Vydání 5/2004

Stěžejní je žalobní námitka porušení lhůt při uložení pokuty. Podle § 17 odst. 4 zákona o cenách lze pokutu uložit do jednoho roku ode dne, kdy se cenové kontrolní orgány o porušení cenových předpisů dozvěděly, nejpozději však do tří let ode dne, kdy k porušení cenových předpisů došlo. K tomu ze spisu vyplývá, že oprávněním k provedení cenové kontroly č. 22/1997 byla zahájena ve společnosti s ručením omezeným S., v likvidaci, kontrola dodržování zákona o cenách se zaměřením na dodržování regulace cen tepelné energie za období roků 1995-1997. Ze spisu (z protokolu o kontrole a jeho dodatků) nevyplývá – a žalobce to ani netvrdí – že by skutečně předmětem této kontroly bylo období roku 1997, a nerozhodné je tvrzení žalobce, že cenový orgán při této kontrole období roku 1997 kontrolovat mohl, a tím by bylo dodržení lhůt zajištěno. Kontrola věcně usměrňovaných cen tepelné energie za rok 1997 byla samostatně zahájena oprávněním ze dne 12. 8. 1999 a o jejím výsledku byl vyhotoven protokol dne 3. 4. 2000. Kvalifikovaný okamžik vědomosti cenového orgánu o porušení cenových předpisů nastává podle § 8 odst. 7 vyhlášky č. 580/1990 Sb., kterou se provádí zákon č. 526/1990 Sb., o cenách, ve znění vyhlášky č. 231/1997 Sb., dnem, kdy kontrolovaný subjekt obdržel protokol. Ze spisu plyne, že po opakovaných pokusech o doručení byl protokol dle doručenky převzat žalobcem dne 2. 5. 2000. Správní řízení o uložení pokuty bylo ukončeno napadeným rozhodnutím žalovaného vydaným dne 20. 12. 2000 a doručeným žalobci dne 9. 1. 2001. O dodržení subjektivní lhůty jednoho roku od vědomosti cenového orgánu o porušení povinností tak není pochyb. Pokud jde o lhůtu objektivní, lze poukázat na konstantní judikaturu, podle níž tato lhůta běží od data konečného vyúčtování dodávek odběratelům; je tomu tak nejen proto, že nerespektování maximálního rozsahu zvýšení se děje v průběhu celé doby, kdy je nesprávná cena zálohově placena, ale také proto, že správnou cenu v důsledku utváření kalkulačního vzorce podle cenového výměru je možno zjistit s konečnou platností teprve po ukončení dodávek, kdy jsou známy skutečné tržby, skutečné náklady na palivo a skutečné množství dodávek (k tomu srovnej např. rozsudky Vrchního soudu v Praze sp. zn. 5 A 95/99 a sp. zn. 6 A 116/99). Nelze tedy přisvědčit žalobci, že rozhodným datem je 31. 12. 1997, ale je třeba vycházet z dat konečného vypořádání. Ta jsou součástí spisu, žalobce je nezpochybňuje, pouze je nepovažuje za rozhodná. Nejvyšší správní soud tak shledal dodrženou i lhůtu objektivní.

