritérií je míra, v jaké koncepce stanoví rámec pro záměry a jiné činnosti, a to buď vzhledem k jejich umístění, povaze, velikosti a provozním podmínkám, nebo z hlediska požadavků na přírodní zdroje.

[220] Z hlediska hodnocení koncepce je tedy významné, jaké záměry mají být na jejím podkladě realizovány. Mají-li být posouzeny vlivy koncepce na životní prostředí, je v prvé řadě nezbytné identifikovat vlivy jednotlivých záměrů, kvůli nimž je koncepce podrobována tomuto procesu. Na podkladě těchto dílčích poznatků týkajících se konkrétních záměrů a jejich variant je pak možné učinit abstrahující úvahy týkající se vlivů koncepce jako celku (tedy souhrnu záměrů, pro jejichž realizaci vytváří územně plánovací dokumentace předpoklady a které jsou ve vzájemné interakci i interakci se záměry již existujícími). Takto zpracovatel posouzení vlivů ZÚR na životní prostředí postupoval, hodnotil vlivy jednotlivých záměrů a na tomto podkladě pak posoudil vliv koncepce jako celku (viz podkapitola A.5.9 a kapitola A.10). Tato námitka je tedy nedůvodná.

[221] Navrhovatelé dále namítají, že ze stanoviska MŽP plyne, že předmětem posouzení vlivů ZÚR na životní prostředí nebyly vlivy na ovzduší. Soud k tomu zjistil, že v části stanoviska MŽP nadepsané slovy „“ je uvedeno, že hodnocení vlivů na obyvatelstvo a složky životního prostředí ve všech případech vychází z identifikace potenciálních vlivů a z expertního odhadu jejich rozsahu a významnosti. Plochy a koridory jsou posuzovány především na základě své prostorové superpozice vůči průmětům environmentálních limitů. Výjimku tvoří vlivy na ovzduší. Tento text stanoviska MŽP je převzat z úvodu dokumentu Vyhodnocení vlivů ZÚR na udržitelný rozvoj území – textová část.

[222] Ze shora uvedeného textu ovšem nelze dovodit, že ve vyhodnocení vlivů na životní prostředí nebyly posouzeny vlivy ZÚR na ovzduší. Pouze to znamená, že vlivy ploch a koridorů na stav ovzduší nebylo možné hodnotit metodou prostorové superpozice vůči průmětům environmentálních limitů. Ovzduší na rozdíl od ostatních složek životního prostředí a jeho dílčích prvků (lesy, vodní toky, přírodní památky, zvláště chráněná území, dobývací prostory, chráněné oblasti přirozené akumulace vod apod.) nemá statický charakter, a proto jej nelze přesně vázat na konkrétní území. K prostorovému promítnutí kvality ovzduší vůči konkrétnímu administrativně stanovenému území slouží stanovení oblastí se zhoršenou kvalitou ovzduší (§ 7 zákona o ochraně ovzduší), o čemž svědčí i příloha č. 1 k vyhlášce č. 500/2006 Sb., která právě tyto oblasti řadí mezi jediné jevy související s ochranou ovzduší, které jsou sledovány v územně analytických podkladech. V rámci oblastí se zhoršenou kvalitou ovzduší, které se vymezují pro celý obvod územní působnosti daného stavebního úřadu, ovšem nedochází k vymezení konkrétní hranice oblasti, kde je překročen imisní limit pro konkrétní sledovanou znečišťující látku.

[223] O tom, že v rámci posuzování vlivů ZÚR na životní prostředí byly hodnoceny i vlivy na ovzduší, svědčí např. kapitola A.5.9 obsahující souhrnné hodnocení vlivů záměrů na ovzduší (s. 166 až 169 VURÚ) a dále kapitola A.6, včetně příloh oddílu A obsahujících tabulkovou část, a především příloha k oddílu A nazvaná . Z obsahu vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území tedy plyne, že vliv dopravních koridorů na stav ovzduší byl předmětem posouzení. Námitka je tedy nedůvodná.

[224] Navrhovatelé rovněž napadají závěr stanoviska MŽP, které akceptovalo, že v případě několika záměrů nebyla v hodnocení stanovena míra možného negativního vlivu na území zařazená do soustavy 2000 a byl stanoven požadavek, aby ve vztahu k těmto záměrům bylo v dalších fázích provedeno tzv. hodnocení dle § 45i zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny. Soud má za vcelku pochopitelné, že na úrovni zásad územního rozvoje nebylo možné v případě některých záměrů přesně kvantifikovat jejich možný negativní vliv na území zařazená do soustavy 2000. Hodnocení vlivů konkrétních dílčích záměrů obsažených v koncepci na celistvost evropsky významných lokalit a ptačích oblastí a na předměty ochrany (evropská stanoviště, evropsky významné druhy, volně žijící ptáci) je otázkou komplexní. K jeho provedení je nezbytné disponovat celou řadou podrobných informací o konkrétní podobě daného záměru. Tyto informace ovšem nejsou ve fázi pořizování zásad územního rozvoje k dispozici, zpracovávají se až v rámci přípravy realizace záměru, tj. pro územní řízení a jemu předcházející hodnocení vlivů záměru na území zařazená do soustavy 2000 (v rámci procesu EIA). V případě některých záměrů, např. koridor rychlostní silnice R55, měl zpracovatel naturového hodnocení k dispozici podrobnější údaje, které využil pro zpracování hodnocení vlivu ZÚR na území zařazená do soustavy 2000. Jedná se o záměry, k nimž existují podrobné přípravné studie prověřující jejich proveditelnost. Účelem procesu pořizování zásad územního rozvoje ovšem není zpracování takto podrobných studií pro všechny koridory dopravní infrastruktury.

[225] Pro kvantifikaci míry vlivu na evropsky významnou lokalitu či ptačí oblast je dále rozhodující rovněž to, pro ochranu jakých stanovišť a druhů rostlin a živočichů byly tyto oblasti vymezeny. V případě některých druhů lze s ohledem na jejich životní potřeby již na úrovni zásad územního rozvoje posoudit, zda zásah do jejich přírodních podmínek vyvolaný realizací záměru bude významně negativní či „“ negativní, resp. jakými konkrétními kompenzačními opatřeními lze tento vliv minimalizovat. To je příklad dopravního koridoru rychlostní silnice R55 dotýkající se ptačí oblasti Bzenecká Doubrava – Strážnické Pomoraví, u níž bylo možno již na úrovni ZÚR s ohledem na zde chráněné druhy určit, že je třeba rychlostní silnici překrýt. Zpracovatel hodnocení vycházel z informací pocházejících z pokročilé projektové přípravy tohoto záměru.

[226] Ve všech případech ovšem takto na úrovni zásad územního rozvoje postupovat nelze. Postup zpracovatele hodnocení ZÚR na území zařazená do soustavy 2000 a potažmo ani MŽP nelze považovat za svévolný. Svědčí o tom vcelku podrobný komentář v části B.4.2 (s. 21 a násl.) vyhodnocení vlivů ZÚR na udržitelný rozvoj území obsahující doporučení k minimalizaci vlivů těch záměrů, u nichž význam vlivu nebylo možno prozatím určit. Zpracovatel hodnocení zde uvedl, že u řady záměrů lze konflikt řešit vhodnou lokalizací záměru. Při hodnocení míry vlivu je třeba vzít v úvahu podíl a význam záměrem zasažené plochy z hlediska ekologických nároků stanoviště či druhu. U řady dopravních záměrů je možné minimalizovat negativní vlivy uskutečněním adekvátních opatření.

[227] Soud považuje za legitimní, že v případech, kdy nelze na úrovni zásad územního rozvoje přesně kvantifikovat míru negativního vlivu záměru na území zařazená do soustavy 2000, je tento požadavek posunut do dalších fází územního plánování a povolování záměru. Stejný postup ostatně pro tyto případy předepisuje i metodický pokyn MŽP č. 15/2007 týkající se hodnocení významnosti vlivů při posuzování podle § 45i zákona č. 114/1992 Sb. (publikováno ve Věstníku MŽP č. 11/2007), což jen potvrzuje výše vyřčený názor soudu, dle něhož nelze postup zpracovatele hodnocení a potažmo odpůrce považovat za svévolný. Právě hodnocení vlivů navazujících stupňů územně plánovací činnosti (územních plánů obcí, regulačních plánů) a především pak ve fázi před povolováním záměru slouží k detailnějšímu posouzení míry negativních vlivů záměru, neboť teprve v těchto fázích dochází k přesné lokalizaci záměru do území (územní plán) a ke stanovení stavebně technických parametrů záměrů (územní řízení). Stavebně technické řešení a organizace související s prováděním stavebních prací je pak rozhodující pro posouzení míry vlivů těch stavebních záměrů, které nepředstavují úplně nový zásah do území, nýbrž v převážné míře využívají stávající silnice a spočívají v jejich rozšíření (viz např. rychlostní silnice R52 v úseku Pohořelice–Mikulov). Na okraj soud poznamenává, že skutečnost, že navržený koridor R52 využívá v převážné části stávající silnici, dostatečně vyplývá z výkresu č. 4, který je grafickou částí odůvodnění opatření obecné povahy, a ze strany 53 textové části opatření obecné povahy. Proto soud shledal návrh odpůrce na provedení důkazu dokumentem „“, jímž hodlal odpůrce doložit své tvrzení, že navržený koridor rychlostní silnice R52 využívá stopu stávající pozemní komunikace, nadbytečným a neprovedl jej.

[228] Rovněž pro tyto navazující fáze územního plánování a rozhodování o umístění stavby do území platí § 45i odst. 8, 9 a 10 zákona č. 114/1992 Sb., a nejsou tak namístě obavy navrhovatelů, že by z důvodu nedostatečné kvantifikace vlivů záměru na území 2000 ve fázi hodnocení zásad územního rozvoje mohlo dojít k povolení záměru bez uložení a provedení kompenzačních opatření dle § 45i odst. 9 zákona č. 114/1992 Sb. (ostatně ukládání kompenzačních opatření ve fázi hodnocení koncepcí je v porovnání s ukládáním kompenzačních opatření ve fázi povolování záměru praxí považováno za méně efektivní – viz Bejček, P. Kompenzační opatření podle článku 6.4 směrnice o stanovištích. 2011, č. 3, s. 13–14).

[229] Lze ještě dodat, že možný negativní vliv nebylo možné kvantifikovat rovněž v případě několika územních rezerv. Metodika hodnocení vlivů územních rezerv na území zařazená do soustavy 2000 je značně specifická, neboť vymezení územní rezervy slouží pouze k prověření využití určité oblasti pro konkrétní záměr. Zpracovatel hodnocení zvolenou metodiku transparentně popsal a logickým způsobem odůvodnil, a lze ji tak dle soudu akceptovat.

[230] Tato námitka je tedy nedůvodná.

[231] Soud nesdílí názor navrhovatelů ani ve vztahu k přezkoumatelnosti stanoviska MŽP. V prvé řadě se nelze ztotožnit s tvrzením navrhovatelů, že stanovisko je pouze obecným formulářem, který se mohl týkat libovolného kraje. Stavební zákon z roku 2006, včetně jeho prováděcích právních předpisů, ani zákon o posuzování vlivů na životní prostředí nepředepisují obsah, natož pak strukturu stanoviska MŽP k vyhodnocení vlivů ZÚR na životní prostředí. MŽP tak má široký prostor při koncipování obsahu stanoviska. Lze jen přivítat, jestli MŽP koncipuje svá stanoviska k vyhodnocení vlivů zásad územního rozvoje na životní prostředí jednotným způsobem.

[232] Stanovisko k vyhodnocení vlivů na životní prostředí bylo v nyní posuzovaném případě vydáno teprve poté, co došlo k veřejnému projednání návrhu ZÚR dle § 39 stavebního zákona z roku 2006 (právě účast veřejnosti je základním principem procesu SEA). Ještě před tím se MŽP z pozice dotčeného orgánu na úseku hned několika složkových zákonů práva životního prostředí vyjádřilo prostřednictvím stanoviska ze dne 26. 7. 2010, které je pro pořizovatele ZÚR závazné, k obsahu variantně řešeného návrhu ZÚR i k obsahu vyhodnocení vlivů ZÚR na životní prostředí. Některé otázky navíc byly řešeny v dohodovacím řízení (jednání dne 24. 1. 2011). Je tedy vcelku pochopitelné, že ve stanovisku k vyhodnocení vlivů na životní prostředí, které bylo vydáno jako poslední v řadě, již nebylo třeba formulovat postoj ke konkrétním záměrům a postačovalo vyjádřit se v obecné rovině ke koncepci jako takové. Obsah stanoviska MŽP k vyhodnocení vlivů ZÚR na životní prostředí je dle soudu plně přezkoumatelný.

[233] Byť soud shledal navrhovateli výslovně formulované námitky proti stanovisku MŽP jako nedůvodné, musel přihlédnout k tomu, co vyšlo najevo v průběhu řízení při projednávání jiných námitek navrhovatelů. Soud již shora uvedl, že posouzení vlivů ZÚR na životní prostředí je neúplné, neboť nezahrnuje vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů. MŽP si mělo tohoto nedostatku všimnout a vyzvat odpůrce k jeho odstranění. Jestliže však namísto toho vydalo ke koncepci (ZÚR) kladné stanovisko, učinilo tak na podkladě neúplně zjištěného skutkového stavu, tedy předčasně. Tím byl proces posuzování vlivů na životní prostředí zatížen vadou, která mohla mít vliv na zákonnost stanoviska MŽP. (...)

[255] Navrhovatelé kromě scházejícího posouzení ucelených koncepcí rozvoje silniční dopravní infrastruktury v JMK namítají i chybné posouzení a vyhodnocení jednotlivých dílčích variant záměrů, resp. koridorů silničních komunikací a jejich úseků v rámci vyhodnocení vlivů ZÚR na životní prostředí a udržitelný rozvoj území. V odůvodnění je pak v návaznosti na to nedostatečně, resp. chybně zdůvodněn výběr těchto jednotlivých dílčích variant. Tato námitka se zejména týká:

- posuzovaných variant jednotlivých úseků rychlostní silnice R43 (včetně přivaděče k R43 od Tišnova – silnice II. třídy II/385),

- variant tangent města Brna (včetně územní rezervy pro jihovýchodní tangentu),

- „“ rychlostní silnice R52 (resp. nedostatečného posouzení skutečných variant silničního spojení Brna a Vídně,

- variant jednotlivých úseků rychlostní silnice R55,

- silnice I. třídy I/40 Břeclav–Valtice,

- kapacitní silnice S8 v prostoru města Znojma.

S tím dále souvisí neúplné a nesprávné posouzení, resp. vymezení MÚK, jež mají být součástí uvedených silnic, a rovněž nesprávné vymezování koridorů některých z nich přes zastavěné území obcí.

[256] Jako obecný nedostatek týkající se všech dílčích úseků dopravních staveb navrhovatelé poukazují na tvrzení, obsažené na s. 32 odůvodnění ZÚR, podle nějž „[m]“. V této souvislosti odkazují na § 6 odst. 2 vyhlášky 500/2006 Sb. Z výše uvedeného navrhovatelé dovozují, že pokud by bylo pro řádné vyhodnocení vlivů některých dopravních staveb či jejich jednotlivých úseků (resp. pro ilustraci tohoto vyhodnocení v grafické části ZÚR) nezbytné použít měřítko 1:50 000, pak je to nejen možné, ale bylo povinností pořizovatele zajistit tento postup. Stejně tak je povinností zpracovatele vyhodnocení vlivů i návrhu ZÚR zajistit si nezbytné podklady pro soulad provedeného hodnocení s požadavky právních předpisů (§ 3 ve spojení s § 2 odst. 1 a 4 správního řádu). V této souvislosti navrhovatelé zdůrazňují, že nelze „“ odůvodnit nedostatečné vyhodnocení otázky, jakou dodatečnou zátěž by jednotlivé záměry pro dotčená území znamenaly (v tomto ohledu se odkazují na část. IV, bod. 1 návrhu).

[257] Dále mají navrhovatelé za to, že ZÚR obecně „“ nevymezují ani v grafické ani v textové části všechny křižovatky nadmístního významu v rámci koridorů dopravní infrastruktury nadmístního významu, přičemž se odkazují na čl. 50 textové části ZÚR. Dle navrhovatelů je možné, že v některých částech vymezených koridorů jsou tyto křižovatky „“ v nepřiměřeně širokých koridorech. Jako příklad uvádějí území obce Rozdrojovice, kde dochází ke „“ změně šířky koridoru silnice R43. Dále ZÚR nevymezily napojení MÚK na silnice I. a II. třídy.

[258] Podle odpůrce je grafická část ZÚR vydána v základním měřítku daném stavebním zákonem z roku 2006 a prováděcími předpisy (1:100 000). Projektant měl k dispozici všechny existující podklady, nezbytné a pro řešení ZÚR, různé míry podrobnosti, odpovídající jejich připravenosti (od studií až po realizační dokumentaci). Problematická věta znamená podle odpůrce toliko, že nelze předpokládat, že hodnocení záměrů v úrovni ZÚR je provedeno v zásadně větší podrobnosti a může zohledňovat podrobná technická či jiná řešení, která mohou mít zásadní vliv na výsledky hodnocení, případně na návrhy opatření. Detailnější hodnocení a tomu i úměrná podrobnost (EIA) je provedeno až v navazující fázi územního řízení. K využití údajů o současné zátěži a o kapacitě jednotlivých dopravních staveb odpůrce uvádí, že u procesů SEA a EIA se uplatňuje u vyhodnocení variant jednotlivých dopravních záměrů metoda použití výhledových intenzit.

[259] Odpůrce v tomto ohledu poukázal na povahu zásad územního rozvoje jako koncepčního územně plánovacího dokumentu nadmístního (regionálního) významu (§ 36 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006). Dle odpůrce jsou v ZÚR plošně vymezeny všechny MÚK včetně označení, s návazností na stávající silniční síť. Zakreslení napojení na stávající silniční síť, tj. technické řešení MÚK včetně napojení na silnice I. a II. třídy, není z hlediska podrobnosti úkolem pro ZÚR, ale pro územní plány jednotlivých obcí. Tvrzení navrhovatelů o „“ křižovatek do vymezených koridorů označil jako nepravdivé.

[260] Soud shledal námitky navrhovatelů týkající se použitých měřítek u výkresů grafické části ZÚR nedůvodnými. Dle názoru soudu je problematická věta uvedená v námitce navrhovatelů, od které odvozují obecný nedostatek hodnocení všech dílčích úseků dopravních staveb, vytržena z kontextu a celkově chybně interpretována. Jelikož je tato věta v odůvodnění ZÚR obsažena v části týkající se pouze rychlostní silnice R43, nezakládá obecné pravidlo pro všechny ostatní dopravní stavby, jak usuzují navrhovatelé. Předmětná věta ani nijak nepopírá tvrzení navrhovatelů, že je zpracovatel povinen opatřit nezbytné podklady pro samotné prosouzení záměrů. Naopak jak sama věta, tak i následný text obsahují výčet těchto podkladů různé míry podrobnosti vyhotovených v různě velkém měřítku. Zmiňovaný § 6 odst. 2 vyhlášky č. 500/2006 Sb. stanovuje měřítko, pouze pro výkresy, které jsou součástí grafické části zásad územního rozvoje. Použitelná měřítka jsou tedy obecně 1:100 000, v odůvodněných případech 1: 50 000, popřípadě 1: 200 000, pro výkres širších vztahů je stanoveno měřítko 1:500 000.

[261] Ze spisové dokumentace vyplývá, že jak textová část ZÚR, tak i jejich odůvodnění obsahují v grafické části zákonem a prováděcími předpisy předepsané výkresy, které jsou provedeny v zákonem stanovených měřítcích. Bez konkrétních námitek zdůvodňujících nutnost použití právě jiného měřítka, soud shledal použití měřítek 1:100 000, 1:200 000 a 1:500 000 v souladu právní úpravou. Jelikož navrhovatelé námitku blíže nekonkretizovali, zdejší soud neshledal, že by odpůrce na základě této věty odůvodňoval hodnocení otázky, jakou dodatečnou zátěž by jednotlivé záměry pro dotčená území znamenaly. Soud se naopak ztotožnil s názorem odpůrce, že tato věta měla pouze obecně v závěru naznačit, s jakou mírou podrobnosti je v úrovni ZÚR provedeno hodnocení záměrů týkající se rychlostní silnice R43, a to odpovídající samotné míře zpracování ZÚR, dostupným podkladům a projektové dokumentaci.

