Vydání 11/2023

Číslo: 11/2023 · Ročník: XXI

4518/2023

Utajované informace: odmítnutí poskytnutí utajované informace za účelem posouzení věrohodnosti jiné utajované informace

Utajované informace: odmítnutí poskytnutí utajované informace za účelem posouzení věrohodnosti jiné utajované informace
k zákonu č. 412/2005 Sb., o ochraně utajovaných informací a o bezpečnostní způsobilosti
Jestliže si soud vyžádá utajovanou informaci za účelem posouzení věrohodnosti jiné utajované informace, předané správnímu orgánu již v rámci správního řízení, a zpravodajská služba ji odmítne soudu poskytnout s odůvodněním, že se tím zvýší riziko vyzrazení, znemožňuje tak soudu plnit jeho specifickou roli v přezkumu správních rozhodnutí, jejichž podkladem jsou utajované informace. Takový postup zpravodajské služby je navíc v rozporu se samotnou podstatou poskytování informací v některém ze stupňů utajení podle zákona č. 412/2005 Sb., o ochraně utajovaných informací a o bezpečnostní způsobilosti, i nutnou vzájemnou důvěrou mezi výkonnou a soudní složkou státní moci, pokud jde o nakládání s těmito informacemi.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 8. 2023, čj. 1 Azs 87/2023-32)
Prejudikatura:
č. 3667/2018 Sb. NSS a č. 4031/2020 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 136/2007 Sb. ÚS (sp. zn. II. ÚS 377/04) a č. 322/2001 Sb.; rozsudek velkého senátu Soudního dvora ze dne 4. 6. 2013,
ZZ
(C-300/11); rozsudky velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne 19. 9. 2017,
Regner proti České republice
(stížnost č. 35289/11), a ze dne 15. 10. 2020,
Muhammad a Muhammad proti Rumunsku
(stížnost č. 80982/12).
Věc:
A. S. proti Komisi pro rozhodování ve věcech cizinců o zrušení platnosti povolení k trvalému pobytu, o kasační stížnosti žalované.
Žalovaná zrušila rozhodnutím ze dne 23. 1. 2023 povolení k trvalému pobytu žalobce podle § 77 odst. 2 písm. a) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“). Shledala, že je zde důvodné nebezpečí, že by žalobce mohl ohrozit bezpečnost státu, a to se zohledněním jeho dosavadní nežádoucí činnosti v oblasti ruských krajanských aktivit, podporujících zájmy ruské státní moci. K tomuto závěru dospěla na základě utajované informace poskytnuté Bezpečnostní informační službou. Současně mu stanovila lhůtu k vycestování z území podle § 77 odst. 3 téhož zákona.
Žalobce proti napadenému rozhodnutí brojil žalobou u Městského soudu v Praze. V průběhu soudního řízení vyzval městský soud přípisem ze dne 2. 5. 2023 zpravodajskou službu k objasnění zdrojů, o které svá tvrzení týkající se žalobce opírá, aby mohl posoudit jejich věrohodnost. Zpravodajská služba odpověděla na výzvu soudu sdělením ze dne 10. 5. 2023, jež mělo taktéž povahu utajované informace.
Městský soud žalobě vyhověl, napadené rozhodnutí rozsudkem ze dne 16. 5. 2023, čj. 10 A 11/2023-54, zrušil a věc vrátil žalované k dalšímu řízení. Dospěl totiž k závěru, že žalovaná ve spolupráci se zpravodajskou službou neunesla své důkazní břemeno ohledně neslučitelnosti žalobcova povolení k trvalému pobytu a jeho setrvání na území se zájmy České republiky. Shledal, že neurčitost tvrzení zpravodajské služby mu znemožňují učinit si představu o věrohodnosti poskytnutých informací. U žádného z popsaných typů žalobcova jednání totiž neuvedla, jakým způsobem se o něm dozvěděla, a to ani v konkrétní, ani v obecné podobě. Z utajovaných informací nebylo třeba jen v hrubých rysech zřejmé ani to, jaký typ zdroje nebo jakou metodu k získání informací využila (tedy např. zda šlo o použití operativně pátrací techniky, sledování žalobce nebo jiných osob či výpověď agenta), tím méně pak jakékoli konkrétní okolnosti získání těchto informací. Zpravodajská služba pouze uvedla, že použila určitý počet zdrojů, a zhodnotila stupeň jejich spolehlivosti.