Ve vztahu k předmětu žaloby žalobce v prvé řadě poukazuje na nezákonný způsob provedení kontroly za rok 1997 (zahájené v r. 1999) bez jeho součinnosti. Ze spisu vyplývá, že žalobci bylo oznámeno zahájení kontroly a žalobce reagoval opakovaným sdělením jednak o nemožnosti provedení kontroly v určeném termínu, jednak o nepřípustnosti kontroly za období, které již mělo být předmětem kontroly předchozí, a tedy jde podle žalobcova názoru o věc rozhodnutou, včetně sdělení, že doklady k tomuto období byly ostatně již v minulosti cenovému orgánu předány. Cenová kontrola podle § 14 odst. 1 písm. a) zákona o cenách spočívá ve zjišťování, zda nejsou porušována ustanovení tohoto zákona a cenové předpisy, a oprávnění k provádění dané kontroly pro cenové orgány vyplývalo z odst. 2 téhož ustanovení. Způsob provádění kontroly je upraven v zákoně ČNR č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, včetně práv a povinností kontrolních orgánů a kontrolovaných subjektů. I když je právem kontrolního orgánu vstupovat do objektů kontrolovaných subjektů [§ 11 odst. 1 písm. a) zákona ČNR č. 552/1991 Sb., o státní kontrole] a povinností kontrolovaných je to umožnit (§ 14 odst. 1 zákona ČNR č. 552/1991 Sb., o státní kontrole), neznamená to, že kontrola může být prováděna jen v objektu kontrolovaného. Zejména kontrola, která vychází z písemných dokladů, může být provedena i na pracovišti kontrolního orgánu. Nelze tedy Finančnímu ředitelství v Brně vytýkat, že provedl kontrolu na svém pracovišti, a to zejména za situace, kdy žalobce podmínky pro provedení kontroly ve svém objektu navzdory svým zákonným povinnostem nevytvořil. Pokud jde o podklady pro kontrolu, spis obsahuje „finanční vypořádání tepelné energie za období 01-12/1997“ zpracované podle jednotlivých tepelných zdrojů a odběratelů, přehled faktur, kupní smlouvy a cenové kalkulace. Ze spisu sice není patrno, kdy a kým byly doklady předány, žalobce sám ovšem např. v podání vůči kontrolnímu orgánu ze dne 16. 8. 1999 uvádí, že doklady potřebné pro kontrolu za r. 1997 již předal. O kontrole byl sepsán protokol dne 3. 4. 2000 a žalobci byl doručen. Výsledky kontroly odůvodňovaly zahájení správního řízení. Žalobce v žalobě, stejně jako ve vyjádřeních v průběhu kontrolního i správního řízení, dovozuje nepřípustnost kontroly z porušení principů správního řádu a ze zásady nemožnosti projednání tzv. věci rozhodnuté. Výkon kontroly však není řízením správním: postup kontrolního orgánu je upraven zákonem ČNR č. 552/1991 Sb., o státní kontrole (základní pravidla kontrolní činnosti – § 8 a násl.), s působností správního řádu jen pro řízení (§ 26), a v daném případě i zákonem o cenách (§ 14 a násl.), s působností správního řádu pro řízení o porušení cenových předpisů (§ 17 odst. 5). Nelze tedy provedení další kontroly za stejné období považovat za vyloučené pro „překážku věci rozhodnuté“. Kontrola za rok 1997 ani opakována nebyla, v r. 1997 toto období nebylo předmětem kontroly. Žalobci je ovšem třeba přisvědčit v tom, že bylo opakovaně kontrolováno období roku 1996. Stalo se tak však nikoliv proto, aby mohla být vyvozena sankční odpovědnost za porušení cenových předpisů v tomto roce, neboť takové správní řízení bylo pravomocně ukončeno rozhodnutím Ministerstva financí z důvodů uplynutí zákonné lhůty pro postih, ale proto, že ke zjištění dodržení věcně usměrňovaných cen v r. 1997 bylo nutné znát správně vypočtenou věcně usměrňovanou cenu předchozího období. Průměrná věcně usměrňovaná cena tepelné energie pro domácnosti v roce 1997 podle části II cenového výměru č. 01/97 ve znění CV č. 05/97, pol. 4, kód 40.30.11, nesměla být vyšší než průměrná věcně usměrňovaná cena tepelné energie pro domácnosti za rok 1996 zvýšená o 3,9 %, s přípustným překročením nejvýše o částku vlivu sjednané vyšší ceny zemního plynu pro výrobu tepelné energie v souladu se stanovenou maximální cenou zemního plynu s účinností od 1. 7. 1997. Nedodržení tohoto limitu bylo cenovou kontrolou za rok 1997 zjištěno – tedy podle § 15 odst. 1 písm. c) zákona o cenách došlo k porušení cenových předpisů nerespektováním cenovými orgány stanoveného maximálního rozsahu možného zvýšení cen. V tom lze spatřovat důvod pro zahájení správního řízení, k němuž také došlo 1. 6. 2000.

Žalobce dále tvrdí, že cenová regulace mohla být uplatněna jen pro dodávky tepelné energie pro domácnosti ve smyslu občanského zákoníku. Občanský zákoník upravuje v § 115 pojem „domácnost“ tak, že ji tvoří fyzické osoby, které spolu trvale žijí a společně uhrazují náklady na své potřeby. Jedná se o vymezení osobní, o vymezení vztahu těchto osob, pokud od něho jsou odvozena nějaká práva nebo povinnosti v občanskoprávních vztazích. Nejvyšší správní soud nesdílí názor žalobce, že cenová regulace dodávek tepelné energie se vztahuje k domácnostem takto vymezeným. Kromě nelogičnosti, že by snad byla regulována cena jen vůči společně žijícím odběratelům, navíc společně hradícím své výdaje, a vůči jednotlivcům či vůči společně žijícím osobám hradícím své výdaje samostatně by regulována nebyla, je třeba vycházet ze skutečnosti, že cenová regulace je součástí práva veřejného a veřejnoprávní předpis určuje okruh subjektů regulací zatížených či z ní těžících.