[262] Soud i v řízení o zrušení opatření obecné povahy podle § 101a a násl. s. ř. s. vychází ze skutkového a právního stavu, který existoval v době vydání zásad územního rozvoje (§ 75 odst. 1 s. ř. s.). Poukaz odpůrce vznesený při ústním jednání na připravovanou novelu stavebního zákona z roku 2006, dle níž zásady územního rozvoje ani VURÚ nesmí obsahovat podrobnosti náležející svým obsahem územnímu plánu, je proto pro posouzení zákonnosti postupu odpůrce v této věci irelevantní.

[263] K obecnému odkazu na část IV. bod 1 návrhu, tedy na část, kde navrhovatelé tvrdí nedostatečné posouzení synergických a kumulativních vlivů, soud plně odkazuje na bod [57] a násl. tohoto rozsudku, kde se touto otázkou zabýval.

[264] Zdejší soud se dále neztotožňuje s námitkou navrhovatelů, že lze z výše uvedeného bodu 50 textové části ZÚR či jinak dovozovat, že jsou další křižovatky nadmístního významu „“ v samotných koridorech dopravní infrastruktury.

[265] Ze spisové dokumentace byly zjištěny následující skutečnosti. Dle bodu 50 textové části ZÚR: „“ Dále jsou v grafické a textové části ZÚR vyznačeny mimoúrovňové, mimoúrovňové kolektorové a vybrané úrovňové křižovatky, jejich pozice na příslušném koridoru a šířka koridoru je obklopující.

[266] Dle § 36 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006 zásady územního rozvoje vymezí plochy nebo koridory nadmístního významu a stanoví požadavky na jejich využití. V souladu s judikaturou zdejšího soudu význam MÚK a přivaděčů zpravidla přesahuje pouhé zajištění dopravní obslužnosti konkrétního území a je tedy nutné, aby byly také vymezeny v samotných zásadách územního rozvoje (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 1. 2011, čj. 7 Ao 7/2010-133).

[267] Jednotlivé křižovatky jsou v souladu s tvrzením odpůrce v ZÚR zobrazeny jak v grafické, tak i textové části. Co se týká možného následného vymezení těchto křižovatek v rámci daného koridoru, je zapotřebí zmínit, že závaznost nadřazené územně plánovací dokumentace je nutno chápat jak v pozitivním, tak i v negativním smyslu (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 9. 2009, čj. 1 Ao 1/2009-185, č. 1971/2010 Sb. NSS, ze dne 27. 10. 2010, čj. 9 Ao 1/2010-84, a ze dne 24. 4. 2012, čj. 9 Ao 7/2011-559). Závaznost v pozitivním smyslu znamená, že územně plánovací dokumentace nižšího stupně musí respektovat a také vymezit vymezené plochy a koridory nadmístního významu územně plánovací dokumentací stupně vyššího. Závaznost v negativním smyslu naopak neumožňuje územně plánovací dokumentaci nižšího stupně vymezit prvky nadmístního významu, které v nadřazené územně plánovací dokumentaci obsaženy nejsou. V souladu s výše uvedeným tak nemůže dojít díky negativní závaznosti zásad územního rozvoje k tomu, aby byly později vymezeny další MÚK nadmístního významu v rámci územně plánovací dokumentace nižšího stupně.

[268] Soud se neztotožňuje ani s druhou částí námitky týkající se nepřiměřené šíře koridorů a proměnlivosti této šířky. Šíře dané plochy či koridoru by měla být kompromisem mezi požadavkem přesného vymezení, který minimalizuje počet osob potenciálně dotčených na právech, a požadavkem ponechání dostatečného prostoru, který v nižších stupních územně plánovacích nástrojů umožňuje variantní řešení a upřesnění daného záměru. Mezí šířkou koridoru a zásahem do právní sféry tak není přímá úměra. Větší šířka koridoru naopak poskytuje nástrojům územního plánování nižšího stupně určitou volnost pro zohlednění konkrétních místních podmínek, jelikož realizace budoucí dopravní stavby nikdy nebude dosahovat celé šíře daného koridoru. Míra přesnosti vymezení ploch a koridorů ovšem nesmí překračovat svojí určitostí daný stupeň územně plánovacího nástroje, a to ani na jednu stranu.

[269] V případě napadeného koridoru se jedná o šířku 600 až 700 metrů. Vzhledem k přibližné šířce budoucí dopravní stavby včetně ochranných pásem, která bude řádově 100 metrů, je tak ponechán nižší územně plánovací dokumentaci prostor k upřesnění řádově 250 až 300 metrů od středu koridoru na obě strany. Vzhledem ke skutečnosti, že se jedná o vymezení koridoru v rámci zásad územního rozvoje, tedy nejvyššího stupně územně plánovací dokumentace, jedná se dle názoru soudu o přiměřený prostor odpovídající výše uvedenému kompromisu. Zmíněné omezení šířky koridoru v oblasti Brněnské přehrady (u obce Rozdrojovice) je pochopitelné vzhledem k objektivním podmínkám daným v tomto místě. Z jedné strany je prostor pro případné umístění dopravní stavby omezen Brněnskou přehradou a z druhé existující zástavbou. V další části koridor kopíruje již existující část dálničního tělesa. Zdejší soud v tomto ohledu poznamenává, že ačkoliv by bylo právně možné zachovat šíři koridoru 700 m i v tomto místě, reálně lze umístit danou dopravní stavbu jen v řádově užším koridoru. Zúžení koridoru v tomto místě je tak ukázkou toho, že byl zvažován výše uvedený kompromis. Zbytečně široce vymezeným koridorem, který by musel zasahovat i do prostoru hráze či vodní hladiny, by byl zahrnut větší počet pozemků i přes jasnou nemožnost umístit v tomto prostoru danou stavbu. Navrhovatelé dále žádné konkrétní důvody, proč by měl být daný koridor příliš široký, neuvedli.

[270] Zdejší soud se ztotožnil s vyjádřením odpůrce, že zakreslení napojení na stávající silniční síť, tj. technické řešení MÚK včetně napojení na silnice I. a II. třídy, není z hlediska podrobnosti úkolem pro zásady územního rozvoje, ale územní plány jednotlivých obcí. Ze spisové dokumentace vyplývá, že v ZÚR jsou vyznačeny mimoúrovňové, mimoúrovňové kolektorové a vybrané úrovňové křižovatky, které kříží současnou dopravní síť. K této otázce krom obecného konstatování neuvedli navrhovatelé žádné další konkrétní argumenty. Soud tedy i tuto námitku považuje za nedůvodnou.

[271] Soud se neztotožnil ani s námitkou navrhovatelů zmíněnou v návrhu a rozvedenou v replice, že základním parametrem pro vyhodnocení vlivů záměru dopravní stavby na životní prostředí a veřejné zdraví má být její kapacita a nikoliv metoda výhledových intenzit. Uváděná kapacita má být přitom dána maximálním počtem vozidel, která mohou denně jednotlivé typy komunikací využívat při splnění tzv. úrovně kvality dopravy. V této souvislosti navrhovatelé poukazují na body B.I.2. přílohy č. 3 a č. 4 zákona o posuzování vlivů a na normy ČSN 73 6102 a ČSN 73 6101.

[272] K tomu má soud za nutné poznamenat, že příloha č. 3 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí se zabývá náležitostmi oznámení dle tohoto zákona a v bodě B.I.2 požaduje uvést kapacitu (rozsah) předmětného záměru. Příloha č. 4 zákona o posuzování vlivů předepisuje náležitosti dokumentace a její bod B.I.2 je opětovně částí základních údajů týkajících se záměru. Z textu příloh zákona tak nijak nevyplývá navrhovateli tvrzený předpoklad. Výše uvedené přílohy na tomto místě pouze požadují uvést kapacitu (rozsah) záměru a nijak neupravují, jak tuto hodnotu zjistit.

[273] Zatímco u ostatních záměrů výše uvedená hodnota vychází z konkrétních projektovaných hodnot (např. elektrárna o určitém výkonu), u dopravních staveb je stanovení této hodnoty komplikovanější. Zatížení životního prostředí je v případě dopravních staveb způsobováno především dopravou. Tato doprava však není přímo stavitelem dopravní stavby regulovatelná a snadno předvídatelná (na rozdíl např. od výkonu elektrárny) a může se v závislosti na řadě proměnných v čase měnit (ekonomická situace, sezónní vlivy atd.). Právě ke stanovení této zátěže slouží modelování dopravy a určování výhledových intenzit, které má co nejpřesněji určit pravděpodobné vytížení.

[274] Ačkoliv právní řád přesnou metodiku posuzování vlivů koridorů na životní prostředí neupravuje, bylo by dle názoru soudu proti smyslu samotného posuzování SEA a EIA, aby se při stanovení možné zátěže vycházelo z paušálně stanoveného maximálního využití dané komunikace dle technických norem. Především s ohledem na to, že maximálního zatížení daná komunikace nemusí nikdy dosáhnout. Soud má v této souvislosti za zvláštní, že navrhovatelé vyčítají ZÚR nedostatečná zjištění a nízkou míru podrobnosti, v tomto případě však požadují založit celé posuzování pouze na základě paušálních hodnot.

[275] K důkazu předanému soudu odpůrcem při ústním jednání obsahujícímu letecké snímky obcí v blízkosti jednotlivých koridorů rychlostních silnic s graficky vyznačeným rozvojem v různém časovém období, soud poznamenává, že ve vztahu k řešené otázce nemá žádnou relevanci. Soud jen podotýká, že ZÚR mají vycházet z aktuální situace a rozvoje obcí a při plánování dopravní infrastruktury jej zohlednit. Skutečnost, že se obce z řad navrhovatelů v uplynulých letech rozvíjely, byť třeba i směrem k nyní plánovaným dálnicím a rychlostním silnicím, jim tak jen těžko může jít k tíži. (...)

[424] Navrhovatelé tvrdí, že metodický postup hodnocení variant jednotlivých úseků koridorů dopravní a technické infrastruktury z hlediska vlivů na životní prostředí je zcela neprůhledný, neobjektivní a z mnoha hledisek chybný. Toto má mít vliv na správnost tvrzení a údajů v dokumentu obsažených, a v konečném důsledku na zákonnost ZÚR.

[425] Dle navrhovatelů v bodě 12 kapitoly A.6.1. hodnocení SEA týkající se syntetického hodnocení variant zcela schází „“. Toto kritérium by mělo být uplatňováno za situace, kdy by hodnocená varianta byla prokazatelně zdrojem dalšího zatížení území v oblastech, kde již jsou překročeny nejvyšší přípustné limity takové zátěže. Taková varianta by měla být bez dalšího označena jako nepřípustná.

[426] Váhy „“ přiřazené k parametrům A1-1 až A1-4, zohledňující plochu zástavby v blízkosti koridorů, jsou podle navrhovatelů neproporcionální. Pokud je koridor veden ve vzdálenosti do 100 metrů od obytné zástavby, pak se jedná o situaci, kde je realizace z důvodu nevyhnutelného překračování nejvyšších přípustných limitů hlučnosti prakticky vyloučena. Přitom pokles váhy 7 pouze na váhu 5 při vzdálenosti do 1 000 metrů je malý. Tedy hodnota váhy pro vyloučené trasování do 100 metrů od obytné zástavby musí být výrazně větší, zatímco pro vzdálenější trasování výrazně menší.

[427] Jako příklad neobjektivního hodnocení a porovnání jednotlivých dílčích variant navrhovatelé poukazují na posouzení variant „“ (D1-A) a „“ (D1-C/J) úseku rychlostní silnice R43 Troubsko–Kuřim (příloha 2. 2. s. 1 a 2 části SEA). V tomto případě je počet přidělených „“ shodný při hodnotě parametru A1-1 pro plochy 8,13 hektarů jako při hodnotě téhož parametru pro plochu pouhých 0,11 hektaru. Opravou jen tohoto jednoho dílčího hodnocení by se celkový výsledek tohoto hodnocení musel dramaticky změnit. Jako druhý příklad uvádějí obchvat Břeclavi, kde stejný typ vlivu, například parametry A1-1 a A1-2, je v případě dvou nedoporučených variant charakterizován jako velký, zatímco v doporučené variantě je bez jakéhokoliv odůvodnění hodnocen pouze jako střední. V této souvislosti navrhovatelé odkazují na opomíjený úsek obchvatu Břeclavi a z něj vyplývající zkrácení celkové délky úseku R55 Břeclav – státní hranice. Závěrem dodávají, že v příloze 1. 1. Části SEA na s. 1 je vliv na hlučnost pro variantu „“ rychlostní silnice R43 hodnocen stupněm 0 a vliv na ovzduší nesrozumitelně stupněm +1/-1. Dle názoru navrhovatelů jsou toto z pohledu dlouhodobých překračování limitů v oblasti Bosonoh a obce Troubsko naprosto nesprávná tvrzení.

[428] Odpůrce uvádí, že pro potřeby posouzení vlivů variantních řešení obsažených v ZÚR byla rozpracována metodika, která je popsaná v kapitole 6.1 dokumentace VURÚ. V zájmu maximální transparentnosti jsou jednotlivé kategorie hodnotících výroků popsány v přílohách 2. 1. a 2. 2. Výsledné doporučení expertního SEA týmu je pak výsledkem zvážení všech těchto aspektů.

[429] Navrhovateli navrhované „“ jde podle odpůrce zcela mimo metodický rámec posuzování územně plánovací dokumentace. Navrhovatel sám uvádí metodickou diskontinuitu při vymezování oblastí se zhoršenou kvalitou ovzduší, jakož i variabilitu v rozsahu těchto území v různých letech. Dalším aspektem, který nelze zohlednit, je budoucí vývoj emisních a hlukových charakteristik vozového parku. V rámci projednání ZÚR byly vyhodnoceny všechny známé a varianty záměrů v souladu se stavebním zákonem z roku 2006. Pokud má navrhovatel jako vylučovací kritérium na mysli stávající zátěž území, je nutné upozornit, že touto problematikou se zabývají věcně a místně příslušné orgány veřejné správy.

[430] K parametrům pro bodové hodnocení odpůrce konstatuje, že způsob vyhodnocení variant řešení není metodicky ze strany MŽP upraven. Je v souladu s běžným postupem vyhodnocení SEA i ostatních zásad územního rozvoje. Tento postup je akceptován orgánem příslušným a odpovědným za metodické vedení vyhodnocení vlivů na životní prostředí (MŽP).

[431] Míra významu zohlednění potenciálních vlivů ve vztahu k obyvatelstvu, resp. ovzduší, je mimo jiné vyjádřena počtem bodů přidělených této skupině kritérií. Jelikož je této skupině kritérií přiděleno 26 z celkového počtu 100 bodů, je patrné, že je tato složka hodnocena jako velmi významná v porovnání s dalšími hodnocenými složkami životního prostředí.

[432] K příkladu hodnocení variant R43 odpůrce rekapituluje závěry hodnocení variant a doporučení SEA. Dále odkazuje na závěry textové části hodnocení (kap. A.6.2). K příkladu hodnocení variant obchvatu Břeclavi odpůrce doplňuje, že důvodem určení míry vlivů je pozice koridoru vzhledem k obytné zástavbě. Odpůrce nesouhlasí, že doporučená varianta celou trasu obchvatu Břeclavi neobsahuje a je zde vynechán úsek 10 km, kde se nachází konflikt s územím 2000. Koridor pro vedení rychlostní silnice R55 v prostoru Břeclavi byl v 2. návrhu ZÚR řešen ve třech variantách. Jako nejpřijatelnější byla v úseku Hrušky –Břeclav vybrána varianta „“, na kterou v ZÚR navazovala varianta obchvatu Břeclavi. Jelikož je na uvedenou dvoupruhovou variantu již vydáno územní rozhodnutí řešící i možnost kompenzačních opatření, je tento koridor z výroku ZÚR vypuštěn.

[433] Stanovení parametru „“ je dle tvrzení odpůrce založeno na skutečnosti, že šířka vymezených koridorů je výrazně širší než šíře koridoru, která bude fakticky využita pro realizaci konkrétních záměrů. „“ jsou hodnoceny územní podmínky pro minimalizaci, resp. vyloučení vlivů k dané skupině parametrů, resp. dané složce životního prostředí.

[434] V případě, kdy vlivy na obyvatelstvo a ovzduší jsou v daném koridoru nejednoznačné, upozorňuje zpracovatel na tuto skutečnost prostřednictvím bodového hodnocení (+1/-1). V tomto úseku lze předpokládat vznik jak pozitivních, tak negativních vlivů. Ve vztahu k obyvatelstvu a ovzduší jsou naopak takto hodnoceny (-1 či -2) úseky koridorů, které se přibližují plochám obytné zástavby. SEA je hodnocením koncepčním, nikoliv projektovým. V rámci posouzení variant vymezených ZÚR bylo provedeno koncepční posouzení sloužící k identifikaci potenciálně negativních vlivů na životní prostředí, které mají být dále vyhodnoceny v měřítku odpovídajícímu projektové dokumentaci (EIA).

[435] Nejvyšší správní soud posoudil námitku tvrdící absenci „“ jako nedůvodnou. Samotné kritérium má vyloučit ty varianty koridorů, které by byly prokazatelně zdrojem dalšího zatížení území (znečištění ovzduší, hluku apod.) v oblastech, kde jsou již překročeny nejvyšší přípustné limity takovéto zátěže, případně je zřejmé, že by k takovému překročení došlo. Navrhovatelé tedy potřebu „“ odůvodňují na základě předpokladu, že do území s existující nadlimitní zátěží nelze umisťovat koridory dopravních staveb. Tento předpoklad byl již v předchozích částech rozsudku vyvrácen. Soud ve stručnosti opakuje, že samotné vymezení koridorů a ploch nadmístního významu v zásadách územního rozvoje se nemůže z povahy věci dostat do rozporu s imisními limity znečištění ovzduší či nejvyššími přípustnými hodnotami hluku. V podrobnostech soud odkazuje na body [102] až [110] tohoto rozsudku.

[436] Jako nedůvodnou seznal soud i námitku navrhovatelů týkající se přiřazení jednotlivých vah „“ k parametrům A1-1 až A1-4. V podkapitole A.6.1. „“ (s. 199 hodnocení SEA) je uvedeno, že metodický postup vychází mimo jiné ze zásad, kdy každý z problémových okruhů je prezentován skupinou kritérií (Sk), přičemž každé kritérium (K) je vyjádřeno konkrétními parametry (P). Jednotlivým skupinám kritérií byly týmem zpracovatelů stanoveny váhy formou rozdělení 100 bodů, počet bodů přidělených skupině kritérií (Sk) odráží význam dané složky v rámci funkcí dotčeného území. V rámci každé skupiny (Sk) jsou podle stejného principu stanoveny váhy jednotlivých parametrů (Vp) rozdělením příslušného počtu bodů přidělených dané skupině. Pro každý parametr (P) je na základě hodnoty a prostorové dispozice daného jevu („“) vůči vymezenému koridoru stanovena „“ a „“ vyjádřené bodovým hodnocením (bp) odvozeným z jednoduché matice rizik. Syntetické hodnocení každé varianty je dáno hodnotou (H) váženého součinu bodové hodnoty parametru (bp) a jeho váhy (vp). Varianta s nejnižší celkovou hodnotou H je z hlediska vlivů na životní prostředí považována za nejpřijatelnější.

[437] Navrhovatelé napadají parametry A1-1 až A1-4, které patří do skupiny kritérií (Sk) „“, kritéria (K) „“, jimž je souhrnně přidělena váha 21 bodů. Tyto parametry zohledňují plochu zástavby ve vzdálenosti od osy koridoru, a to ve čtyřech pásmech: do 100 metrů (A1-1), do 500 metrů (A1-2), do 1 000 metrů (A1-3) a do 2 000 metrů (A1-4). Těmto parametrům byly přiděleny postupně váhy o počtu bodů 7, 6, 5, 3. Z výslechu svědka RNDr. Libora K. k této otázce vyplynulo, že vztažení k ose koridoru je modelové, neboť osa komunikace nemusí být umístěna přímo v ose koridoru, může být umístěna kdekoliv s diferencí v řádech 100 metrů. Dále mohou ochranná opatření dané vlivy významně . Dle soudu je logické, že se vzrůstající vzdáleností od osy koridoru také klesá hodnota jednotlivých vah. Dále je zapotřebí přihlédnout ke skutečnosti, že v rámci zásad územního rozvoje se neumisťují konkrétní silniční stavby, ale vymezují se koridory o šířce několika set metrů a až v rámci nižších stupňů územně plánovací dokumentace dochází k upřesňování. Samotnou otázkou proporcionality rozdělení jednotlivých bodů vah v rámci daného kritéria se soud nezabýval, neboť tato námitka zcela míří do pátého kroku algoritmu. Tento krok aplikuje zdejší soud zpravidla pouze tehdy, neshledal-li pochybení v předchozích čtyřech krocích, tak tomu ovšem v projednávaném případě nebylo (blíže viz bod [711] rozsudku).