Ve sdělení doručeném soudu dne 10. 5. 2023 zpravodajská služba pouze uvedla, že již orgánům státu předala veškeré informace týkající se tohoto případu, které mohla, a že žádné další informace o svých zdrojích a metodách neposkytne, neboť by to ohrozilo její důležitý zájem. Městský soud proto shrnul, že je na zpravodajské službě, aby vyhodnotila, zda je pro ni větším rizikem poskytnutí požadovaných informací příslušnému státnímu orgánu, nebo nemožnost použít je jakožto podklady pro vydání jakéhokoli rozhodnutí zasahujícího do veřejných subjektivních práv osob.
Žalovaná (stěžovatelka) napadla rozsudek městského soudu kasační stížností, ve které uvedla, že utajovaná informace poskytnutá Bezpečnostní informační službou byla dostatečně konkrétní, přesvědčivá a obsahovala popis konkrétních skutkových zjištění včetně časového rámce. Z informace bylo seznatelné, z jakých zdrojů její zpracovatel vycházel a na základě jakých skutečností tyto informace získal. Z dostupných údajů bylo též zřejmé, že informace není založena pouze na jednom zdroji, ale vícerých zjištěních, která se vzájemně doplňují. Závěr městského soudu, že by se jednalo o informaci zachycující toliko názor zpracovatele, neodpovídal jejímu obsahu. Informace nebyla ani vyfabulovaná. Městský soud měl hodnotit její věrohodnost na základě všech dostupných i dodatečně poskytnutých údajů a ve vzájemných souvislostech.
Sdělení zpravodajské služby městskému soudu ze dne 10. 5. 2023 v maximální možné míře vyhovělo požadavkům výzvy soudu ze dne 2. 5. 2023. Zpravodajská služba v něm upřesnila způsob shromáždění relevantních informací, v základních obrysech uvedla jejich zdroje a zároveň soudu odůvodnila, proč nebylo možné poskytnout konkrétnější doplnění. Poskytnutím informací požadovaných městským soudem není možné zcela zmařit činnost zpravodajské služby a vystavit potenciální hrozbě zdroje uváděných informací. Rozšiřování okruhu osob, které by měly mít přístup k podrobnému popisu zdrojů zpravodajské služby i způsobu získávání informací představuje neúměrné navyšování rizika zmaření prováděných úkolů i ohrožení vybraných osob.
Městský soud měl relevanci utajované informace hodnotit rovněž s ohledem na probíhající válečný konflikt na Ukrajině vyvolaný ruskou agresí. Česká republika byla jednou z prvních zemí zařazených Ruskou federací na seznam nepřátelských států. Tyto skutečnosti zesilují naléhavost nezbytné ochrany ústavních hodnot v podobě ochrany bezpečnostních zájmů České republiky. Městský soud pochybil, neboť nehodnotil relevanci informace též s ohledem na zákonný důvod zrušení povolení k trvalému pobytu. Pouze bez dalšího vyžadoval její doplnění způsobem, který považoval za souladný se stávající judikaturou dopadající na odlišné skutkové případy (kdy bylo neuděleno či zrušeno pobytové oprávnění, neboť zde existovalo důvodné podezření závažného narušení veřejného pořádku, nebo kdy pobyt cizince nebyl v zájmu České republiky).
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z odůvodnění:
[11] Podle § 77 odst. 2 písm. a) zákona o pobytu cizinců
ministerstvo platnost povolení k trvalému pobytu dále zruší, jestliže cizinec opakovaně závažným způsobem naruší veřejný pořádek nebo práva a svobody druhých anebo
je důvodné nebezpečí, že by mohl ohrozit bezpečnost státu
.
[12] K roli soudů při přezkumu rozhodnutí, které se opírá o utajované informace, se vyjádřil již městský soud, který v bodech 17 až 19 shrnul dosavadní judikaturu Nejvyššího správního soudu k této otázce. Závěry vyslovené kasačním soudem se vztahují obecně k roli soudního přezkumu rozhodnutí, jejichž podkladem je utajovaná informace, nikoli pouze k některých skutkovým podstatám obsaženým v § 77 odst. 2 písm. a) zákona o pobytu cizinců.
[13] Jak Nejvyšší správní soud uvedl například v rozsudku ze dne 26. 4. 2018, čj. 1 Azs 439/2017-57, specifický způsob nakládání s utajovanými informacemi, plynoucími ze zjištění zpravodajských služeb či dalších orgánů státu, je odrazem vážení relevantních ústavně chráněných hodnot, především zájmu na ochraně bezpečnosti státu a jeho demokratického zřízení na straně jedné a práva na spravedlivý proces účastníka správního řízení na straně druhé.