[438] Navrhovatelé dále napadají smysl a objektivitu metodiky hodnocení variantně navrhovaných záměrů. Namítají zejména chybné hodnocení koridoru silnice R43 v úseku Troubsko (D1) – Kuřim, konkrétně porovnání varianty „“ (D1-A) a varianty „“ (D1-C/J) ve vztahu ke kritériu „“ (A1). Jak bylo již výše uvedeno, u každého parametru (P) je na základě hodnoty a prostorové dispozice daného jevu vůči vymezenému koridoru stanovena „“ a „“ vyjádřené bodovým hodnocením (bp) odvozeným z jednoduché matice rizik. Výsledná hodnota bodového hodnocení (H) je tvořena až součinem hodnot (bp) a příslušné váhy (Vp). Samotná hodnota daného parametru tak prochází skrze matrici rizik, která ji může značně zkreslit. Ze spisové dokumentace (tabulka v příloze 2. 2. na s. 1 SEA) vyplývá, že plocha zástavby ve vzdálenosti do 100 metrů od osy koridoru je v případě varianty „“ celkem 8,13 hektarů, v případě varianty „“ je 0,11 hektaru. Svědek RNDr. Libor K. k této otázce při výslechu mimo jiné uvedl, že na základě porovnání kvantitativních parametrů získaných geografickou analýzou nebylo možné dospět ke správnému výsledku. Tato metodika byla ještě rozšířena o prvky rizikové analýzy, kdy se formou expertního odhadu určoval význam a pravděpodobnost vzniku vlivu. Tato metodika hodnocení byla připravena speciálně pro hodnocení zásad územního rozvoje Jihomoravského kraje. Konkrétně ve vztahu k hodnocení úseku Troubsko (D1) – Kuřim a variant „“ a „“, uvedl, že velikost ploch nehraje roli.

[439] Na základě výše uvedeného dospěl soud k názoru, že rozdíl uvedených ploch je na první pohled značný. Ztotožnil se s názorem navrhovatelů, že vzdálenost silničního tělesa od zástavby zásadně ovlivňuje vliv na obyvatelstvo a hodnocení zcela pomíjející takto značný rozdíl odporuje prvkům logiky. Na tomto nic nemění výpověď svědka RNDr. Libora K. Samotná matrice rizik, kde je hodnota stanovena na základě expertního odhadu, poskytuje velký prostor pro případné zkreslení konečných výsledků, i když podkladové hodnoty v celku jistě hovoří v neprospěch určité varianty. Proto vskutku mohlo v namítaném případě dojít ke zkreslení hodnocení koridoru rychlostní silnice R43. S ohledem na dále uvedené nicméně soud nemusel metodiku hodnotit detailněji.

[440] Soud nepominul, že metodika není metodikou obecně užívanou, ale byla vytvořena pro ZÚR, konkrétně její část tzv. matrice rizik. Je nutné poznamenat, že tento problém nelze primárně přičítat pořizovateli, neboť při absenci jakékoliv zákonné či alespoň metodické úpravy, nezbývá pořizovateli nic jiného než tuto metodiku vytvořit. Avšak i při absenci úpravy nelze ze strany pořizovatele rezignovat na nároky na transparentnost, objektivitu a přesvědčivost daného hodnocení. Primární odpovědnost za rozdílné a nekonzistentní metodiky hodnocení vlivů koncepcí na životní prostředí má ovšem MŽP (k pasivitě MŽP v tomto ohledu viz též bod [548]).

[441] I kdyby snad v metodice hodnocení variantně navrhovaných záměrů dle kapitoly A. 6. SEA došlo k pochybení naznačenému navrhovateli, nemělo by vliv na zákonnost napadených ZÚR. Stanovisko SEA totiž není jediným či determinujícím podkladem pro výběr dané varianty koridoru. Navíc i samotné hodnocení variantně navrhovaných záměrů dle kapitoly A.6. SEA je jen jedním z více podkladů pro výsledné doporučení SEA a není s to samo o sobě zapříčinit doporučení chybné varianty. Kromě hodnocení dle kapitoly A.6. SEA byly jednotlivé variantní záměry hodnoceny shodně jako ostatní návrhy (viz kapitola A.5.9. a příloha 1.1. SEA). Dále výsledné doporučení vychází z hodnocení vlivů ZÚR na ptačí oblasti a evropsky významné lokality 2000. Navrhovateli zmiňovaný vliv na obyvatelstvo byl podrobně hodnocen v rámci hodnocení HIA. V rámci tohoto hodnocení byla jako nejvhodnější také doporučena varianta „“ (s. 55 HIA). Soud se navíc v této otázce řídil zásadou zdrženlivosti, neboť daná otázka spadá do vysoce odborné sféry.

[442] K druhému příkladu, který měl prokázat neobjektivitu bodového hodnocení a týkal se koridoru rychlostní silnice R55 v úseku Hrušky – Břeclav (D2) – hranice ČR/Rakousko, soud ve stručnosti uvádí, že v tomto případě navrhovatelé vycházejí především z toho, že daná trasa koridoru neobsahuje trasu obchvatu Břeclavi. Touto otázkou se zdejší soud již zabýval v části IV.D.4.1. tohoto rozsudku a na podrobné odůvodnění v této části rozsudku odkazuje.

[443] Námitku týkající se hodnocení varianty „“ rychlostní silnice R43 stupněm 0 pro vliv na obyvatelstvo a vliv na ovzduší nesrozumitelně stupněm +1/-1 shledal soud jako nedůvodnou. V souladu s vyjádřením odpůrce lze při uplatnění stupně (+1/-1) v daném úseku předpokládat vznik jak pozitivních, tak negativních vlivů. Podrobné odůvodnění zahrnující slovní hodnocení daných stupňů lze naleznout v kapitole A.5.9 hodnocení SEA. Stejně jako navrhovatelé v souvislosti s překračováním dlouhodobých limitů v oblasti Bosonoh a obce Troubsko odkazují na bod. 2 části návrhu, soud odkazuje na body [102] až [110] tohoto rozsudku pro podrobnější odůvodnění této otázky. (...)

[566] ZÚR dle navrhovatelů vymezují koridory staveb infrastruktury mezinárodního a republikového významu v rozporu s cíli a úkoly vyplývajícími z příslušných ustanovení PÚR 2008, respektive v některých případech bez toho, aby byly v PÚR 2008 vymezeny.

[567] Ve vztahu k rychlostní silnici R43 navrhovatelé konkrétně poukazují na skutečnost, že dle čl. 9 odst. 1 druhé odrážky rozhodnutí TEN-T „“. V návaznosti na citované rozhodnutí stanoví PÚR 2008 v článku 23, že „[n]“. S těmito ustanoveními je dle navrhovatelů vymezení koridoru rychlostní silnice R43 (zařazené do TEN-T) v rozporu, neboť R43 prochází obytnou zástavbou města Brna (územím městských částí Brno-Bystrc, Brno-Bosonohy a Brno-Kníničky), jež je nepochybně „“. Ve vzdálenosti do 100 metrů od R43 v „“ trase by tak například bylo 8,3 hektarů urbanizovaných ploch. „“, tedy místo potenciálního narušení plynulosti dopravy, vzniká např. mísením dopravy dálkové a dopravy městské. Pokud by byla R43 vedena intravilánem města Brna, k tomuto mísení by nedocházelo. Dále v článku 121 PÚR 2008 je ve vztahu k úseku rychlostní silnice R43 „“ stanoven úkol „“Odůvodnění ZÚR však neobsahuje žádný odkaz na skutečné splnění tohoto úkolu, tedy vyhodnocení proveditelnosti realizace záměru rychlostní silnice R43 ve směru na Svitavy. Na s. 46 pouze uvádí odkaz na vyhledávací studii „“, necituje však žádné výstupy této studie. Pouze konstatuje, že „[n]“, tj. varianta „“. Takovýto postup je ovšem podle názoru navrhovatelů v naprostém rozporu s požadavky na posouzení reálných variant řešení v rámci vyhodnocení vlivů ZÚR na trvale udržitelný rozvoj a následně v rámci řízení o návrhu zásad územního rozvoje.

[568] Podle navrhovatelů dále nebylo možné v souladu se zákonem vymezit v ZÚR koridory tangent města Brna, jestliže nejsou vymezeny v PÚR 2008. Tangenty jsou nedílnou součástí páteřního systému silniční infrastruktury, neboť propojují dálnice (D1, D2) a rychlostní silnice (R43, R52). I na ně se tedy vztahuje požadavek na vymezení koridorů dopravní infrastruktury mezinárodního a republikového významu v PÚR (a až následně v navazujících nástrojích územního plánování).

[569] Ve vztahu ke koridoru rychlostní silnice R52 v úseku Pohořelice–Mikulov navrhovatelé odkazují na důvodovou zprávu k návrhu PÚR 2008, z níž dovozují, že vymezení předmětného úseku rychlostní silnice R52 v PÚR 2008 bylo jednak podmíněno „“, jednak že k jeho vymezení došlo v návaznosti na předchozí vymezení tohoto záměru v ÚPN VÚC Břeclavska. Tento územní plán byl však zrušen rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 11. 2009, čj. 3 Ao 1/2007-210, a to s ohledem na nesprávnost postupu při vyhodnocení možných variant kapacitního silničního spojení Brna a Vídně. K posouzení těchto koncepčních variant (v rámci celkových koncepčních alternativ rozvoje dopravní infrastruktury JMK) ovšem nedošlo ani v rámci vyhodnocení vlivů a pořízení návrhu ZÚR.

[570] Dále navrhovatelé namítají, že ZÚR ve výrokové části nevymezuje koridor rychlostní silnice R55 (resp. jakékoli silniční spojení) v úseku „“, přičemž k řádnému prověření proveditelnosti rozvojového záměru v uvedeném úseku nedošlo ani v procesu zpracovávání ZÚR. V odůvodnění ZÚR je pouze (na s. 59) uvedeno, že tento koridor nebyl sledován jako variantní propojení Brna a Vídně, nýbrž jako varianta obchvatu Břeclavi. Dle navrhovatelů tímto fakticky došlo k (nepřípustnému) zúžení v PÚR 2008 vymezeného koridoru ve směru na Vídeň na regionální či místní záměr obchvatu města Břeclavi. ZÚR by mohla záměr rychlostní silnice R55 v úseku „“ nevymezit pouze v případě, že by se v rámci pořizování ZÚR (zejména při vyhodnocování vlivů na udržitelný rozvoj území) objevily argumenty, které by vyloučily možnost realizace takového záměru; nic takového však prokázáno nebylo.

[571] V této souvislosti navrhovatelé odkazují na sdělení Ministerstva dopravy ze dne 12. 5. 2009 (poskytnuté jako odpověď na žádost podanou dle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím), v němž mělo být uvedeno následující: „[...] “ V rámci vyhodnocení vlivů ZÚR mělo tedy dle názoru navrhovatelů dojít k porovnání variant silničního spojení Brna a Vídně přes Břeclav a přes Pohořelice. Toto porovnání pak mělo být součástí srovnání ucelených koncepčních variant rozvoje silniční infrastruktury JMK. Skutečnost, že k tomuto srovnání koncepčních variant nedošlo, lze chápat rovněž jako rozpor postupu při pořízení ZÚR i jejího výsledného obsahu s požadavky PÚR.

[572] Odpůrce k námitkám týkajícím se rychlostní silnice R43 uvedl, že podmínka dostatečného odstupu od obytné zástavby hlavního centra osídlení byla v daném případě vyřešena tím, že v prostoru Bystrce je v projektové dokumentaci trasa silnice zahloubena a překryta v délce cca 1,48 km. Vlivy motorového provozu na přilehlé obytné a rekreační území tak budou minimalizovány. Dále odpůrce nesouhlasí s tím, že nebyly v rámci ZÚR posouzeny varianty trasy R43. Koridor pro rychlostní silnici R43 byl v návrhu ZÚR (projednaném dle § 37 stavebního zákona z roku 2006 v červnu 2010) řešen ve variantách, tj. i ve variantě na Svitavy. Na základě vyhodnocení předložených koncepčních variant R43 z hlediska dopravně-inženýrských kritérií, předpokládaných vlivů na obyvatelstvo, veřejné zdraví a složky životního prostředí projektant jako výslednou variantu doporučil variantu „“ (D3-A) v koridoru Černá Hora – Svitávka a variantu „“ (D4-A) v koridoru Svitávka – Velké Opatovice – hranice kraje. K variantě na Svitavy odpůrce dodal, že tato má zásadní problémy s vedením přes území Pardubického kraje. Zásadním střetem s chráněnými zájmy na úseku ochrany životního prostředí je průchod přes II. ochranné pásmo březovského vodního zdroje, sloužícího pro zásobování města Brna. Dále trasa zasahuje do dobývacího prostoru výhradního ložiska Březinka. Zpracování vyhledávací studie „“ zajistilo ŘSD v souvislosti s úkolem vyplývajícím z PÚR 2008, která ukládá MD v součinnosti s MŽP a dotčenými kraji prověřit možnosti připojení R43 v prostoru Svitavy. Dohoda MŽP a MD ze dne 16. 9. 2010 ohledně trasování R43 v severní části Jihomoravského kraje neměla a z důvodu časové následnosti ani nemohla mít vliv na projednávání návrhu ZÚR v červnu 2010, kde byl koridor pro rychlostní silnici R43 řešen ve variantách včetně varianty na Svitavy. Proto je v odůvodnění ZÚR uveden pouze odkaz na tuto studii a vazba na splnění úkolu z PÚR 2008.

[573] Odpůrce dále nesouhlasí s argumentací navrhovatelů, podle níž k vymezení tangent v ZÚR bylo nutné jejich předchozí vymezení v PÚR 2008. Součástí páteřního systému silniční infrastruktury je dle něj řada silnic, které nesplňují požadavky toho, aby musely být řešeny v PÚR. Tangenty svým významem nepřesahují území jednoho kraje, jejich případná nerealizace nebude mít na sousední kraje žádný vliv. Případnou nerealizací tangent taky nedojde k znemožnění propojení základní sítě dopravních cest.

[574] K námitkám týkajícím se vymezení koridorů rychlostních silnic R52 a R55 odpůrce uvedl, že PÚR 2008 sice stanovila spojení JMK s Vídní prostřednictvím obou uvedených silnic, avšak zatímco koridor silnice R52 je vymezen bez jakýchkoliv úkolů pro ministerstva a jiné ústřední správní orgány, v případě koridoru silnice R55 byl pro úsek Břeclav – státní hranice stanoven úkol prověřit proveditelnost rozvojového záměru. ZÚR prověřovaly jak záměr R52 (ve dvou variantách), tak záměr R55 v úseku Břeclav – státní hranice (ve třech variantách), přičemž u všech variant uvedeného úseku silnice R55 byl konstatován významný negativní vliv na lokality 2000. K usnesení vlády ze dne 19. září 2007, č. 1064, o Harmonogramu výstavby dopravní infrastruktury v letech 2008 až 2012 (citovaném v důvodové zprávě PÚR 2008) odpůrce upřesnil, že výsledkem splnění úkolu prověřit u příslušných představitelů Rakouské republiky možnost realizace variantního řešení silničního spojení Brna s Vídní uloženého citovaným usnesením Ministerstvu dopravy je uzavření dohody mezi vládou České republiky a Rakouskou spolkovou vládou o propojení české rychlostní silnice R52 a rakouské dálnice A5 mezi městy Mikulov a Drasenhofen (dohoda byla podepsána dne 23. 1. 2009 a v platnost vstoupila dne 16. 3. 2009). Naopak do doby vydání ZÚR nebyla prokázána možnost provedení rozvojového záměru R55 v úseku Břeclav – státní hranice, a tak nelze konstatovat, že řešení obsažené v PÚR je v rozporu s požadavkem článku 109 PÚR 2008. Teprve na jednání konaném dne 22. 11. 2011 byla otázka proveditelnosti záměru R55 ministerstvy (MŽP, MD, MMR) a dalšími správními orgány prověřena a bylo potvrzeno řešení odpovídající vydaným ZÚR.

[575] Nejvyšší správní soud posoudil předložené námitky takto.

[576] Námitky obsažené v dané části návrhu lze zasadit do rámce hlavní výhrady, která se line v zásadě všemi částmi návrhu a která spočívá v prosazování alternativní dopravní koncepce založené na studii Ing. S. Dle navrhovatelů vymezení páteřních koridorů pro silniční dopravu v PÚR 2008 podporuje klíčové elementy této koncepce, dopravní koncepce zvolená odpůrcem je s PÚR 2008 v rozporu (výslovně zaznívá uvedený argument v části II. bodě 3.2 návrhu, který navrhovatelé označují jako popis „“).

[577] Lze připomenout, že základním principem této dopravní koncepce je, slovy navrhovatelů, „“ (s. 26 návrhu). Dálkovou tranzitní dopravu ve směrech Vídeň – Ostrava/Katowice a Vídeň –Praha navrhuje odvést z trasy po rychlostní silnici R52 Mikulov–Brno na trasu po rychlostní silnici R55 a na trasu Znojmo–Jihlava po silnici I/38/S8. Nedocházelo by tak „“ (s. 27 návrhu). Dle této koncepce proto ani není zapotřebí budovat tangenty města Brna, (do)budovat rychlostní silnici R52 v trase Pohořelice–Mikulov–Drasenhofen a kapacitní silnici R43 není nutné realizovat v úseku D1–Kuřim „“ variantou, tedy v trase Troubsko–Kuřim, ale je možné ji vést v trase Ostrovačice–Kuřim.

[578] Rozdíly mezi „“ a „“, respektive různé dopady těchto koncepcí na brněnskou aglomeraci (jak je interpretují navrhovatelé), lze ilustrovat pomocí následujících map a nákresů:

Oficiální koncepce

Alternativní koncepce (Ing. S., leden 2007)

(převzato ze s. 26 návrhu)

[579] S uvedenou argumentací navrhovatelů se však Nejvyšší správní soud neztotožňuje. Již výše (bod [143]) konstatoval, že alternativní dopravní koncepce Ing. S. se dostává do rozporu s obsahem PÚR 2008, která vymezuje koridor rychlostní silnice R52 v trase Pohořelice –Mikulov–Drasenhofen (–Vídeň). Z dalších ustanovení PÚR 2008 je zároveň patrno, že politika územního rozvoje počítá s tím, že i v bezprostředním okolí města Brna bude docházet k dalšímu rozvoji silniční infrastruktury. Např. v článku 42 vymezujícím Rozvojovou oblast Brno stanovila PÚR 2008 jako jeden z úkolů pro územní plánování vytvoření územních podmínek „“. Poukázat lze rovněž na článek 121 PÚR 2008, v němž je vymezen koridor rychlostní silnice v trase Brno – Svitavy/Moravská Třebová s tím, že jako důvod vymezení je uvedeno mimo jiné zkvalitnění silničního spojení Brno – Svitavy/Moravská Třebová. V případě koridoru kapacitní silnice R55 sice PÚR 2008 odkazuje na skutečnost, že plánovaná silnice je součástí TEN-T, přesto není nijak zřejmé, že by byl jejím vymezením v PÚR 2008 sledován právě ten záměr, na který poukazují navrhovatelé (tedy odvedení dálkové tranzitní dopravy z brněnské aglomerace, jež by umožnilo upustit od dostavby rychlostní silnice R52 k rakouské hranici a od vybudování tangent v okolí Brna). PÚR 2008 naopak jako důvod jejího vymezení uvádí „“ (R55 by měla spojovat Olomouc, Přerov, Napajedla, Uherské Hradiště, Hodonín a Břeclav). Tvrzení navrhovatelů, že vymezení páteřních koridorů pro silniční dopravu v PÚR 2008 podporuje klíčové elementy alternativní dopravní koncepce Ing. S., je tedy zavádějící.

[580] K námitkám vznášeným navrhovateli ve vztahu k jednotlivým dopravním koridorům (respektive k údajnému nesouladu jejich vymezení v ZÚR a v PÚR 2008) uvádí Nejvyšší správní soud následující.