Judikatura
nejen Nejvyššího správního soudu, ale též Ústavního soudu (např. nálezy ze dne 12. 7. 2001, sp. zn. Pl. ÚS 11/2000, č. 322/2001 Sb., či ze dne 6. 9. 2007, sp. zn. II. ÚS 377/04, č. 136/2007 Sb. ÚS; z nedávné doby např. nález ze dne 19. 10. 2021, sp. zn. III. ÚS 2116/21), Evropského soudu pro lidská práva (rozsudky velkého senátu ze dne 19. 9. 2017,
Regner proti České republice
, stížnost č. 35289/11, či ze dne 15. 10. 2020,
Muhammad a Muhammad proti Rumunsku
, stížnost č. 80982/12) a Soudního dvora (rozsudek velkého senátu ze dne 4. 6. 2013,
ZZ
, C-300/11) dovodila, že procesní omezení účastníka řízení, jemuž jsou tyto informace legitimně znepřístupněny, musejí být určitým způsobem vyvážena tak, aby tato omezení byla ve výsledku přiměřená sledovaným účelům, tj. ochraně bezpečnosti státu a dalších ústavně aprobovaných zájmů.
[14] Toto vyvážení se zajišťuje prostřednictvím specifické role správního soudu v rámci přezkumu správního rozhodnutí, jehož podkladem byla utajovaná informace. Právě s ohledem na to, že je to až a pouze soudní přezkum, který v souladu se shora uváděnou judikaturou představuje vyvážení omezení procesních práv účastníka řízení, je zcela nezbytné, aby se soud s utajovanou informací přímo seznámil, a je povinen ověřit hlediska věrohodnosti, přesvědčivosti a relevance takové informace ve vztahu k závěrům, které z nich správní orgán vyvodil; úkolem správního soudu však není přezkoumávat pravdivost takových informací (usnesení rozšířeného senátu ze dne 1. 3. 2016, čj. 4 As 1/2015-40, č. 3667/2018 Sb. NSS).
[15] Tyto informace by tak měly obsahovat popis zdroje získaných informací a způsobu jejich získání, včetně popisu okolností a důvodů, pro které má policejní nebo zpravodajská služba uvedené informace za věrohodné. Smyslem a účelem soudní kontroly rozhodování na základě utajovaných informací je především zajistit, aby k tomu byly používány pouze informace skutečné a věrohodné a aby tyto informace poskytovaly dostatečně přesný a spolehlivý skutkový základ pro právní posouzení věci (srov. rozsudky NSS ze dne 12. 3. 2020, čj. 2 Azs 259/2019-28, č. 4031/2020 Sb. NSS, či ze dne 22. 9. 2021, čj. 1 Azs 153/2021-78).
[16] Otázka věrohodnosti a přesvědčivosti utajovaných informací je v rámci soudního přezkumu klíčová právě proto, že sám účastník řízení nemůže jejich obsahu jakkoliv oponovat, například namítat, že uváděné skutečnosti se nestaly nebo probíhaly jinak. Soud je tak postaven do situace, v níž nahrazuje jinak běžné kontradiktorní schéma soudního řízení, avšak o skutečnostech obsažených v utajované informaci sám nemá rovněž dostatečné povědomí (dokonce je má nižší než žalobce a původce utajované informace), přičemž ale v rámci soudního přezkumu musí aprobovat věrohodnost a relevanci těchto skutečností.
[17] Jinými slovy, v případě použití utajovaných informací, k nimž je z legitimních důvodů omezen přístup účastníkovi řízení, je soudní přezkum jedinou garancí zajišťující vyloučení libovůle v rozhodování správních orgánů a tato garance je navíc považována za nutnou součást vyvážení těchto procesních omezení účastníka řízení.
[18] Při zohlednění všech výše uvedených východisek se Nejvyšší správní soud seznámil s obsahem utajované informace. Dospěl přitom ke stejnému závěru jako městský soud, totiž že doložená informace nedostojí výše uvedeným požadavkům na posouzení věrohodnosti, resp. že míra neurčitosti tvrzení soudům neumožňuje učinit si jakoukoli představu o věrohodnosti poskytnutých informací. Tento závěr nemůže zvrátit ani přesvědčení stěžovatelky, že městský soud nesplnil svou povinnost hodnotit věrohodnost utajované informace na základě všech dostupných i dodatečně poskytnutých údajů a ve vzájemných souvislostech. I se zohledněním obsahu sdělení zpravodajské služby ze dne 10. 5. 2023, která je rovněž utajovanou informací, nemůže Nejvyšší správní soud dospět k jinému závěru, než že zpravodajská služba konkrétněji neuvedla, jakým způsobem se dozvěděla o žalobcově jednání a zejména v jakých souvislostech se tak stalo.