[581] Ohledně koridorů „“ a koridoru rychlostní silnice R52 v úseku Pohořelice–Mikulov–Drasenhofen (–Vídeň) navrhovatelé uplatnili obsahově stejné námitky již v předcházejících bodech návrhu. Nejvyšší správní soud je proto vypořádal již výše a nepovažuje za nutné se jimi znovu podrobně zabývat. Postačí připomenout, že předmětem řešení v PÚR jsou koridory mezinárodního či republikového významu, přičemž koridor jihozápadní a jižní tangenty nelze považovat za koridor republikového významu. Námitka, podle níž vymezení koridoru jihozápadní a jižní tangenty v ZÚR je v rozporu se stavebním zákonem, neboť koridor nebyl vymezen v PÚR, je proto nedůvodná (podrobněji viz bod [151] výše). Stejně tak neobstojí námitky týkající se rychlostní silnice R52. V textové části PÚR 2008 a schématu č. 5, které představují závaznou část PÚR, je vymezen koridor mezinárodního významu R52 v trase Pohořelice–Mikulov–Drasenhofen (–Wien), a to bez jakýchkoliv podmínek týkajících se prověření jeho realizovatelnosti či prověření výhodnosti jiného alternativního spojení. Schválená PÚR 2008 tedy zafixovala spojení Brna s Vídní po koridoru R52 v uvedené trase, což bylo později na mezivládní úrovni stvrzeno uzavřením dohody o propojení rakouské dálnice A5 a české rychlostní silnice R52 mezi městy Drasenhofen a Mikulov. V důsledku toho pozbyl pro účely přípravy ZÚR relevanci právní názor vyřčený v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 11. 2009, čj. 3 Ao 1/2007-210, na nějž se navrhovatelé v této souvislosti odvolávají. Povinností pořizovatele zásad územního rozvoje je převzít do zadání a na jeho podkladě zpracovaného návrhu zásad dle § 37 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006 záměry obsažené v platné politice územního rozvoje, u nichž dosud nebyla prokázána jejich neproveditelnost. Ve vztahu k dopravnímu koridoru rychlostní silnice R52 žádná takováto překážka v průběhu pořizování ZÚR zjištěna nebyla (na rozdíl od R55 v úseku Břeclav – státní hranice), a proto nebylo důvodu vypustit tento záměr z návrhu ZÚR (podrobněji viz zejména body [141] až [143]).

[582] Zbývá tedy vypořádat námitky vztahující se k rychlostním silnicím R43 a R55.

[583] Část námitek týkajících se těchto silnic se opírá o jejich zařazení do TEN-T, a tak považoval Nejvyšší správní soud za nutné nejprve vyjasnit, jaká je právní povaha a účinky aktů vymezujících v právu EU transevropské dopravní sítě. Politiky EU v dané oblasti měly původně právní základ v článcích 129b–129d Smlouvy o založení Evropského společenství, nyní lze obsahově v zásadě nezměněnou úpravu nalézt v čl. 170–172 Smlouvy o fungování Evropské unie (dále jen „SFEU“). Hlavním nástrojem pro realizaci cílů dle čl. 170 SFEU jsou tzv. „“ (), které dle článku 171 odst. 1 SFEU „“. K jejich vymezení došlo rozhodnutím TEN-T.

[584] Hlavní směry pro rozvoj transevropské dopravní sítě jsou podle čl. 172 SFEU přijímány Evropským parlamentem a Radou tzv. „“ (tedy postupem podle čl. 294 SFEU), ovšem tímto postupem mohou být přijímány různé právní akty. Článek 288 SFEU obsahující výčet právních aktů přijímaných orgány EU pro výkon unijních pravomocí rozlišuje mezi nařízeními, směrnicemi, rozhodnutími, doporučeními a stanovisky. Žádnou bližší specifikaci toho, jakou formou mají být vymezeny hlavní směry, primární právo EU neobsahuje. Nezbývá proto než se přidržet označení, které nese samotný nyní posuzovaný právní akt (č. 1692/96/ES); jedná se tedy o rozhodnutí. Nutno dodat, že na rozdíl od českého vnitrostátního práva, v němž bývají jako rozhodnutí zásadně označovány individuální právní akty (tedy výsledek aplikace normativních aktů na konkrétní případy), v právu EU se lze setkat i s rozhodnutími, která se svou povahou blíží spíše normativním aktům. Rozhodnutí tak bývají typicky užívána jako metoda k zavádění některých nových politik (např. v případě programu ) nebo ke stanovení obecných procedur, jako je tomu u tzv. „“ (rozhodnutí Rady 1999/468/ES o postupech pro výkon prováděcích pravomocí svěřených Komisi); k výkladu o povaze rozhodnutí v právu EU srov. Craig, P.; De Búrca, G. 3. vyd. Oxford: Oxford University Press, 2003, s. 115–116.

[585] Podle článku 288 SFEU jsou rozhodnutí pro své adresáty závazná v celém rozsahu. Komplikovanější je otázka, jaké jsou jejich právní účinky, tj. jaká je povaha závazků, jež z rozhodnutí jejich adresátům vyplývají, a zda se jich vůči nim mohou dovolávat jednotlivci v řízeních před vnitrostátními soudy. V případě nařízení vyplývá tzv. přímý účinek v nich obsažených závazků z dikce čl. 288 SFEU, u směrnic jej dovozuje (a podmiňuje splněním určitých podmínek) dobře známá Soudního dvora [např. rozsudky ze dne 4. 12. 1974, , 41/74, Recueil, s. 1337, ze dne 5. 4. 1979, , 148/78, Recueil, s. 1629, nebo ze dne 26. 2. 1986, , 152/84, Recueil, s. 723]. Co se týče rozhodnutí, Soudní dvůr v rozsudku ze dne 6. 9. 1970, , 9/70, Recueil, s. 825, připustil, že není vyloučeno, aby přímý účinek měly i tyto právní akty. A to zejména tehdy, kdy jsou rozhodnutím uloženy povinnosti v některém členském státě, nebo povinnost všech členských států jednat určitým způsobem. V každém konkrétním případě je však třeba zvažovat povahu a obsah posuzovaného rozhodnutí či jeho vybraného ustanovení, kontext, v němž bylo vydáno, a teprve následně určit, zda je způsobilé mít přímý účinek v právních vztazích mezi adresáty rozhodnutí a třetími stranami.

[586] Při posuzování povahy rozhodnutí TEN-T Nejvyšší správní soud předně vyšel z toho, jak je unijní v dané oblasti vymezena v primárním právu EU. Podle článku 170 odst. 1 SFEU „[z][...] “. Samotné citované rozhodnutí stanoví v čl. 1 odst. 1 jako svůj účel „“Podle odst. 2 hlavní směry uvedené v předchozím odstavci „[...].“ Podle čl. 2 rozhodnutí je jeho cílem vytvoření TEN-T, a to postupně do roku 2020 a v souladu s načrtnutými plány a specifikacemi obsaženými v přílohách rozhodnutí.

[587] S ohledem na dikci citovaného ustanovení primárního práva EU (Unie „“) i na obsah samotného rozhodnutí vymezujícího hlavní směry je Nejvyšší správní soud přesvědčen, že z rozhodnutí nelze dovozovat žádné konkrétní závazky států, jichž by se vůči nim mohl dovolávat jednotlivec. Rozhodnutí stanoví určité více či méně obecně definované cíle a státy mají povinnost přiměřeně usilovat o jejich naplnění. To však neznamená, že by v řízeních před vnitrostátními soudy bylo možno se s odkazem na dané rozhodnutí domáhat např. toho, v jaké podobě má dojít k zanesení konkrétních dopravních projektů do územně plánovací dokumentace a k jejich následné realizaci. Nejvyšší správní soud nemá pochyb o tom, že rozhodnutí TEN-T se v tomto ohledu zásadně odlišuje od rozhodnutí (či jejich jednotlivých ustanovení), u nichž je judikaturou Soudního dvora dovozována existence přímého účinku. Např. ve věci takto Soudní dvůr dovodil, že je možné se před vnitrostátními soudy dovolávat čl. 4 odst. 2 rozhodnutí Rady 65/271/EHS o harmonizaci vybraných opatření týkajících se soutěže v železniční, silniční a vnitrozemské vodní dopravě ve spojitosti s ustanoveními první směrnice Rady 67/227/EHS o harmonizaci právních předpisů členských států týkajících se daní z obratu a třetí směrnice Rady 69/463/EHS o harmonizaci právních předpisů členských států týkajících se daní z obratu – Zavedení daně z přidané hodnoty v členských státech. Citované ustanovení zcela jasně a konkrétně zakazovalo členským státům aplikovat společný režim daně z obratu souběžně se specifickými daňovými režimy, které namísto této daně obsahovaly národní právní řády.

[588] Navrhovatelé se v replice na podporu svého názoru ohledně přímého účinku rozhodnutí TEN-T odvolávali na již citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 9 Ao 2/2008-62. Zdejší soud však v uvedeném rozsudku pouze (poté, co dovodil, že napadené opatření obecné povahy bylo vydáno v rozporu se zákonem a je nutno jej zrušit) uvedl, že „[z][TEN-T] “. Při přezkumu změn Územního plánu sídelního útvaru hlavního města Prahy přijatých v návaznosti na citovaný rozsudek pak Nejvyšší správní soud k námitce týkající se předmětného rozhodnutí Evropského parlamentu a Rady uvedl následující: „[TEN-T][TEN-T]“ (rozsudek ze dne 7. 1. 2010, čj. 9 Ao 4/2009-111). Dosavadní Nejvyššího správního soudu k dané otázce tedy souzní se závěry, k nimž soud dospěl v nynějším řízení; oporu pro právní názor prosazovaný navrhovateli v ní nelze nalézt.

[589] Podpůrně lze v této souvislosti odkázat rovněž na analýzu think-tanku (CEP) „“ (jež je dostupná na internetové stránce: http://www.cep.eu/en/analyses-of-eu-policy/ transport/transeuropean-network/). Podle uvedené právní analýzy jsou hlavní směry „“ ().

[590] Z uvedené argumentace tedy plyne, že navrhovatelé se nemohou s odkazem na čl. 9 odst. 1 rozhodnutí TEN-T (podle kterého transevropská silniční síť zahrnuje dálnice a silnice, jež „“) dovolávat nepřípustnosti vymezení koridoru rychlostní silnice R43 v tzv. „“ variantě. Stejně tak nepovažuje soud za nutné zabývat se tím, jakým způsobem je v uvedeném rozhodnutí vymezena silnice R55.

[591] Požadavek obsažený v článku 9 odst. 1 rozhodnutí TEN-T nicméně následně převzala PÚR 2008 v článku 23, který stanoví republikovou prioritu: „[...]. “

[592] V části PÚR 2008 obsahující tzv. republikové priority však, s ohledem na úroveň obecnosti a abstrakce, kterou se vyznačuje, nelze spatřovat víc než vymezení právně-politických východisek celé PÚR. Konkrétnější úkoly pro územní plánování stanoví až následující části PÚR, vymezující na základě těchto východisek jednotlivé rozvojové oblasti a osy, specifické oblasti, koridory a plochy dopravní infrastruktury, koridory a plochy technické infrastruktury a souvisejících rozvojových záměrů, případně další úkoly pro územní plánování. Rozdíl mezi „“ a konkrétnějšími požadavky na územní plánování obsaženými v dalších částech PÚR 2008 je strukturálně obdobný rozdílu mezi právními normami a principy. Zatímco principy mají dimenzi vlastní váhy, a tak je v případě vzájemné více principů možné přistoupit k jejich poměřování, respektive vyvažování, právní normy tuto dimenzi nemají. Jestliže tak PÚR např. vymezí určitý dopravní koridor a navazující územně plánovací dokumentace se od trasy daného koridoru bezdůvodně odchýlí, pak bude tato územně plánovací dokumentace bezpochyby v rozporu s PÚR. Ovšem skutečnost, že navazující územně plánovací dokumentace v plné míře nerespektuje určitou republikovou prioritu, nemusí nutně vést ke stejnému závěru.

[593] Dovozovat čistě na základě dikce výše citovaného článku 23 PÚR 2008, že vedení koridoru rychlostní silnice R43 obytnou zástavbou města Brna (tzv. „“ variantou) je vyloučeno, tedy nelze. Pořizovatel ZÚR totiž musel při volbě trasy uvedeného koridoru zvažovat rovněž další požadavky plynoucí z PÚR 2008, a to zejména obecný požadavek vytvářet předpoklady pro lepší dostupnost území a zkvalitnění dopravní infrastruktury (obsažený ve stejném bodě). Konkretizaci této priority pro dotčené území obsahuje PÚR 2008 v článku 121, v němž je vymezení koridoru rychlostní silnice R43 zdůvodněno nejen nutností provázat silniční tahy D1 a R35, ale také potřebou zkvalitnit silniční spojení Brno–Svitavy/Moravská Třebová. Pořizovatel ZÚR musel, vázán těmito požadavky, nutně hledat určité kompromisní řešení. Vedení koridoru silnice R43 v trase, která by plně vyhovovala požadavku „“ města Brna, by totiž mělo za důsledek, že by silnice sice odváděla tranzitní dopravu z prostoru brněnské aglomerace, avšak neplnila by další z předpokládaných funkcí. Z výsledků analýzy a modelování dopravy v prostoru Brna přitom plyne, že tranzitní doprava ve směru sever-jih představuje maximálně cca 20 % všech přepravních vztahů v tomto prostoru. Převažující podíl (tj. cca 80 %) má doprava zdrojová a cílová směřující k městu Brnu a jeho urbanizovanému prostoru. Oddálená varianta koridoru R43 (tzv. „“ varianta) by měla jen velmi omezenou schopnost přenést a rozdělit výraznější podíl této zdrojové a cílové dopravy (srov. textová část odůvodnění ZÚR s. 33–34, dále k tomu též v bodech [283] a [284] shora). Realizace silnice R43 v „“ variantě má být nadto spojena s vybudováním určitých kompenzačních opatření (zahloubení a překrytí části trasy silnice).

[594] K další námitce týkající se rychlostní silnice R43, podle níž v ZÚR nebyl adekvátně splněn úkol plynoucí z článku 121 PÚR 2008, a to prověřit proveditelnost rozvojového záměru „“, Nejvyšší správní soud odkazuje na body [313] až [321] shora, kde se již s obdobnou námitkou vypořádal. Lze připomenout, že vyhledávací studie, která měla prověřit proveditelnost varianty silnice R43 vedoucí směrem na Svitavy, uvedenou trasu nedoporučila. Následně došlo k dohodě MD a MŽP, že i nadále bude sledována původní („“) varianta silnice R43 v úseku Černá Hora – hranice JMK. Tato varianta řešení koridoru je nadto připravována i ze strany Pardubického kraje. Nejvyšší správní soud tedy souhlasí s odpůrcem, že nelze dovozovat rozpor ZÚR s PÚR 2008 v daném bodě.

[595] Konečně ve vztahu k námitkám týkajícím se koridoru rychlostní silnice R55 uvádí Nejvyšší správní soud následující. PÚR 2008 vymezuje daný koridor v článku 109 v úseku Olomouc–Přerov a dále Napajedla–Uherské Hradiště–Hodonín–Břeclav–hranice ČR (–Vídeň). ZÚR však koridor rychlostní silnice R55 vymezuje toliko v trase Moravský Písek (hranice kraje)–Rohatec– Břeclav, v úseku Břeclav–hranice ČR/Rakousko už ne. Otázkou tedy je, zda se nevymezením rychlostní silnice R55 v uvedeném úseku ZÚR nedostává do rozporu s PÚR 2008.

[596] Není pochyb o tom, že vymezení koridorů republikového, tedy celostátního a mezinárodního významu v PÚR je závazné pro zásady územního rozvoje vydávané na úrovni krajů (§ 31 odst. 4 stavebního zákona z roku 2006). Jak však Nejvyšší správní soud uvedl v již citovaném rozsudku čj. 9 Ao 3/2009-59, „[z][...] [z roku 2006]“

[597] Vymezení určitého dopravního koridoru v PÚR tedy nutně neznamená, že by daný koridor musel být v celém rozsahu vyznačen i v ZÚR (blíže viz také body [139] až [144] a [190] až [196] shora), což ostatně, v takto obecné rovině, připouštějí i navrhovatelé.

[598] K samotnému vymezení koridoru rychlostní silnice R55 Nejvyšší správní soud poukazuje na skutečnost, že PÚR 2008 v článku 109 stanovila, že při rozhodování a posuzování záměrů na změny v území je třeba přednostně vytvářet podmínky pro průchod územím s minimálními dopady na životní prostředí. Jako úkol pro ministerstva a jiné ústřední správní úřady stanovila prověření proveditelnosti rozvojového záměru v úseku R55 Břeclav – státní hranice. Samotná PÚR 2008 tedy ve své závazné části stanovila povinnost prověřit, zda je předmětný úsek koridoru rychlostní silnice R55 vůbec proveditelný.

[599] Z vyhodnocení vlivů návrhu ZÚR na udržitelný rozvoj území (konkrétně oddílu B týkajícího se vlivů na území 2000) přitom vyplývá, že všechny tři posuzované varianty koridoru R55 v úseku Břeclav – státní hranice by měly významný negativní vliv na evropsky významnou lokalitu Soutok-Podluží a ptačí oblast Soutok-Tvrdonicko. S ohledem na § 45i odst. 8 zákona č. 114/1992 Sb. by z tohoto důvodu mohla být koncepce (ZÚR) schválena jen za podmínek stanovených v § 45i odst. 9 a 10 zákona č. 114/1992 Sb. Tedy dle odstavce 9 uvedeného ustanovení by bylo možné schválit jen variantu s nejmenším možným negativním vlivem, a to pouze z naléhavých důvodů převažujícího veřejného zájmu a až po uložení a zajištění kompenzačních opatření nezbytných pro zajištění celkové soudržnosti soustavy ptačích oblastí a evropsky významných lokalit podle odstavce 11 zákona č. 114/1992 Sb. Odstavec 10 téhož ustanovení stanoví, že jde-li o negativní vliv na lokalitu s prioritními typy stanovišť nebo prioritními druhy, lze záměr schválit jen z důvodů týkajících se veřejného zdraví, veřejné bezpečnosti nebo příznivých důsledků nesporného významu pro životní prostředí. Jiné naléhavé důvody převažujícího veřejného zájmu mohou být důvodem ke schválení jen v souladu se stanoviskem Evropské komise (viz též bod [183] shora).

[600] Plnění úkolu prověřit proveditelnost rozvojového záměru v úseku R55 Břeclav – státní hranice ve smyslu článku 109 PÚR 2008 (za nějž zodpovídalo Ministerstvo dopravy v součinnosti s Ministerstvem životního prostředí a JMK) bylo završeno jednáním zástupců zodpovědných orgánů konaným dne 22. 11. 2011. Výstupem z jednání byl návrh přeformulovat při aktualizaci PÚR vymezení koridoru silnice R55 tak, že bude ukončen napojením na dálnici D2 u Břeclavi. Dle záznamu z jednání zúčastnění zástupci dotčených ministerstev a dalších ústředních správních orgánů vycházeli jednak z toho, že úsek R55 Břeclav – státní hranice není veden jako součást TEN-T a nemá návaznost na rakouském území, jednak ze skutečnosti, že již dříve Ministerstvo dopravy navrhlo vládě České republiky změnu usnesení vlády ze dne 9. června 2008, č. 735, Příprava a výstavba kapacitní pozemní komunikace v úseku Pohořelice – státní hranice s Rakouskem. Tímto usnesením vláda původně vyslovila souhlas s propojením rychlostní silnice R55 na území České republiky a dálniční a silniční sítě na území Rakouské republiky na česko-rakouské státní hranici mezi městem Břeclav, místní část Poštorná, a obcí Reintal a uložila ministerstvu připravit patřičné mezinárodní smlouvy. Ministerstvo však navrhlo po posouzení variant trasy silnice R55 z hlediska dopadů na životní prostředí vypustit z uvedeného usnesení citovaný úkol, čemuž vláda usnesením ze dne 6. 10. 2010, č. 713, vyhověla.

[601] Závěry dotčených ústředních orgánů státní správy ohledně proveditelnosti záměru rychlostní silnice R55 v úseku Břeclav – státní hranice tak plně korelují se závěry odpůrce. Nutno přitom zdůraznit, že Nejvyšší správní soud souhlasí v nyní posuzované otázce s odpůrcem zejména z toho důvodu, že z vyhodnocení vlivů návrhu ZÚR na udržitelný rozvoj území vyplynulo, že všechny posuzované varianty koridoru R55 by v daném úseku měly významný negativní vliv na životní prostředí. Navrhovatelé ve své replice k vyjádření odpůrce (na s. 15 repliky) zpochybnili argumentaci odpůrce odkazující na citovaná usnesení vlády s tím, že nemohou být závazná pro obsah ZÚR (vydávaných v samostatné působnosti kraje). Nejvyšší správní soud s navrhovateli souhlasí potud, že formálně je pro pořizování a vydávání zásad územního rozvoje závazná PÚR (ve smyslu § 31 odst. 4 stavebního zákona z roku 2006), nikoliv odkazovaná usnesení vlády. Soud přesto považuje za na ně alespoň podpůrně odkázat, neboť svědčí o tom, že příslušné orgány na české ani rakouské straně již nějaký čas s propojením české rychlostní silnice R55 a rakouské dálniční a silniční sítě mezi městem Břeclav a obcí Reintal nepočítají.

[602] Důkaz sdělením MD ze dne 12. 5. 2009, kterého se dovolávají navrhovatelé, nepovažoval Nejvyšší správní soud za nutné provádět. Uvedené sdělení předcházelo usnesení vlády č. 713/2010 (a ostatně i schválení PÚR 2008, která teprve uložila dotčeným orgánům prověřit proveditelnost uvedeného úseku koridoru R55). Navíc se jednalo toliko o sdělení poskytnuté v reakci na žádost podanou podle zákona o svobodném přístupu k informacím.

[603] Podle navrhovatelů obsahují ZÚR řadu záměrů, jejichž vlivy mohou zasahovat i mimo území České republiky – konkrétně na území Rakouské republiky a Slovenské republiky. Poukazují konkrétně na výrazný nepřímý vliv na území Rakouska spočívající ve zvýšení dopravní zátěže na komunikacích navazujících na české rychlostní silnice (R52, R55) s vlivem na práva obyvatel dotčeného území. Odpůrce podle navrhovatelů v odůvodnění ZÚR nesprávně uvádí, že rakouské státní orgány neprojevily zájem o konzultace, neboť tento zájem byl vyjádřen na zasedání česko-rakouské Espoo komise dne 16. 11. 2010 v Dolních Dunajovicích. Kromě toho byl návrh ZÚR Ministerstvem zahraničních věcí poskytnut rakouským orgánům pouze v českém jazyce a navíc byly tyto orgány uvedeny v omyl tiskovou zprávou JMK uveřejněnou dne 16. 12. 2010 o schválení variant záměrů dopravní a technické infrastruktury. Občané Rakouska tak byli zkráceni na svých právech, neboť návrh ZÚR zaslaný do Rakouska nebyl v Rakousku zveřejněn a tamním občanům bylo odepřeno se s ním plnohodnotně seznámit. Odpůrce tak porušil § 37 odst. 3 stavebního zákona z roku 2006, článek 7 odst. 1 směrnice SEA, čl. 5 odst. 3 a čl. 10 odst. 2 písm. b) Protokolu o strategickém posuzování vlivů na životní prostředí k Úmluvě o posuzování vlivů na životní prostředí přesahujících hranice států (č. 71/2010 Sb. m. s.).

[604] Odpůrce uvedl, že předání dokumentace návrhu ZÚR Rakouské republice bylo doloženo rakouskou nótou ze dne 7. 7. 2010; o konzultace nebyl z rakouské strany projeven zájem. Dokumentace byla předána v českém jazyce, nicméně pořizovatel ZÚR byl připraven v případě projevení zájmu o konzultace zajistit překlad dokumentu. Nad rámec stavebního zákona byly dopisem informovány o projednání návrhu ZÚR orgány územního plánování spolkové republiky Dolní Rakousko a samosprávné kraje Slovenské republiky. Rakouské státní orgány byly informovány o projednávání návrhu ZÚR též na zasedání česko-rakouské Espoo komise v Dolních Dunajovicích, avšak přesto nebylo o konzultace oficiálně požádáno. Zájem na tomto zasedání nelze považovat za projevení zájmu o konzultace ve smyslu stavebního zákona z roku 2006. K informování došlo též dne 11. 4. 2011 v Českých Budějovicích na pracovním setkání signatářů Dohody o spolupráci mezi kraji České republiky Jihomoravským, Jihočeským a Vysočina a spolkovou zemí Dolní Rakousy. K článku 7 směrnice SEA odpůrce uvedl, že v tomto článku figurují jako subjekty práva členské státy. Teprve v případě, že se mezi nimi uskuteční konzultace, tak se členské státy dohodnou na způsobu zapojení dalších subjektů – orgánů a občanů sousedních států. Odpůrce též odkázal na vypořádání připomínek rakouských občanů k ZÚR.

[605] Nejvyšší správní soud předesílá, že návrh na zrušení ZÚR podali původně kromě navrhovatelů uvedených v záhlaví též dva občané Rakouska (Peter Friedrich N. a Renate V.), kteří svoji aktivní legitimaci odvíjeli od vlastnictví pozemků na území Rakouska a od možného nepřímého vlivu imisí dopravy z plánované rychlostní silnice R52, jež by se měla napojit na budoucí rakouskou dálnici A5. Nejvyšší správní soud usnesením ze dne 19. 4. 2012, čj. 1 Ao 7/2011-284, vyloučil návrh těchto dvou navrhovatelů k samostatnému řízení a usnesením ze dne 2. 5. 2012, čj. 1 Ao 1/2012-62, předmětný návrh odmítl. Dospěl totiž k závěru, že tento návrh byl podán osobami k tomu zjevně neoprávněnými, neboť již ze samotných tvrzení obou navrhovatelů bylo zřejmé, že nemohou být napadenými ZÚR přímo dotčeni ve své právní sféře.

[606] Zbylí navrhovatelé svoji aktivní procesní legitimaci k podání návrhu dostatečně osvědčili (viz výše body [19] až [29]). Jinou otázkou je ovšem aktivní legitimace věcná, tedy pravdivost (důvodnost) tvrzení navrhovatelů a existence zkrácení na jejich právech. K této otázce soud v podrobnosti odkazuje na body [405] a [406] výše.

[607] Navrhovatelé tvrdí, že odpůrce nedostál svým povinnostem ve vztahu k přeshraničnímu posuzování ZÚR, čímž došlo k dotčení procesních práv obyvatel v určitých oblastech Rakouska, resp. občanů Rakouska obecně. Již z tohoto tvrzení vyplývá, že k dotčení právní sféry navrhovatelů případným nezákonným postupem odpůrce nemohlo dojít, neboť žádný z navrhovatelů neuvádí, že by bydlel na území Rakouska, případně že by byl rakouským občanem. Jakékoliv dotčení právní sféry navrhovatelů však především odporuje zdravému rozumu a logice věci. Zdejšímu soudu totiž není zřejmé, jak by obce JMK a fyzické osoby s hmotnými právy k nemovitostem na území JMK mohly být dotčeny tím, že Rakouské republice nebyl poskytnut návrh ZÚR v německém jazyce, že s ní nebyly provedeny konzultace, že byly orgány této republiky uvedeny v omyl tiskovou zprávou, případně že se občané Rakouska nemohli plnohodnotně seznámit s návrhem ZÚR. Taková pochybení odpůrce by jistě mohla vést k zásahu do jistých právních sfér; právní sféry navrhovatelů by se však dotknout nemohla.

[608] Jelikož již ze samotných tvrzení navrhovatelů je zřejmé, že případným procesním pochybením odpůrce nemohla být dotčena právní sféra žádného z nich, postrádají v tomto směru aktivní věcnou legitimaci, a námitka je proto nedůvodná. Na tom nic nemění ani fakt, že námitka byla patrně konstruována především ve vztahu ke dvěma původním navrhovatelům – vlastníkům pozemků na území Rakouska – neboť ti k podání návrhu nebyli vůbec aktivně procesně legitimováni. Z tohoto důvodu považoval soud za nadbytečné provádět dokazování navrhované k této námitce navrhovateli na s. 108 a 109 návrhu a odpůrcem na s. 108 vyjádření.

[609] Další námitkou obsaženou v této části návrhu, kterou se soud zabýval, je námitka navrhovateli důmyslně skrytá v poznámce pod čarou č. 16, jež s otázkou přeshraničního posouzení ZÚR v podstatě nesouvisí. Podle navrhovatelů je koridor územní rezervy pro hájení mezinárodních závazků státu SKR1 v článku 200 ZÚR a v odůvodnění ZÚR vymezen zcela nesrozumitelně a není výslovně uvedeno, o jaké mezinárodní závazky se jedná. Takto nelze podle navrhovatelů vymezovat územní rezervy v zásadách územního rozvoje. Odpůrce k tomu při ústním jednání konstatoval, že stejné vymezení obsahují i zásady územního rozvoje Moravskoslezského kraje.

[610] Soud se vzhledem k poloze napadeného záměru zabýval nejprve tím, zda je vůbec myslitelné zkrácení práv některého z navrhovatelů vymezením tohoto koridoru. Z předložených podkladů je zřejmé, že žádný z navrhovatelů – obcí nemá své území uvnitř či v blízkosti územní rezervy a stejně tak žádný z navrhovatelů – fyzických osob nedisponuje absolutním hmotným právem k nemovitosti uvnitř nebo v blízkosti tohoto koridoru. Navrhovatelé dále neuvedli žádné tvrzení podložené důkazními prostředky, na základě něhož by bylo možno dovodit zkrácení na právech některého z nich vymezením této územní rezervy. Jelikož zkrácení na právech je podmínkou pro zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části (viz usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2010, čj. 1 Ao 2/2010-116, publikované pod č. 2215/2011 Sb. NSS, bod 33), shledal Nejvyšší správní soud námitku navrhovatelů nedůvodnou.

[611] Jelikož však soud shledává otázku zákonnosti vymezení této rezervy za důležitou pro další postup odpůrce, považoval za vhodné se k ní nad rámec věci přece jen podrobněji vyjádřit. Podle § 36 odst. 1 věty druhé stavebního zákona z roku 2006 mohou zásady územního rozvoje „“. K podstatě institutu územní rezervy se soud částečně vyjádřil již výše (viz bod [158]). Lze shrnout, že v území zařazeném do územní rezervy je možno i nadále činit změny, ovšem s výjimkou těch, které by znemožnily či podstatně ztížily budoucí využití území způsobem, pro nějž má být území prověřeno. Z toho podle názoru soudu plyne, že součástí vymezení územní rezervy v ZÚR musí být i uvedení konkrétního prověřovaného budoucího využití, resp. uvedení účelu územní rezervy. Pokud by totiž takové vymezení chybělo, nebylo by možno dostát smyslu územní rezervy, neboť by nebylo zřejmé, před čím je třeba území v územní rezervě chránit a jaké změny v území nelze připustit. Není-li prověřované budoucí využití územní rezervy v ZÚR uvedeno, je taková územní rezerva vymezena v rozporu se zákonem.

[612] V části ZÚR v oddíle je uveden záměr „“. Článek 200 ZÚR pak stanoví, že ZÚR vymezují územní rezervy pro hájení mezinárodních závazků státu SKR1 Veselí nad Moravou (hranice kraje) – Hodonín – hranice ČR/Rakousko/Slovensko, v úseku Hodonín – hranice ČR ve dvou větvích; Hodonín – hranice ČR/Rakousko a Hodonín – hranice ČR/Slovensko takto: Šířka koridoru: 300 m, Územní identifikace: (následuje výčet obcí, přes jejichž území má koridor vést). Článek 201 ZÚR stanoví požadavky na uspořádání a využití území takto: „[stavebního zákona z roku 2006] “ Stejný článek pak stanoví úkol pro územní plánování: „“ V odůvodnění ZÚR je k tomuto záměru uvedeno na s. 118 následující: „[stavebního zákona z roku 2006] “

[613] Z citovaného obsahu ZÚR a jejich odůvodnění je zřetelné, že odpůrce v případě záměru SKR1 nevymezil, jaké bude prověřované budoucí využití územní rezervy. Název tohoto záměru je přitom natolik nekonkrétní (není zřejmé, jaké mezinárodní závazky by měly být hájeny), že ani z něj účel územní rezervy nelze odvodit. Soudu proto nezbývá než uzavřít, že vymezení územní rezervy pro hájení mezinárodních závazků státu SKR1 bylo v ZÚR provedeno v rozporu s § 36 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006. Na tomto závěru nemůže nic změnit tvrzení odpůrce, že stejné vymezení obsahují i zásady územního rozvoje Moravskoslezského kraje: soud posuzuje zákonnost ZÚR a nikoliv jiného dokumentu. Kvůli absenci účelu územní rezervy pak nelze ani ověřit, zda byla tato rezerva, jež evokuje mezinárodní význam [§ 31 odst. 1, § 32 odst. 1 písm. b), d) stavebního zákona z roku 2006], vymezena v souladu s PÚR 2008.

[614] Další okruh svých námitek směřovali navrhovatelé proti průběhu veřejného projednání ZÚR konaného dne 19. 4. 2011 od 14:10 do 19:11 hodin. Navrhovatelé popsali, že po uvedení moderátorem JUDr. Radkem O. dostal na veřejném projednání slovo hejtman JMK, po němž následovala zhruba dvou a půl hodinová přednáška pořizovatele o obsahu ZÚR. Poté byl poskytnut prostor na dotazy k přednesenému výkladu a následovala přestávka. Až po přestávce, tj. přibližně od 17:30 hodin následovala možnost ústního přednesení uplatněných námitek a připomínek.

[615] Každému, kdo podal písemné námitky nebo připomínky, bylo umožněno toliko jedno tříminutové vystoupení. Po uplynutí zmíněného intervalu byl mluvčímu vypnut mikrofon. Na ústní shrnutí uplatněných námitek a připomínek reagovali přítomní zástupci dotčených orgánů, přičemž jejich časový prostor nijak omezen nebyl. Na tato jejich vyjádření, která podle navrhovatelů obsahovala řadu sporných nebo přímo nesmyslných a nepravdivých tvrzení, již osoby oprávněné podat námitky a připomínky reagovat nemohly.

[616] Cílem veřejného projednání je podle navrhovatelů rovnocenná a věcná ústní interakce přispívající k řešení sporných otázek mezi dotčenou veřejností na straně jedné a pořizovatelem, resp. zpracovatelem a dotčenými orgány na straně druhé. Právo veřejnosti aktivně se účastnit veřejného projednání nelze zúžit do časového prostoru tří minut, nadto bez možnosti následné reakce na vyjádření zástupce pořizovatele či dotčených orgánů. Časový interval pro jednotlivá vyjádření i celková délka veřejného projednání musí být úměrná počtu a obsahu podaných námitek a připomínek, což podle navrhovatelů vyplývá i z § 22 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006.

[617] Popsaná disproporce mezi časovým rozsahem poskytnutým při veřejném projednání pořizovateli a dotčeným orgánům na straně jedné (3,5 hodiny) a veřejnosti na straně druhé (1 hodina) naznačuje, že ze strany pořizovatele chyběla vůle k řádnému projednání sporných aspektů návrhu ZÚR. Přitom četnost sporných otázek byla patrná již jen z množství podaných námitek a připomínek, nicméně ani po oficiálním skončení veřejného projednání nebyla všechna sporná témata vyčerpána. Snaha moderátora ukončit veřejné projednání co možná nejdříve a ještě před dořešením všech sporných otázek byla zřejmá; striktně odmítal zájem účastníků veřejného projednání opakovaně veřejně vystoupit, čímž byl popřen samotný smysl veřejného projednání.

[618] Omezení ústní diskuse se tak podle navrhovatelů nelišilo od situace, kdy by došlo jen k písemnému vypořádání písemně podaných námitek a připomínek. Zákonodárce však včlenil veřejné projednání mezi části procesu pořizování zásad územního rozvoje, proto smyslem tohoto projednání nemůže být toliko rozsáhlá přednáška zpracovatele. Faktický průběh celého veřejného projednání podle navrhovatelů vzbuzoval dojem, že o obsahu ZÚR je již rozhodnuto a že ani obsáhlé námitky a připomínky dotčených obcí a veřejnosti nemohou jejich obsah ovlivnit, i když stavební zákon s možností úprav zásad územního rozvoje po veřejném projednání počítá (§ 39 odst. 4 a 5 stavebního zákona z roku 2006). Z uvedených důvodů navrhovatelé považují veřejné projednání za naprosto nevyhovující a bezúčelné, neboť jim ani dalším osobám nebylo umožněno vyjádřit se v přiměřeném časovém rámci k návrhu ZÚR ani reagovat na tvrzení pořizovatele a dotčených orgánů.

[619] Podle odpůrce jsou výše zmíněné námitky navrhovatelů směřující proti nedostatkům veřejného projednání dílem věcně nesprávné, dílem nepravdivé a nepřesné. Závěry navrhovatelů nejsou podpořeny žádnou judikaturou ani neodkazují na ustanovení stavebního zákona.

[620] Odpůrce zdůraznil, že proces schvalování ZÚR probíhá v rámci výkonu přenesené působnosti, z čehož vyplývá vázanost odpůrce zákonem. Stavební zákon z roku 2006 ani jiný právní předpis ovšem pořizovateli zásad územního rozvoje neukládá povinnost umožnit oprávněným osobám přednášet ústně své námitky v průběhu veřejného projednání v neomezeném časovém intervalu ani nezakládá těmto osobám právo na ústní přednes svých námitek a připomínek či právo reagovat na vyjádření dotčených orgánů. Naopak z § 22 odst. 3 stavebního zákona z roku 2006 vyplývá povinnost písemné formulace námitek a připomínek. Stanovením limitu pro prezentaci jednotlivých námitek na ústním projednání tak nebylo kráceno žádné subjektivní právo oprávněných osob.

[621] Dále odpůrce popřel tezi navrhovatelů, že nebyl naplněn účel veřejného projednání. Začleněním institutu veřejného projednání do stavebního zákona z roku 2006 zákonodárce podle odpůrce nesledoval možnost rovnocenné ústní interakce mezi pořizovatelem a dotčenými osobami, ale informovanost veřejnosti o přijímaném opatření obecné povahy. Námitkové a připomínkové řízení má podle stavebního zákona z roku 2006 charakter písemný, a dotčeným osobám tak nenáleží právo na ústní přednes svých námitek nebo připomínek, resp. na jejich ústní vypořádání.

[622] Co se týče samotného postupu při veřejném projednání, pouze jeden subjekt – Ekologický právní servis (dále jen „EPS“) –požadoval opakované vystoupení (tento subjekt navíc ani není mezi navrhovateli). Zakládajícím členem tohoto subjektu je právě zástupce navrhovatelů. Připomínky EPS byly podány písemně a přítomný zástupce tohoto subjektu se dožadoval výlučně jejich opakovaného přečtení. V tomto smyslu odpůrce zásadně odmítá podsouvanou snahu navrhovatelů jakkoliv se vyhýbat projednání sporných věcí. Naopak nelze vyloučit možnost úmyslného protahování veřejného projednání s cílem vytvářet ze strany některých osob.

[623] Jako zcela účelové označil odpůrce tvrzení navrhovatelů, že snahou moderátora bylo ukončit co nejdříve veřejné projednání. Záznam o tomto projednání spolehlivě dokládá, že moderátor dal v rámci stanoveného limitu všem přihlášeným osobám prostor pro vyjádření za předem stanovených podmínek; moderátor se pouze následně snažil zabránit pokusu EPS ústně opakovat tytéž připomínky prostřednictvím další osoby. Smyslem veřejného projednání je podle odpůrce informování veřejnosti o procesu tvorby ZÚR, nikoliv „“ o písemně podaných námitkách a připomínkách oprávněných osob. Je tedy ryze osobní věcí zástupce navrhovatelů (mající podklad v jeho osobnostním profilu), jaké dojmy v něm vzbudil průběh veřejného projednání, avšak jeho subjektivní dojmy jsou irelevantní pro soudní přezkum napadeného opatření obecné povahy.

[624] Nejvyšší správní soud uvážil o námitce takto.

[625] Veřejné projednání při pořizování územně plánovací dokumentace je upraveno v § 22 stavebního zákona z roku 2006. Podle něj takové projednání nařizuje pořizovatel. Je-li to účelné nebo vyžaduje-li to rozsah řešeného území, může pořizovatel nařídit více veřejných projednání na jím určených místech. O průběhu veřejného projednání se pořídí písemný záznam. Stavební zákon z roku 2006 dále v § 22 odst. 3 stanoví, že stanoviska, námitky a připomínky se při veřejném projednání uplatňují písemně a musí být opatřeny identifikačními údaji a podpisem osoby, která je uplatňuje, a připojí se k záznamu o průběhu veřejného projednání. Citované ustanovení ve čtvrtém odstavci dále ukládá pořizovateli územně plánovací dokumentace povinnost zajistit při veřejném projednání ve spolupráci s projektantem výklad územně plánovací dokumentace.