[19] Z utajované informace není zřejmé, jaký typ zdroje nebo jakou metodu k získání informací zpravodajská služba využila a nepopsala ani okolnosti a důvody, pro které má uvedené informace za věrohodné. K tomu městský soud správně uvedl, že zpracovatel utajované informace mohl uvést, zda šlo o použití operativně pátrací techniky, sledování žalobce nebo jiných osob či výpověď agenta. Měl také obecněji popsat okolnosti získání informace a situaci tak zasadit do širšího kontextu. Nutno podotknout, že městský soud přitom po zpravodajské službě nepožadoval sdělení jmen či identity jejích zdrojů, což by zcela jistě mohlo zmařit obsah její činnosti. Městský soud ani neuvedl, že by utajovaná informace zachycovala toliko názor zpracovatele či byla vyfabulovaná, jak naznačuje stěžovatelka.
[20] Nejvyšší správní soud se neztotožňuje se stěžovatelkou v tom, že sdělení zpravodajské služby městskému soudu ze dne 10. 5. 2023 v maximální možné míře vyhovělo požadavkům výzvy soudu ze dne 2. 5. 2023. Postup zpravodajské služby, která městskému soudu odmítla poskytnout bližší okolnosti ke zdrojům utajované informace, nebyl na místě. Argument stěžovatelky, že poskytnutí těchto informací soudu by představovalo neúměrné navyšování rizika zmaření prováděných úkolů i ohrožení vybraných osob, nemůže obstát. Popírá totiž specifika soudního přezkumu rozhodnutí, jejichž podkladem jsou utajované informace, jak byla představena výše, ale také režim poskytování utajovaných informací i nutnou vzájemnou důvěru mezi výkonnou a soudní složkou státní moci. Zpravodajská služba totiž na jednu stranu nemá důvěru v to, jak soud s utajovanou informací naloží, zda tím soud nezmaří zpravodajskou činnost ve vztahu k žalobci, či neohrozí osoby, které byly zdrojem utajované informace či se na jejím získání podílely. Na druhou stranu však od soudu požaduje, aby utajované informaci uvěřil a splnil svou roli garanta procesu, jehož důsledkem je zásah do veřejných subjektivních práv žalobce. Tuto roli však soud nemůže plnit, pokud by zde neexistovala určitá míra vzájemné důvěry mezi jednotlivými složkami státní moci.
[21] Nejvyšší správní soud vnímá aktuální bezpečnostní situaci v souvislosti s ruskou invazí na Ukrajině, na kterou poukazuje stěžovatelka. Nemůže však ani za těchto okolností rezignovat na svou, výše popsanou, roli v rámci soudního přezkumu správního rozhodnutí. Nadto Nejvyšší správní soud podotýká, že městský soud v napadeném rozsudku nehodnotil relevanci utajované informace, ale napadené rozhodnutí zrušil toliko pro nedostatečnou konkrétnost informací, které mu znemožnily hodnotit věrohodnost utajované informace. Není mu proto zřejmé, proč stěžovatelka městskému soudu vytýká, že „
měl relevanci utajované informace hodnotit rovněž s ohledem na probíhající válečný konflikt na Ukrajině vyvolaný ruskou agresí
“.
[22] Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že závěr městského soudu o tom, že skutkový stav, který vzala stěžovatelka za základ svého rozhodnutí, nemá oporu ve spise, je správný a kasační soud z tohoto důvodu neshledal rozsudek nezákonným. Soud znovu zdůrazňuje, že nemůže rezignovat na rozsah a kvalitu poskytnuté utajované informace, neboť je povinen posoudit mj. její věrohodnost. Pokud mu zpravodajská služba neposkytne informace popisující kontext jejího získání v dostatečně konkrétní podobě k tomu, aby mohl posoudit věrohodnost utajované informace, nemůže plnit svou specifickou roli v rámci soudního přezkumu správních rozhodnutí.

Zasílání aktuálního vydání na e-mail


Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.