[626] Důvodová zpráva ke stavebnímu zákonu k zavedení institutu veřejného projednání při pořizování územně plánovací dokumentace uvádí následující: „[Úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí (č. 124/2004 Sb. m. s., dále jen „Aarhuská úmluva“)] [...]“ (viz sněmovní tisk č. 998/0, 4. volební období 2002–2006, dostupný na digitálním repozitáři www.psp.cz). Smysl citovaného ustanovení tak z citované důvodové zprávy příliš jasně nevyplývá. Soud však zastává názor, že není možné přiklonit se bezvýhradně k výkladu navrhovatelů, že smyslem veřejného projednání je vzájemná interakce veřejnosti a pořizovatele ZÚR, resp. dotčených orgánů, ani k interpretaci odpůrce, že smyslem projednání je informování veřejnosti o přijímaném opatření obecné povahy a seznámení se s podkladovými materiály. Podstata veřejného projednání totiž spočívá v syntéze obou výše zmíněných přístupů.

[627] Obsah veřejného projednání při pořizování územně plánovací dokumentace (zakotveného v § 22 stavebního zákona z roku 2006) lze rozdělit do dvou fází: první část by mělo tvořit odborné informování veřejnosti o připravovaném opatření obecné povahy, na němž bude zajištěna účast projektanta (§ 22 odst. 4 stavebního zákona z roku 2006), druhou fázi by pak měla představovat veřejná diskuse spojená s ústním přednesem písemně podaných námitek a připomínek, která by měla být doplněna vyjádřeními dotčených orgánů a dalších přítomných odborníků podílejících se na zpracování opatření obecné povahy (§ 22 odst. 3 stavebního zákona z roku 2006). Výsledek veřejného projednání by pak měl pořizovateli územně plánovací dokumentace poskytnout cenné podněty a odlišné náhledy na řešenou problematiku, případně identifikovat sporné otázky, jimž bude nutné věnovat více pozornosti při koncipování výsledného opatření obecné povahy. Ostatně stavební zákon z roku 2006 počítá v § 39 s možností provést úpravu návrhu zásad územního rozvoje po veřejném projednání (odstavec 4 citovaného ustanovení), resp. s možností konání opakovaného veřejného projednání při podstatné úpravě návrhu zásad (odstavec 5).

[628] Podle Nejvyššího správního soudu jsou obě zmíněné fáze veřejného projednání stejně důležité, a proto by jim měl být věnován srovnatelný časový prostor. Již sám termín „“ z hlediska sémantického předurčuje, že obsahem tohoto jednání by neměl být výhradně monolog pořizovatele, resp. zpracovatele územně plánovací dokumentace, nýbrž právě vzájemný dialog mezi těmito subjekty a dotčenými orgány na straně jedné a veřejností na straně druhé. Pro takovýto průběh veřejného projednání byl jistě prostor i na veřejném projednání, jež se konalo 19. 4. 2011. Ze záznamu tohoto projednání totiž plyne, že plánovaný časový prostor byl od 11 do 22 hodin předmětného dne, nicméně projednání bylo moderátorem ukončeno již v 19:11 hodin, ačkoliv lze z průběhu projednání dovozovat, že zástupci z řad veřejnosti by větší časový prostor pro diskusi a debatu uvítali.

[629] Odpůrce by tedy měl v rámci veřejného projednání přikládat větší význam veřejné diskusi nad přijímaným opatřením obecné povahy a vymezit jednak srovnatelný časový prostor pro výklad pořizovatele související s přijímáním dané územně plánovací dokumentace a pro následnou veřejnou debatu spojenou s ústním shrnutím podaných námitek a připomínek. Časový prostor věnovaný vystoupení veřejnosti či jejím reakcím k návrhu zásad územního rozvoje by měl být přiměřený jak množství uplatněných námitek a připomínek, tak významu přijímané územně plánovací dokumentace. Jsou-li přijímány zásady územního rozvoje, jakožto nejvyšší územně plánovací dokument, který má regulovat celé území JMK, měl by adekvátní prostor být věnován i veřejnému projednání. Zejména by měl pořizovatel zvážit, zda nebude účelné nařídit více veřejných projednání tak, aby nebylo veřejnosti upřeno právo na informace o návrhu přijímaných zásad územního rozvoje a právo na ústní vyjádření k tomuto návrhu. Poskytnutí prostoru veřejnosti pro vyjádření k tomuto dokumentu nabývá na významu hlavně v souvislosti s obligatorním hodnocením SEA při pořizování zásad územního rozvoje. Ani zcela bezvadné posouzení SEA, které by pořizovatel zásad územního rozvoje v rozporu se zákonem nezpřístupnil veřejnosti a neumožnil tak jeho řádné veřejné projednání, by nemohlo obstát z důvodu procesní vady vzniklé při procesu posuzování vlivů koncepcí na životní prostředí (k tomu srov. výše citovaný rozsudek čj. 1 Ao 1/2009-185). Potřeba přiměřeného, účinného a včasného informování veřejnosti, jakož i požadavek na přítomnost veřejnosti při veřejném projednání spojený s nutností následného zohlednění výsledku účasti veřejnosti při procesu pořizování územně plánovací dokumentace vyplývají rovněž z čl. 6 Aarhuské úmluvy.

[630] Dále je nutné zdůraznit, že § 22 odst. 3 stavebního zákona z roku 2006 vyžaduje písemné podání námitek a připomínek, které jsou následně pořizovatelem vypořádány v rozhodnutí o námitkách. Zákon tak osobám podávajícím námitky nebo připomínky explicitně nezaručuje právo na jejich ústní přednes při veřejném projednání. K tomu nicméně soud podotýká, že místní orgány jsou jedním z hlavních základů jakéhokoli demokratického systému a právo občanů podílet se na řízení veřejných záležitostí je jedním z demokratických principů, jež jsou uznávány všemi členskými státy Rady Evropy, neboť právě na místní úrovni může být toto právo nejsnáze vykonáváno. Především místní orgány se skutečnými pravomocemi mohou zajistit výkon správy, který by byl jak efektivní, tak blízký občanům [srov. preambule Evropské charty místní samosprávy (č. 181/1999 Sb.)]. Podobně jako v soudním rozhodování, tak i v rozhodování na úrovni krajské samosprávy vyžaduje idea „“, která je právnímu státu, dodržení přirozenoprávní zásady (budiž slyšena i druhá strana). Transparentní slyšení osob reprezentujících veřejnost přispívá k identifikaci veřejnosti s produktem rozhodovacího procesu, v tomto případě s vydanými zásadami územního rozvoje. Mezi znaky regionální samosprávy, jakož i demokratického právního státu v širším smyslu, zajisté patří možnost veřejné artikulace sporných názorů, předkládání alternativních návrhů k většinovým stanoviskům a kontrola výkonu veřejné správy občanskou společností. Právě přítomnost veřejnosti na veřejném projednání nutí pořizovatele, resp. zpracovatele územně plánovací dokumentace, vysvětlovat a zdůvodňovat zaujaté směry rozvoje daného regionu; je tak podporována kontradiktornost diskuse a svobodná výměna názorů a stanovisek za účelem hledání širší shody a případně i odstraňování nedostatků navrhovaného opatření obecné povahy (přiměřeně srov. nález Ústavního soudu ze dne 1. 3. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 55/10, č. 80/2011 Sb.).

[631] Ačkoliv je tedy řízení námitkové a připomínkové především písemné, samotné veřejné projednání by mělo sloužit k racionálnímu diskursu a slyšení jak pořizovatele (resp. zpracovatele a dotčených orgánů), tak veřejnosti. Veřejné projednání by mělo podpořit otevřenou diskusi mezi zastánci konkurenčních názorů, včetně názorů ojedinělých či sporných, doplněnou možností aktivní participace účastníků v jeho průběhu. V tomto ohledu nabývají na významu základní zásady činnosti orgánů veřejné správy, především zásada veřejné správy jako služby zakotvená v § 4 správního řádu a z ní vyplývající požadavek na zdvořilé, slušné a uctivé chování osob vykonávajících veřejnou správu. Slušnost je pak podle J. S. Gutha-Jarkovského „“. Zásada slušnosti byla promítnuta rovněž do etického kodexu zaměstnanců a úředníků veřejné správy, schváleného usnesením vlády č. 331 dne 9. 5. 2012, dostupného na www.racek.vlada.cz; jeho čl. 3 odst. 3 stanoví: „“

[632] by tak práva veřejnosti na účast v této veřejné debatě neměla být potlačována, jedná-li se o konstruktivní kritiku směřovanou vůči pořizovateli, resp. zpracovateli územně plánovací dokumentace a jsou-li práva veřejnosti uplatňována odpovědným způsobem nepopírajícím samotnou podstatu veřejného projednání. Případné obstrukční snaze veřejnosti o popření smyslu veřejného projednání či o jeho nesmyslné a bezdůvodné prodlužování ovšem podle soudu nelze poskytnout ochranu.

[633] V projednávané věci však o obstrukčním jednání v žádném případě nelze hovořit. Ze záznamu veřejného projednání ke 2. návrhu ZÚR konaného dne 19. 4. 2011 obsaženého ve správním spise vyplývá, že vedoucí oddělení územního plánování Ing. arch. J. seznámila veřejnost s předpokládaným průběhem celého jednání. Sdělila, že časový prostor pro uplatnění námitek a připomínek je dostatečný, a to do 22 hodin 19. 4. 2011 (strana 2 záznamu). Moderátor pak zdůraznil, že námitky a připomínky se podávají v písemné podobě, a doplnil, že časový limit pro ústní shrnutí písemné námitky nebo připomínky na veřejném projednání je stanoven na 3 minuty a že tato ústní shrnutí budou probíhat tematicky, podle obsahu podaných námitek a závěrem se k danému bloku vyjádří dotčené orgány (strana 14 záznamu). Po přestávce byl přítomným osobám poskytnut prostor pro ústní shrnutí podaných námitek nebo připomínek. Toho využil mj. Martin F., zástupce EPS a shrnul uplatněné připomínky, na něž následně reagovali zástupci dotčených orgánů. Závěrem Libor J. požádal o možnost reagovat na záležitosti, které zazněly, nicméně moderátor mu zopakoval, že námitky a připomínky se předkládají písemně. Diskuse mezi moderátorem a panem J. ukončil moderátor žádostí o omezení zvukového přenosu a upozornil na dodržování procesních předpisů a procedurálních podmínek, jakož i na zásadu rovnosti, podle níž by žádný subjekt neměl být zvýhodňován (strana 20 záznamu).

[634] Aby byl naplněn smysl a účel veřejného projednání při pořizování zásad územního rozvoje, je nutné nahlížet na tento institut prizmatem výše popsaných základních zásad činnosti orgánů veřejné správy, tj. především zásady veřejné správy jako služby veřejnosti, zásady vstřícnosti a slušnosti. Nedodržení těchto požadavků a popření výše uvedených východisek (srov. body [629] – [631]) způsobuje vadu procesu přijímání zásad územního rozvoje, která by podle konkrétních okolností případu mohla mít vliv na zákonnost procesu pořizování dané územně plánovací dokumentace.

[635] V posuzovaném případě byl veřejnosti poskytnut značně omezený časový prostor pro přednesení svých námitek nebo připomínek a ze záznamu o veřejném projednání jasně čiší urputná snaha moderátora dodržovat předem stanovené limity pro ústní vyjádření přítomných osob, což nenasvědčuje velké vstřícnosti a ochotě k dialogu. Přestože původní časový prostor pro veřejné projednání (do 22 hodin) nebyl plně naplněn, veřejné projednání bylo ukončeno již v 19:11 hod, ačkoliv v jednom případě byla fyzické osobě fakticky upřena možnost opakovaně ústně vystoupit a reagovat na vyjádření dotčených orgánů k vzneseným připomínkám EPS. Uvedené skutečnosti (nemožnost reakcí na následné vyjádření dotčených orgánů, omezený časový limit pro ústní prezentaci námitek a připomínek, zákaz opakovaného ústního vystoupení na veřejném projednání) podle soudu nasvědčují tomu, že pořizovatel jednal v rozporu se shora citovanými zásadami činnosti orgánů veřejné správy a dopustil se tak procesního pochybení v průběhu pořizování zásad územního rozvoje. Popsané pochybení však v projednávané věci nemá vliv na zákonnost napadených ZÚR, neboť písemně uplatněné námitky navrhovatelů byly řádně vypořádány v rozhodnutí o námitkách a ze spisového materiálu nevyplývá, že by výše popsané nedostatky veřejného projednání mohly v dané věci způsobit nezákonnost vydaných ZÚR. Ostatně ani sami navrhovatelé nezákonnost ZÚR ve svém návrhu z nedostatků veřejného projednání nedovozovali; rovněž nespecifikovali ani nedoložili žádné konkrétní skutkové okolnosti, jež by takovému závěru nasvědčovaly.

[636] Závěrem zdejší soud doplňuje, že zmiňované zásady činnosti správních orgánů nelze chápat pouze jako ploché a bezobsažné vyjádření hodnotových východisek, jimiž by se v ideálním případě měl řídit personální aparát správních orgánů. Právě naopak, tyto zásady v konkrétní činnosti správního orgánu nabývají specifických požadavků na přiměřené, slušné a vstřícné chování oprávněných úředních osob, jakož i správních orgánů jako takových. Pro názornost lze uvést, že patrně i odpůrce by se cítil dotčen a namítal by porušení svých procesních práv (zejm. práva na spravedlivý proces), pokud by mu byla při jednání soudu stanovena tříminutová lhůta pro shrnutí podstatných rysů svého vyjádření k návrhu či k přednesení závěrečné řeči. Zásada „“ vyjadřující tzv. zlaté pravidlo, že základem dobrých vztahů je schopnost představit si sebe sama na místě druhého, by měla být jistě přítomna i v rámci výkonu veřejné správy, neboť je promítnutím zmiňovaných zásad do konkrétního uvažování a chování osob podílejících se na činnosti správních orgánů.

[637] Navrhovatelé ve svém návrhu dále brojili proti rozhodování Zastupitelstva JMK mimo zákonem upravený proces. Dne 16. 12. 2010 se konalo mimořádné zasedání zastupitelstva, na němž byl projednán bod s názvem „“. Na tomto zasedání schválilo zastupitelstvo usnesení, z něhož plyne, že zastupitelé se seznámili s variantami záměrů dopravní a technické infrastruktury obsaženými ve 2. návrhu ZÚR a doporučili při úpravě tohoto návrhu zvolit konkrétní varianty jednotlivých záměrů (po skončení zasedání zastupitelstva byla o tomto „“ vydána tisková zpráva JMK). Varianty doporučené zastupitelstvem jsou přitom shodné s variantami záměrů obsaženými v ZÚR.

[638] Popsaný postup zastupitelstva podle navrhovatelů nemá oporu v platných právních předpisech, a tak mu nelze přikládat žádný právní význam. Současně však zastupitelstvo schválením citovaného usnesení fakticky předurčilo výsledek procesu posuzování variant řešení návrhu ZÚR ve vztahu ke koncepci rozvoje dopravní infrastruktury, ačkoli samotný proces pořizování ZÚR ještě zdaleka nebyl ukončen. Proto se navrhovatelé důvodně domnívají, že pořizovatel a zpracovatel ZÚR byli na základě politické vůle zastupitelstva pod politickým tlakem, aby vybrané varianty koridorů silničních staveb v ZÚR odpovídaly variantám „“ usnesením zastupitelstva. O politickém vlivu zastupitelstva svědčí rovněž hojné citace na zmiňované usnesení ze dne 16. 12. 2010 (např. na stranách 39, 44, 54, 58, 73, 75, 77, 85, 93, 95 a 114 odůvodnění ZÚR).

[639] V důsledku shora popsaného postupu zastupitelstva byly podle navrhovatelů uvedeny v omyl rakouské státní orgány, které nabyly dojmu, že o konečné podobě ZÚR již bylo na prosincovém zasedání zastupitelstva rozhodnuto. Tato skutečnost tak následně s velkou pravděpodobností ovlivnila míru aktivní účasti rakouských státních orgánů a zprostředkovaně i veřejnosti při projednávání návrhu ZÚR. K tomu navrhovatelé blíže vysvětlili, že k dezinformaci došlo tím, že vedoucí odboru územního plánování, životního prostředí a dopravy vlády Dolního Rakouska paní Ilse Wollansky dne 1. 2. 2011 sdělila poslankyni rakouského parlamentu Elisabeth Kerschbaum, že podle internetové stránky JMK byl územní plán již v polovině prosince roku 2010 schválen.

[640] Nadto navrhovatelé zmínili, že odpůrce již před vydáním citovaného usnesení zastupitelstva opakovaně a nezákonně prosazoval jednotlivé záměry, jež jsou součástí koncepce rozvoje dopravní infrastruktury obsažené ve vydaných ZÚR. Jako příklad uvedli navrhovatelé usnesení zastupitelstva ze dne 17. 12. 2009, jímž byl vysloven požadavek na změnu usnesení vlády České republiky ze dne 9. 6. 2008 č. 735, týkající se dvoupruhového uspořádání obchvatu Břeclavi silnicí I/55. Podle navrhovatelů měl čtyřpruhový obchvat Břeclavi představovat alternativu vůči spojení Brna s Vídní přes Mikulov prostřednictvím R52. Zastupitelstvem vyslovený požadavek tak měl za cíl zpochybnit možnost objektivního posouzení a případné realizace této alternativní varianty spojení Brna s Vídní.

[641] Vláda poté dne 6. 10. 2010 změnu požadovanou zastupitelstvem schválila, na což reagoval hejtman JMK Michal Hašek a další představitelé kraje četnými tiskovými prohlášeními, že „“ apod. Popsané skutečnosti podle navrhovatelů nasvědčují tomu, že Zastupitelstvo JMK a další vrcholné orgány nikdy neměly vůli objektivně porovnat možné koncepční varianty silničního spojení Brna s Vídní ani celkové koncepční varianty hlavní dopravní infrastruktury v JMK. Celý proces pořizování a projednání návrhu ZÚR byl proto zaměřen na prosazení a formální schválení předem vybrané koncepce rozvoje dopravní infrastruktury.

[642] Odpůrce k této námitce ve svém vyjádření poznamenal, že usnesení zastupitelstva ze dne 16. 12. 2010, jímž byly zpracovateli doporučeny konkrétní varianty jednotlivých záměrů dopravní a technické infrastruktury, nelze považovat za politický nátlak na pořizovatele či zpracovatele ZÚR ani za narušení procesu nestranného posouzení koncepčních variant.

[643] Před veřejným projednáním 2. návrhu ZÚR existovalo podle § 39 stavebního zákona z roku 2006 více variant splňujících zákonné požadavky. Za takové situace stavební zákon nenabízí žádná dodatečná kritéria, podle nichž by mělo být rozhodováno o výběru dílčí varianty. Proto bylo legitimní, aby doporučení k výběru mezi více vyhovujícími variantami bylo ponecháno Zastupitelstvu JMK, jakožto vrcholnému orgánu tohoto kraje, pro jehož území byly ZÚR pořizovány.

[644] Ustanovení § 14 odst. 1 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), vyjadřuje dualismus veřejné správy vykonávaný na úrovni vyšších územních samosprávných celků, který rozděluje jejich působnost na přenesenou (delegovanou státem) a samostatnou (v rámci výkonu samosprávy). Pokud stavební zákon z roku 2006 ani další právní předpisy, kterými se řídí proces pořizování zásad územního rozvoje, neobsahují právní úpravu pro postup za situace, kdy před veřejným projednáním zásad existuje více srovnatelných variant, předává stát prostřednictvím zákonodárce pravomoc k rozhodnutí o výběru varianty z rukou přenesené působnosti reprezentované pořizovatelem zásad územního rozvoje do rukou samosprávné působnosti reprezentované zastupitelstvem kraje. Z toho důvodu je nutné předmětné usnesení zastupitelstva ze dne 16. 12. 2010 považovat nejen za legitimní, ale i za legální.

[645] K údajnému politickému nátlaku zastupitelstva kraje na vládu ve vztahu k obchvatu města Břeclavi odpůrce zdůraznil, že vláda svým usnesením ze dne 9. 6. 2008 č. 735 ponechala definitivní vyřešení otázky počtu pruhů obchvatu Břeclavi na Zastupitelstvu JMK. Na základě modelování výhledové sítě silniční dopravy v kraji dospělo zastupitelstvo k závěru, že není opodstatněné realizovat obchvat Břeclavi ve čtyřpruhovém uspořádání, proto svým usnesením ze dne 7. 12. 2009 požadovalo po vládě zahrnutí požadavku na dvoupruhový obchvat Břeclavi. Důvodnost a oprávněnost zmíněného požadavku byla uznána schválením usnesení vlády ze dne 6. 10. 2010, č. 713. Není tedy pravdou, že by požadavek zastupitelstva na změnu usnesení vlády ze dne 9. 6. 2008 měl za cíl zpochybnit možnost objektivního posouzení a případné realizace alternativního spojení Brna s Vídní přes Břeclav. Varianty záměru koridoru R55 byly posouzeny ve třech variantách, přičemž byla vybrána varianta „“, která se z hlediska vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území jevila jako nejpřijatelnější.

[646] Odpůrce dále k podpoře záměru R52 poznamenal, že uvedená podpora byla oprávněná a opodstatněná, protože byla podložena racionálními argumenty. Zastupitelstvo JMK a jeho hejtman jsou vrcholné orgány kraje, jež jsou povinny hájit nejlepší zájmy celého kraje a všech jeho obyvatel. Z tohoto důvodu jejich projevy a úkony nutně musí mít výrazně politický charakter. Není však možné tvrdit, že zmíněné vrcholné orgány prosazují svůj politický vliv proti platnému právu.

[647] Jako nepodložené označil odpůrce tvrzení navrhovatelů o ovlivnění míry účasti rakouských orgánů a veřejnosti v důsledku informací obsažených na internetových stránkách JMK. Podle odpůrce popsaný důsledek nelze v žádném případě přičítat k jeho tíži. Odpůrce rakouskou úřednici (Ilse Wollansky) v naznačeném smyslu neinformoval a ani z prohlášení hejtmana či z obsahu textu usnesení zastupitelstva nelze dospět k závěru, který si rakouská úřednice údajně učinila. Z toho důvodu jsou tvrzení o uvedení rakouských úřadů v omyl nepodložená. Pokud by některým občanům Rakouska postupem rakouských úřadů vznikla škoda, mohou své nároky na náhradu škody uplatnit u vlády spolkové země Dolní Rakousy.

[648] Dále odpůrce odkázal na dohodu ze dne 5. 9. 2002 uzavřenou mezi JMK, Jihočeským krajem, krajem Vysočina a spolkovou zemí Dolní Rakousy, jejíž signatáři se zavázali k výměně informací o všech příhraničních a jiných významných aktivitách; k naplňování dohody sloužila pracovní setkání, na nichž byly zásadní otázky diskutovány.

[649] Nejvyšší správní soud posoudil věc následovně.

[650] Podstatou vznesené námitky je názor navrhovatelů, že usnesení zastupitelstva ze dne 16. 12. 2010, jímž byly doporučeny k realizaci určité varianty koridorů posuzovaných v návrhu ZÚR, které byly následně kompletně převzaty pořizovatelem do ZÚR, mohlo ovlivnit zákonnost ZÚR.

[651] Z § 7 odst. 1 písm. a) stavebního zákona z roku 2006 vyplývá, že krajský úřad v přenesené působnosti pořizuje zásady územního rozvoje. Oproti tomu zastupitelstvo kraje v samostatné působnosti vydává zásady územního rozvoje a schvaluje zadání, případně pokyny pro zpracování návrhu zásad územního rozvoje [§ 7 odst. 2 písm. a) a b) stavebního zákona z roku 2006].

[652] Stavební zákon z roku 2006 tedy v procesu pořizování územně plánovací dokumentace rozlišuje působnost územních samosprávných celků v rámci odborného pořizování a zpracování této dokumentace (přenesená působnost) a schvalování (vydávání) územně plánovací dokumentace (samostatná působnost). Krajský úřad v územním plánování v rámci přenesené působnosti vykonává zejména odbornou a administrativní činnost pořizovatele územně plánovací dokumentace a územně plánovacích podkladů. K tomu disponuje kvalifikovaným personálem splňujícím odborné požadavky pro výkon územně plánovací činnosti. Oproti tomu zastupitelstvo kraje v rámci své samostatné působnosti vydává zásady územního rozvoje a schvaluje výstupy jednotlivých etap v průběhu pořizování územně plánovací dokumentace (přiměřeně srov. Hegenbart, M.; Sakař, B. a kol. . Praha: C. H. Beck, 2008. s. 31–32); prostřednictvím této působnosti vykonává zastupitelstvo svoji politickou vůli. Aby byl proces pořizování zásad územního rozvoje úspěšný, je tedy nezbytné, aby krajský úřad, jakožto orgán garantující profesionalitu celkového procesu a hájící veřejný zájem a zastupitelstvo kraje reprezentující politickou vůli občanů kraje při pořizování územně plánovací dokumentace vzájemně spolupracovaly. Na druhou stranu je však nutné, aby ani jeden z orgánů nepřekračoval zákonem vymezené mantinely svěřené působnosti a nezasahoval do činnosti uložené zákonem orgánu druhému.

[653] V této souvislosti lze přiměřeně odkázat také na argumentaci obsaženou v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 12. 2010, čj. 1 Ao 6/2010-130, č. 2445/2011 Sb. NSS, na který navrhovatelé odkazovali v podané replice a při ústním jednání. Z citovaného rozsudku vyplývá, že při pořizování územně plánovací dokumentace je nutné rozlišovat svěřené stavebním zákonem z roku 2006 zastupitelstvu kraje a krajskému úřadu především ze čtyř hlavních důvodů. Za prvé, jde o reflexi rozdělení samostatné a přenesené působnosti; prostupnost mezi těmito působnostmi nelze připustit. Za druhé, je nutné respektovat rozdělení kompetencí mezi pořizovatelem zásad územního rozvoje, který zásady „“ [§ 2 odst. 2 písm. a) stavebního zákona z roku 2006], a zastupitelstvem kraje, které je vydává. Za třetí, svěření provádění jakýchkoliv změn v připravované územně plánovací dokumentaci výhradně pořizovateli vyjadřuje princip odbornosti při pořizování zásad územního rozvoje spočívající v povinnosti pořizovatele splňovat kvalifikační požadavky specifikované v § 24 stavebního zákona z roku 2006. Tím je zajištěna potřebná odborná a právní korekce požadavků na podobu územně plánovací dokumentace artikulovaná zastupitelstvem kraje, na něž žádné takové kvalifikační požadavky kladeny nejsou a ostatně ani kladeny být nemohou. Čtvrtým důvodem je snaha zamezit případnému obcházení zákonem stanoveného postupu pro pořízení zásad územního rozvoje, tedy neumožnit zastupitelstvu kraje měnit obsah návrhu zásad územního rozvoje před jeho vydáním a nerespektovat tak řešení projednané podle § 37 odst. 4 stavebního zákona z roku 2006 a následně projednané s veřejností podle § 39 téhož zákona.

[654] krajského úřadu a zastupitelstva kraje při pořizování zásad územního rozvoje jsou ve stavebním zákoně rozděleny poměrně jednoznačně. Při koncipování prvních zásad krajský úřad zpracuje jejich zadání, které obsahuje hlavní cíle a požadavky na jejich řešení. Po zapracování požadavků dotčených orgánů a sousedních krajů předloží krajský úřad zastupitelstvu ke schválení návrh zadání upravený podle výsledků projednání. Zadání pro pořízení zásad územního rozvoje pak schválí zastupitelstvo kraje (§ 187 odst. 4 stavebního zákona z roku 2006). Poté krajský úřad zpracuje návrh zásad územního rozvoje a zajistí vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území. Krajský úřad následně upraví návrh zásad do invariantní podoby na základě VURÚ a jeho projednání v souladu se stanovisky dotčených orgánů nebo výsledkem řešení rozporů. Zohledněny jsou rovněž případná vyjádření orgánů sousedních států a výsledky konzultací s nimi (§ 37 odst. 4 stavebního zákona z roku 2006). O tomto upraveném návrhu zásad se koná veřejné projednání. Poté je po případných dalších úpravách podle § 38 odst. 4 nebo 5 stavebního zákona z roku 2006 přezkoumán soulad návrhu zásad s politikou územního rozvoje, s cíli a úkoly územního plánování, s požadavky stavebního zákona a jiných právních předpisů a je zpracováno odůvodnění návrhu zásad. Následně krajský úřad předloží zastupitelstvu kraje návrh na vydání zásad územního rozvoje s jejich odůvodněním. Zastupitelstvo kraje ověří soulad zásad s PÚR a se stanovisky dotčených orgánů a rozhodne o vydání zásad (§ 41 stavebního zákona z roku 2006).

[655] Stavební zákon z roku 2006 tedy v § 37 odst. 4 taxativně vymezuje dokumenty, jež mohou být podkladem pro úpravu návrhu zásad do invariantní podoby, která je projednávána s veřejností na veřejném projednání. Podkladovým materiálem odůvodňujícím úpravu návrhu ve smyslu citovaného ustanovení tak může být vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území, stanoviska dotčených orgánů, výsledek řešení rozporů nebo vyjádření orgánů sousedních států či závěry konzultací s těmito orgány. Je zřejmé, že usnesení zastupitelstva doporučující zvolit v návrhu ZÚR určité varianty relevantním podkladem podle § 37 odst. 4 stavebního zákona z roku 2006 být nemůže.

[656] V posuzovaném případě Zastupitelstvo JMK na svém 20. zasedání konaném dne 16. 12. 2010 vydalo usnesení, v němž deklarovalo, že se seznámilo s variantami záměrů dopravní a technické infrastruktury 2. návrhu ZÚR, o nichž bylo rozhodnuto při projednání s dotčenými orgány podle § 37 odst. 2 a 4 stavebního zákona z roku 2006 na základě podkladového materiálu (v citovaném usnesení je obsaženo, že se jedná o varianty záměrů, o nichž „“, nicméně příloha tohoto usnesení obsahuje i vyjádření dotčených orgánů, proto soud konstatoval, že se jedná o mýlku v textu zastupitelstva; totéž vyplývá i z přiložené důvodové zprávy k usnesení zastupitelstva). Na základě toho zastupitelstvo doporučilo při úpravě 2. návrhu ZÚR zvolit tyto varianty:

a) variantu „“ v úseku Troubsko/Ostrovačice (D1) – Kuřim rychlostní silnice R43,

b) variantu „“, silnice II/385 Kuřim obchvat,

c) variantu „“ v úseku Kuřim – Černá Hora rychlostní silnice R43,

d) variantu „“ rychlostní silnice R52 Pohořelice – Mikulov – st. hranice,

e) variantu „“ v úseku Moravský Písek/Veselí nad Moravou (hranice kraje) – Rohatec rychlostní silnice R55,

f) variantu „“ JZT Troubsko/ /Brno (D1) – Rajhrad/Syrovice (R52),

g) variantu „“ Jižní tangenta Modřice/Želešice (JZT) – Chrlice (D2),

h) variantu „“ silnice I/23 Rosice–Zakřany,

i) územní rezervy pro obě varianty obchvatu silnice I/50 Brankovice – Kožušice – hranice kraje, a to „“ a „“,

j) variantu 1 transformační stanice 110/22 kV Znojmo-město + nové napojení na síť 110 kV,

k) variantu „“ VVTL plynovodu DN 800 PN 80.

[657] Z popsaného skutkového stavu je zřejmé, že předmětné usnesení vydalo zastupitelstvo kraje ještě před konáním veřejného projednání a vyjádřením dotčených orgánů podle § 39 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006. Jak již bylo popsáno výše, citované doporučení zastupitelstva nemůže být způsobilým podkladem pro úpravu návrhu ZÚR ve smyslu § 37 odst. 4 citovaného zákona. Na jeho podkladě tedy krajský úřad nebyl oprávněn rozhodnout o výběru konkrétní varianty úseku dopravní komunikace a přizpůsobit mu návrh ZÚR. Takový postup by totiž mohl ovlivnit nezávislost průběhu veřejného projednání a obsah vyjádření dotčených orgánů ve prospěch zájmů politických. Z předloženého spisového materiálu vyplývá, že uvedená hrozba došla v projednávané věci také svého naplnění. Ministerstvo dopravy ve svém stanovisku k námitkám a připomínkám ze dne 6. 5. 2011 v bodě 19 týkajícím se požadavku na vypuštění R43 v německé a malhostovické trase, konstatovalo: „–“ K tomu soud poznamenává, že dotčené orgány by v procesu pořizování zásad územního rozvoje měly hájit jim svěřené zájmy a nebrat v potaz vyjádření politické vůle k řešené problematice. Ta jsou v průběhu pořizování zásad územního rozvoje zcela irelevantní, neboť krajský úřad je povinen usilovat o nalezení řešení, které by co možná nejvíce odpovídalo ochraně veřejného zájmu.

[658] Usnesení Zastupitelstva JMK ze dne 16. 12. 2010 v souladu s výše uvedeným nemohlo být relevantním podkladem pro úpravu návrhu zásad územního rozvoje podle § 37 odst. 4 stavebního zákona z roku 2006. Jeho závěry tak byly zcela bezvýznamné pro průběh procesu pořizování ZÚR. Z rozdělení kompetencí zastupitelstva kraje a krajského úřadu na úseku územního plánování totiž zřetelně vyplývá, že zastupitelstvo kraje nemůže svými politickými prohlášeními či doporučeními ovlivnit tvorbu územně plánovací dokumentace, jsou-li pořizovatelem, zpracovatelem či dotčenými orgány preferovány jiné varianty, lépe vyhovující ochraně veřejného zájmu či konkrétním zájmům chráněným dotčenými orgány.

[659] Nad rámec výše uvedeného soud poznamenává, že stavební zákon z roku 2006 v § 7 odst. 2 písm. b) svěřuje zastupitelstvu kraje pravomoc schvalovat kromě zadání zásad územního rozvoje tzv. pokyny pro zpracování návrhu zásad [obdobně ve vztahu k územně plánovací dokumentaci přijímané obcemi citovaný zákon v § 6 odst. 5 písm. b) svěřuje zastupitelstvu obce pravomoc schvalovat zadání, případně pokyny pro zpracování návrhu územního plánu]. Vodítko pro interpretaci pojmu „“ stavební zákon z roku 2006 neposkytuje.

[660] Obdobný termín se ve stavebním zákoně vyskytuje jen v procesu pořizování územního plánu (zejména v § 49 stavebního zákona z roku 2006), tedy jako pokyny pro zpracování návrhu územního plánu obce. Ty formuluje na základě výsledku projednání konceptu územního plánu určený zastupitel, jejich návrh je následně zpracován pořizovatelem a výsledné pokyny schvaluje zastupitelstvo obce. Odpovídající právní úprava ve vztahu k pokynům pro zpracování návrhu zásad územního rozvoje ve stavebním zákoně absentuje. Ani důvodová zpráva ke stavebnímu zákonu neobsahuje vysvětlení, jaký smysl uvedeným pokynům zákonodárce přikládal. Vzhledem k tomu, že stavební zákon z roku 2006 v hlavě III dílu 3 oddílu 1 týkajícím se zásad územního rozvoje tento pojem na žádném místě nepoužívá (na rozdíl od oddílu 2 věnujícího se územnímu plánu), je pravomoc zastupitelstva v tomto smyslu téměř vyprázdněna, neboť úprava stavebního zákona z roku 2006 komplexně vymezuje dílčí úkoly pro jednotlivé orgány kraje v rámci pořizování zásad územního rozvoje, od nichž se nelze odchylovat. Specifický postup při zpracování pokynů pro tvorbu zásad (srovnatelný s postupem podle § 49 citovaného zákona platným pro pořizování územního plánu) přitom stavební zákon z roku 2006 neobsahuje.

[661] Podle soudu pro interpretaci pojmu „“ podpůrně nelze použít postup obsažený v § 49 stavebního zákona z roku 2006 určený pro tvorbu územního plánu a aplikovat ho přiměřeně i na proces pořizování zásad. Z hlediska systematického je tato právní úprava (§ 49 a násl. téhož zákona) obsažena až po úpravě týkající se pořizování zásad územního rozvoje (v následujícím samostatném oddílu zákona). Za druhé je proces tvorby zásad značně odlišný od pořizování územního plánu; nefiguruje v něm vůbec tzv. koncept upravený v § 48 stavebního zákona z roku 2006, na základě jehož projednání dochází k formulaci pokynů pro zpracování návrhu územního plánu podle § 49 citovaného zákona. Proces pořizování zásad územního rozvoje vychází z odlišných východisek a postupů a je komplexně upraven v hlavě III dílu 3 oddílu 1 stavebního zákona z roku 2006, proto při pořizování zásad nelze podpůrně vycházet z § 49 uvedeného zákona týkajícího se pokynů pro zpracování návrhu územního plánu.

[662] Pod zmíněný pokyn pro zpracování návrhu zásad územního rozvoje ve smyslu § 7 odst. 2 písm. b) stavebního zákona z roku 2006 ovšem podle soudu nelze podřadit ani usnesení zastupitelstva kraje ze dne 16. 12. 2010 doporučující výběr variant dopravních koridorů v ZÚR, neboť jak již bylo vysvětleno výše, § 37 odst. 4 stavebního zákona z roku 2006 taxativně vymezuje dokumenty, jež mohou být relevantním podkladem pro úpravu návrhu zásad územního rozvoje do invariantní podoby, mezi nimiž pokyny pro zpracování návrhu zásad nefigurují.

[663] Lze proto uzavřít, že výše zmiňované usnesení zastupitelstva kraje nebylo závazným podkladem pro úpravu návrhu zásad podle § 37 odst. 4 stavebního zákona ani závazným pokynem ve smyslu § 7 odst. 2 písm. b) téhož zákona, jímž by byl krajský úřad povinen se při pořizování zásad územního rozvoje řídit; pro krajský úřad garantující odbornost procesu pořizování zásad územního rozvoje tak bylo zmíněné doporučující usnesení zastupitelstva zcela irelevantní.

[664] Uvedený závěr soudu nemůže zvrátit ani argumentace odpůrce uvedená v duplice, že podklady k projednání předmětného usnesení a rovněž jeho samotný návrh předložil Zastupitelstvu JMK Odbor územního plánování a stavebního řádu Krajského úřadu JMK, čili pořizovatel ZÚR. Stěžejní otázkou v této souvislosti nebylo, jaký orgán kraje předmětné usnesení připravoval, resp. na čí pokyn. Soud v této souvislosti k námitce navrhovatelů posuzoval výlučně právní důsledky předmětného usnesení zastupitelstva – konkrétně jeho vliv na zákonnost ZÚR. Stejně tak není v tomto směru ani poukaz odpůrce vznesený při ústním jednání na připravovanou novelu stavebního zákona, podle níž má zastupitelstvo kraje pravomoc hlasovat o výběru variant při úpravě návrhu zásad do invariantní podoby. I v řízení o zrušení zásad územního rozvoje podle § 101a a násl. s. ř. s. totiž soud vychází ze skutkového a právního stavu, který existoval v době vydání zásad územního rozvoje (§ 75 odst. 1 s. ř. s.). Připravovaná novelizace stavebního zákona je tak pro posouzení zákonnosti postupu zastupitelstva v řešené věci zcela bezpředmětná.

[665] Samotná skutečnost, že odpůrce jako podklad pro změnu návrhu ZÚR podle § 37 odst. 4 stavebního zákona z roku 2006 použil předmětné usnesení Zastupitelstva JMK ze dne 16. 12. 2010 a na jeho obsah v odůvodnění ZÚR odkazoval, bez dalšího nemůže ovlivnit zákonnost vydaných ZÚR. Je nutné zkoumat, zda každý dílčí případ výběru variant úseků dopravních koridorů v ZÚR a jejich odůvodnění byl proveden v souladu se zákonem a zda předmětné usnesení zastupitelstva skutečně negativním způsobem ovlivnilo učiněný výběr varianty. Samotný odkaz na zmiňované usnesení zastupitelstva v odůvodnění ZÚR nezákonnost ZÚR nezpůsobí, obstojí-li odůvodnění výběru varianty bez poukazu na dlouhodobé podporování dané varianty Jihomoravským krajem. V případě, že by však politická vůle zastupitelstva měla ovlivnit výběr konkrétní varianty na úkor veřejného zájmu, aniž by byl výběr dané varianty náležitým způsobem odůvodněn, jednalo by se o procesní pochybení s vlivem na zákonnost ZÚR.

[666] Nejvyšší správní soud tedy zkoumal naplnění aktivní věcné legitimace navrhovatelů ve vztahu k dílčím úsekům či oblastem, o nichž zastupitelstvo v předmětném usnesení hlasovalo. Pokud by totiž daná otázka nebyla způsobilá zasáhnout do práv žádného z navrhovatelů, bylo by nadbytečné zabývat se důvodností vznesené námitky k předmětnému úseku silniční komunikace (k podmínkám úspěšnosti návrhu na zrušení opatření obecné povahy srov. body [405] a [406] výše a shora citované usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu čj. 1 Ao 2/2010-116).

[667] Co se týče úseku rychlostní silnice R43 Troubsko/Ostrovačice (D1) – Kuřim [tedy bodu a) předmětného usnesení zastupitelstva], je z předložených podkladů patrné, že navrhovatelé o), p), q), r), u) a v) disponují absolutním hmotným právem uvnitř nebo v těsné blízkosti předmětného úseku R43, resp. že předmětný záměr prochází katastrálním územím navrhovatelky e) – obce Jinačovice. Zmínění navrhovatelé také v podaném návrhu rozvádějí, že byla vymezením citovaného úseku R43 ve variantě „“ negativním způsobem zasažena jejich právní sféra (srov. např. strany 30, 32 až 34 návrhu). Nejvyšší správní soud se proto níže zabýval důvodností námitky týkající se rozhodování zastupitelstva mimo zákonem upravený proces ve vztahu k předmětnému úseku R43.

[668] Zasažení právní sféry některého z navrhovatelů ve vztahu k silnici II/385 vymezující obchvat Kuřimi je podle soudu dovoditelné u navrhovatelky e). Z přiložených podkladů vyplývá, že navrhovatelka e) je obcí nacházející se v blízkosti města Kuřimi; její obyvatelé a nepřímo i její katastrální území by tak mohli být dotčeni vymezeným obchvatem Kuřimi a jeho napojením na současnou silnici I/43, např. v důsledku zvýšení dopravního zatížení v dané obci. Soud tedy posuzoval také důvodnost výše uvedené námitky ve vztahu k bodu b) usnesení zastupitelstva.

[669] Stejně tak shledal soud naplnění aktivní věcné legitimace ve vztahu k úseku rychlostní silnice R43 Kuřim – Černá Hora [bod c) usnesení zastupitelstva]. V blízkosti daného koridoru disponují vlastnickým právem k nemovitosti navrhovatelé x), y) a z). Tito navrhovatelé také dotčení své právní sféry výslovně tvrdili rovněž v podaném návrhu (srov. s. 34–35 návrhu). Stejně tak lze dotčení právní sféry dovodit i u navrhovatelky w), neboť se jedná o obec, která se nachází v těsné blízkosti daného koridoru; případné dotčení na právech pak navrhovatelka w) výslovně dovozovala ze zasažení obydlené části obce silničním koridorem, z omezení rozvoje obce, ze zhoršení životního prostředí obce aj. (srov. s. 34 návrhu). Vliv předmětného usnesení zastupitelstva na zákonnost výběru varianty proto soud níže hodnotil také ve vztahu k předmětnému úseku R43.

[670] Naplnění aktivní věcné legitimace navrhovatelů je dáno rovněž ve vztahu k úseku R52 Pohořelice – Mikulov – státní hranice [bod d) usnesení zastupitelstva]. V blízkosti předmětného koridoru se nacházejí katastrální území obcí, jež jsou navrhovateli a) a c). Dotčení jejich právní sféry lze spatřovat především v rozdělení katastru obce daným koridorem [u navrhovatelky a)], ve zhoršení životního prostředí či podmínek dopravní obslužnosti v obcích, v záboru zemědělského půdního fondu na území obce, včetně viničních tratí, v ohrožení přírodních hodnot aj. (srov. strany 29–30 podaného návrhu). Zásah právní sféry vymezením předmětného dopravního koridoru lze podle soudu spatřovat rovněž u navrhovatelů s) a t), kteří disponují absolutním hmotným právem k nemovitosti uvnitř nebo v blízkosti tohoto koridoru (srov. s. 33–34 návrhu). Z popsaného důvodu soud níže hodnotil i zákonnost výběru varianty tohoto záměru.

[671] Opačný závěr ohledně aktivní věcné legitimace nicméně soud učinil ve vztahu k úseku R55 Moravský Písek/Veselí nad Moravou (hranice kraje) – Rohatec [bod e) usnesení zastupitelstva]. Z předložených dokladů totiž nevyplývá, že by některý z navrhovatelů disponoval absolutním hmotným právem k nemovitosti uvnitř nebo v blízkosti tohoto koridoru; ani žádná z obcí, jež podaly předmětný návrh, se nenachází v blízkosti daného úseku koridoru R55. Nejbližší navrhovatelka m) se od Rosic nachází vzdušnou čarou zhruba 25 kilometrů. V této vzdálenosti je i s přihlédnutím k obsahu podaného návrhu vyloučeno, aby byla vymezením tohoto záměru dotčena její právní sféra nebo právní sféra některého jiného z navrhovatelů. Námitka nezákonnosti výběru této varianty je proto již s ohledem na tuto skutečnost nedůvodná.

[672] Aktivní věcnou legitimaci ve vztahu k tangentám (jihozápadní a jižní) města Brna [body f) a g) usnesení zastupitelstva] posuzoval soud společně s ohledem na jejich koncepční provázanost (k tomu bod [153] výše). Z přiložených podkladů jasně vyplývá, že se v předmětné lokalitě nacházejí katastrální území některých navrhovatelů [navrhovatelé f), g), h), ch), l)]; právní sféra obyvatelů těchto obcí tak může být jistě zasažena vymezením zmíněných tangent. Dále v dané lokalitě vlastní nemovitosti navrhovatelé o) a u), kteří v návrhu tvrdili, že byli vymezením tangent dotčeni na svém absolutním hmotném právu (srov. zejména s. 30 – 32 návrhu). Z uvedeného důvodu se tedy soud zabýval důvodností uplatněné námitky ve vztahu k předmětnému dopravnímu záměru.

[673] Ve vztahu k úseku I/23 Rosice–Zakřany a územní rezervě pro obchvat silnice I/50 Brankovice – Kožušice – hranice kraje [body h) a i) usnesení zastupitelstva] soud naplnění aktivní věcné legitimace žádného z navrhovatelů neshledal. Z předložených dokumentů je patrné, že žádný z navrhovatelů – obcí se nenachází uvnitř či v blízkosti předmětných záměrů ani žádný z navrhovatelů – fyzických osob nedisponuje absolutním hmotným právem k nemovitosti uvnitř nebo v blízkosti předmětného území. Nejbližší navrhovatelé se od Rosic nacházejí vzdušnou čarou zhruba 10 kilometrů [navrhovatelé o), r) nebo u)] a od Brankovic přibližně 25 kilometrů [navrhovatelka b)]. S přihlédnutím ke zmíněné vzdálenosti od těchto lokalit a při zohlednění skutečnosti, že žádný z uvedených navrhovatelů (ani žádný jiný navrhovatel) zasažení své právní sféry vymezením těchto záměrů v ZÚR v podaném návrhu netvrdil, soud uzavřel, že právní sféra navrhovatelů nemohla být v tomto ohledu dotčena. Námitka nezákonnosti výběru variant u daných úseků dopravních záměrů je proto nedůvodná.

[674] Nejvyšší správní soud blíže nezkoumal správnost výběru konkrétní varianty pro realizaci transformační stanice ve městě Znojmě ani VVTL plynovodu v oblasti Brumovic [tj. body j) a k) předmětného usnesení zastupitelstva kraje], neboť tyto otázky nebyly předmětem podaného návrhu. V něm navrhovatelé zpochybňovali primárně páteřní dopravní síť JMK a způsoby výběru jednotlivých variant dopravních koridorů. V podaném návrhu žádný z navrhovatelů neuváděl, že by byl vlastníkem nemovitostí v oblasti Brumovic či že by se jednalo o obec nacházející se v daném regionu; neuváděli rovněž, že by vymezením plynovodu v ZÚR byla nějakým způsobem zasažena jejich právní sféra. Ve vztahu k výběru varianty transformační stanice Znojmo-město lze konstatovat, že navrhovatel n) je sice vlastníkem nemovitosti v okolí Znojma, nicméně v podaném návrhu neuvádí, že by byl jakkoliv dotčen ve své právní sféře vymezením transformační stanice ve městě Znojmě v ZÚR. Svoji aktivní legitimaci navrhovatel n) dovozuje toliko z vymezení silničního obchvatu I/38 Znojmo-obchvat v ZÚR (srov. s. 32 podaného návrhu). Dotčení na svých právech v důsledku realizace předmětné transformační stanice netvrdí ani nikdo jiný z navrhovatelů. Námitka tudíž nemůže být důvodná.

[675] Dále se tedy soud blíže věnoval výběru variant záměrů vztahujících se k bodům a), b), c), d), f) a g), o nichž zastupitelstvo hlasovalo na svém zasedání dne 16. 12. 2010.

[676] Předně je nutné zmínit zákonné požadavky, jež musí krajský úřad respektovat při výběru varianty konkrétních dopravních záměrů. Postup při upravení návrhu zásad územního rozvoje do invariantní podoby je obsažen v již shora zmiňovaném § 37 odst. 4 stavebního zákona z roku 2006. Krajský úřad je v souladu s tímto ustanovením povinen projednat vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území se zástupci některých ministerstev a zpracovat úpravu návrhu do invariantní podoby. Výběr zvolené varianty musí odpovídat základním cílům a úkolům územního plánování (§ 18 a § 19 stavebního zákona z roku 2006). Územní plánování by tak mělo směřovat k udržitelnému rozvoji území, spočívajícímu ve vyváženém vztahu tří základních pilířů, a to příznivého životního prostředí, hospodářského rozvoje a soudržnosti společenství obyvatel území.

[677] V textové části odůvodnění zásad územního rozvoje je pak krajský úřad v souladu s § 10i odst. 5 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí povinen zdůvodnit, jakým způsobem zohlednil podmínky vyplývající ze stanoviska k vyhodnocení vlivů na životní prostředí. Odůvodnění zásad územního rozvoje podle bodu II. odst. 1 písm. d) přílohy č. 4 k vyhlášce č. 500/2006 Sb. musí obsahovat informaci o výsledcích vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území spolu s informací, zda a jak bylo respektováno stanovisko k vyhodnocení vlivů na životní prostředí, popřípadě zdůvodnění, proč toto stanovisko nebo jeho část respektováno nebylo (k požadavkům na zohlednění podmínek vyplývajících ze stanoviska ke koncepcím v obecné rovině srov. § 10g odst. 4 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí). Stanovisko k vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území tak pro krajský úřad není absolutně závazné v tom smyslu, že by bylo nutné jeho závěry bezpodmínečně převzít do návrhu upraveného podle § 37 odst. 4 stavebního zákona z roku 2006. Při výběru varianty je nutné zohlednit vždy rovněž další dva pilíře územního plánování (hospodářský rozvoj a soudržnost společenství obyvatel) a podrobně popsat a odůvodnit, jaká hlediska byla při výběru varianty upřednostněna, z jakých důvodů, případně jaké zájmy společnosti byly preferovány na úkor zájmů jiných. (...)

I.1.3 Úsek R43-2 Kuřim – Černá Hora

[683] V předmětném úseku zvolil odpůrce variantu „“, což odůvodnil následujícím způsobem: „[J]“ (srov. s. 44 odůvodnění ZÚR).

[684] Předmětný úsek byl posuzován ve variantě „“, „“, „“ a „“. Z hlediska posouzení vlivů na životní prostředí byly doporučeny varianty „“ a „“. Projektant pak z hlediska dopravně-inženýrských sítí, předpokládaných vlivů na obyvatelstvo, veřejné zdraví a složky životního prostředí doporučil variantu „“. Z odůvodnění ZÚR dále plyne (srov. s. 43 odůvodnění ZÚR), že varianta „“ je společně s variantou „“ hodnocena srovnatelně jako nejpříznivější z hlediska dopravní účinnosti, vlivů na veřejné zdraví a lokality 2000, nicméně z hlediska vlivů na složky životního prostředí je varianta „“ společně s variantou „“ hodnocena příznivěji než varianta „“. Varianta „“ byla vyhodnocena jako „“ varianta kritického scénáře, který by znamenal nežádoucí přehlcení komunikačního systému města Brna a maximální ohrožení životního prostředí a veřejného zdraví obyvatel. Na základě stanoviska Ministerstva životního prostředí pak byla varianta „“ vypuštěna. V odůvodnění ZÚR odpůrce dále poznamenal, že zastupitelstvo kraje na svém zasedání dne 16. 12. 2010 doporučilo zvolit v předmětném úseku variantu „“.

[685] Prizmatem podrobně vysvětleným v bodech [676] a [677] tak soud nahlížel na výběr zvolené varianty v posuzovaném případě a hodnotil, zda výběr varianty provedl odpůrce v souladu se zákonem. Z provedeného posouzení VURÚ vyplynuly jako nejvýhodnější varianty „“ a „“. Varianta „“ pak byla společně s variantou „“ hodnocena příznivěji než ostatní z hlediska dopravněinženýrských kritérií a předpokládaných vlivů na obyvatelstvo, veřejné zdraví a ostatní složky životního prostředí. Jako nejvýhodnější se tedy jednoznačně jevila varianta „“, nicméně odpůrce zvolil sledování koridoru ve variantě „“. K takovému postupu by byl podle soudu oprávněn jedině tehdy, pokud by přesvědčivým způsobem odůvodnil jiné přínosy zvolené varianty (ve vztahu k ostatním dvěma pilířům územního plánování, tj. hospodářskému rozvoji nebo sociální soudržnosti obyvatel území), které by dostatečně odůvodnily její výběr namísto varianty „“; k tomu však v projednávané věci nedošlo.

[686] Prvním z kritérií obsažených v odůvodnění výběru variant byla přijatelnost z hlediska dotčených orgánů. Nicméně jak již bylo popsáno výše, podle dotčených orgánů byly jako přijatelné obsaženy varianty „“, „“ i „“. Na základě tohoto hlediska tedy nemohla být varianta „“ upřednostněna.

[687] Druhým kritériem zmíněným odpůrcem pro výběr varianty byla velmi příznivá návaznost na koridor R43 v úseku Troubsko (D1) – Kuřim. Ani předmětné kritérium nemohlo ospravedlnit výběr „“ varianty na úkor variant výhodnějších z hlediska životního prostředí, neboť v rámci posuzování návaznosti na silniční síť nadmístního významu se zohledněním potřeb obsluhy území (srov. tabulka na s. 42 odůvodnění ZÚR) byly varianty „“, „“ i „“ hodnoceny totožně. Všechny tyto varianty obsahovaly propojení na MÚK Čebín a MÚK Černá Hora.

[688] Třetím kritériem ovlivňujícím zvolení varianty „“ byla dlouhodobá podpora této varianty Jihomoravským krajem. Jak již bylo shora uvedeno (srov. bod [665]), tato skutečnost nemůže ospravedlnit výběr dané varianty v situaci, kdy z hlediska vlivů na životní prostředí (případně s ohledem na jiná kritéria) vychází příznivěji varianta odlišná. V tomto případě byla nejpříznivěji ze všech objektivně hodnocena varianta „“, proto politický zájem zastupitelstva nemůže být relevantním důvodem pro popření zájmu veřejného a sledování varianty „“.

[689] Dalším kritériem vedoucím k výběru varianty „“ byla její dlouhodobá územní ochrana. Tato skutečnost však bez dalšího rovněž neodůvodňuje výběr varianty „“. Odpůrce jednak nespecifikoval, za jakým účelem byla varianta „“ dlouhodobě chráněna, ani jaké konkrétní přínosy z této skutečnosti pro danou variantu vyplývají. Uvedená skutečnost nebyla navíc jedním z hodnotících kritérií zohledněných v odůvodnění ZÚR, proto nelze jednoznačně tvrdit, že by pouze z předmětného důvodu měla být varianta „“ upřednostněna před variantou „“. Nadto za situace, kdy podle odpůrce varianta „“ představuje pouze podvariantu k variantě „“ (srov. s. 40 odůvodnění ZÚR).

[690] Konečně pátým kritériem byla podpora varianty „“ souhlasným stanoviskem EIA, jímž soud provedl důkaz při ústním jednání. Ani toto posledně zmíněné kritérium podle Nejvyššího správního soudu výběr „“ varianty neospravedlňuje. Z předmětného souhlasného stanoviska EIA ze dne 21. 12. 2010 vydaného Ministerstvem životního prostředí vyplývá, že jsou doporučeny varianty 1 nebo 2 odpovídající variantě „“ a „“ (což odpůrce potvrdil při ústním jednání). Podle stanoviska EIA však variantu 1 („“) „“. Varianta „“ by podle zmíněného stanoviska byla rovněž realizovatelná, a to bez dalších úprav. Je tedy zřejmé, že ani v tomto případě není odůvodněna podpora „“ varianty na úkor varianty „“. Právě naopak.

[691] Z výše uvedeného je patrné, že odpůrce při zvolení varianty „“ v předmětném úseku pochybil, neboť nerespektoval požadavky kladené na volbu variant stavebním zákonem z roku 2006 a zákonem o posuzování vlivů na životní prostředí (srov. zejména body [676] a [677] shora); tím způsobil nezákonnost ZÚR. Kritérium dlouhodobé podpory dané varianty Jihomoravským krajem nemohlo samo o sobě upřednostnit výběr této varianty před variantou „“, která z hlediska dopravně technického i z hlediska vlivů na životní prostředí vycházela nejpříznivěji. Odpůrce tedy v tomto ohledu postupoval v rozporu s veřejným zájmem, neboť nad tento zájem bez řádného odůvodnění nadřadil zájem politický vyjádřený v usnesení zastupitelstva kraje ze dne 16. 12. 2010. Námitka je proto důvodná. (...)

[707] Nejvyšší správní soud po podrobném posouzení námitek a zvážení okolností celého případu dospěl k závěru, že vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území neodpovídá požadavkům bodu 5 přílohy stavebního zákona z roku 2006, neboť neobsahuje dostatečné vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů, pročež napadené ZÚR vychází z neúplně zjištěného skutkového stavu. V důsledku této skutečnosti bylo zatíženo vadou též kladné stanovisko MŽP k posouzení vlivů návrhu ZÚR na životní prostředí ze dne 22. 8. 2011. Dále soud zjistil, že na základě zastupitelstva JMK usnesením ze dne 16. 12. 2010 došlo k nezákonnému výběru varianty záměru R43 v úseku Kuřim – Černá Hora.

[708] Neposouzením kumulativních a synergických vlivů bylo nepochybně zasaženo do právních sfér všech navrhovatelů, neboť odpůrce vymezil záměry v ZÚR na základě nedostatečně zjištěného skutkového stavu. Takto nezákonně vymezené záměry se přitom dotýkají či zahrnují nemovitosti, k nimž mají navrhovatelé absolutní práva, případně procházejí územím obcí – navrhovatelů. Jelikož je nemožné oddělit od ZÚR část, která by nebyla neposouzením kumulativních a synergických vlivů zasažena, má toto pochybení za následek zrušení ZÚR v celém rozsahu. Tytéž důsledky má vadné stanovisko MŽP k posouzení vlivů návrhu ZÚR na životní prostředí.

[709] Pokud jde o nezákonný výběr varianty záměru R43 v úseku Kuřim – Černá Hora, Nejvyšší správní soud zjistil, že v koridoru tohoto záměru leží území navrhovatele w), jakož i nemovitosti navrhovatelky x). V těchto dvou případech nemá soud pochyb, že nezákonným vymezením tohoto záměru bylo neoprávněně zasaženo do práv těchto dvou navrhovatelů, a proto je namístě ZÚR v této části zrušit. Ve vztahu k navrhovateli y), jehož nemovitosti leží od plánovaného koridoru vzdušnou čarou cca 1 km, by otázka zkrácení na právech nezákonným vymezením koridoru vyžadovala další dokazování. Obdobně v případě navrhovatele z), jehož pozemky se nacházejí v blízkosti, případně uvnitř koridoru, by bylo lze zkrácení na právech sice dovodit, avšak soud by musel vážit, že navrhovatel z) byl v průběhu řízení o vydání ZÚR pasivní a nepodal připomínky ani námitky prostřednictvím zástupce veřejnosti. Nejvyšší správní soud nicméně uzavřel, že takové další úvahy a dokazování ve vztahu k navrhovatelům y) a z) by bylo nadbytečné s ohledem na prokázané zkrácení navrhovatelů w) a x), které ke zrušení předmětné části ZÚR postačuje.

[710] Z uvedených důvodů tedy Nejvyšší správní soud zrušil v souladu s § 101d odst. 2 s. ř. s. napadené opatření obecné povahy dnem vyhlášení tohoto rozsudku, a to s výjimkou koridoru TE 42 „“, který byl již dříve zrušen rozsudkem tohoto soudu ze dne 24. 4. 2012, čj. 9 Ao 7/2011-559 (viz bod [18] výše).

[711] Nejvyšší správní soud se blíže nezabýval námitkou navrhovatelů, že ZÚR jsou v rozporu s principem proporcionality. Pátý krok algoritmu aplikuje Nejvyšší správní soud zpravidla pouze tehdy, neshledal-li pochybení v předchozích čtyřech krocích – tak tomu ovšem v projednávaném případě nebylo. Kromě toho výsledek sporu může vést k přijetí odlišných zásad územního rozvoje. Závěry soudu o přiměřenosti či nepřiměřenosti nyní napadených ZÚR by v takovém případě byly akademickým pojednáním, jež by při dalším postupu odpůrce nehrálo žádnou roli.