Cenové předpisy výslovně pojem „domácnost“ nevymezují, z cenového výměru (v daném případě č. 01/97) však lze dovodit, že se cenová regulace dodávek pro domácnosti vztahuje na dodávky tepelné energie pro byty v domovních objektech a pro rodinné domy, tedy cenovou regulací je zvýhodněno bydlení občanů. Pojem „domácnost“ užitý při cenové regulaci dodávek tepelné energie slouží jen k odlišení od ostatních odběratelů, na které se omezení nárůstu věcně usměrňované ceny do této míry nevztahuje. Podkladem pro určení limitu věcně usměrňované ceny za rok 1997 je průměrná věcně usměrňovaná cena za rok 1996; způsob jejího výpočtu stanoví cenový výměr č. 01/97 vzorcem, do něhož je třeba dosadit údaje o tržbách, nákladech, objemu dodávek, které jsou povinni doložit výrobci a distributoři ve svých kalkulacích kupními smlouvami, dohodami o cenách, daňovými doklady a doklady z účetní evidence. Pokud tedy žalobce tvrdí, že dodávky pro domácnosti mohly směřovat i vůči subjektům podnikajícím, je jeho věcí, jak dodávky evidoval a jak o nich účtoval. Cenová kontrola vycházela z dokladů a údajů, kterými žalobce dokládal dodávky pro domácnosti a tržby od domácností.

Po vyřízení námitky podjatosti vydal správní orgán I. stupně rozhodnutí ze dne 20. 10. 2000 ukládající pokutu ve výši 305 265 Kč. Ve výroku je specifikováno, že pokuta je ukládána podle § 17 odst. 1 písm. a) zákona o cenách, a to za porušení cenových předpisů podle § 15 odst. 1 písm. c) zákona o cenách nerespektováním pravidel věcného usměrňování cen podle § 6 zákona při tvorbě ceny tepelné energie v r. 1997. Není skutečně specifikován odstavec ani písmeno ustanovení § 6 zákona o cenách, ovšem ze slovního vyjádření je zřejmé, o který případ se jedná. Navíc skutková podstata deliktu podle § 17 odst. 1 zákona o cenách je vyjádřena porušením povinností stanovených v § 15 zákona o cenách a toto ustanovení odkazuje obecně na ustanovení § 6 téhož zákona. V tom nelze spatřovat nedostatek konkretizace skutku. Žalobce proti tomuto rozhodnutí v odvolání a jeho doplňcích poukázal na námitky uplatněné v předchozím odvolání, namítl nedostatek důvodů rozhodnutí, neobjektivnost řízení, uplynutí lhůt, nerespektování správního řádu při kontrole nasvědčující neznalosti kontrolních pracovníků a připojil přehled o spotřebě plynu za rok 1997. Při projednání odvolání dne 28. 11. 2000 zopakoval odvolací námitky a zejména upozornil na skutečnost, že nebyl řádně zjištěn skutečný stav věci a nebyla zohledněna změna jednoho ze zdrojů na plynový, a tudíž nebyla vzata v úvahu cena plynu.

Ministerstvo financí žalobou napadeným rozhodnutím ze dne 20. 12. 2000 změnilo rozhodnutí finančního ředitelství. Odvolací orgán podle § 59 odst. 1 správního řádu je oprávněn a povinen přezkoumat napadené rozhodnutí v celém rozsahu a jedním ze způsobů rozhodnutí o odvolání je podle odst. 2 téhož ustanovení změna přezkoumávaného rozhodnutí. Možnost změny odvoláním napadeného rozhodnutí je výrazem principu jednoty správního řízení probíhajícího v téže věci po celou dobu trvání od zahájení řízení až do doby vydání konečného rozhodnutí. Pro změnu rozhodnutí lze využít skutkových zjištění shromážděných jak správním orgánem I. stupně, tak i v řízení před odvolacím orgánem. Žalobci v námitce, že se tak odvolací orgán v podstatě stává orgánem I. stupně, nelze přisvědčit. Jen za situace, kdy by důvodem změny bylo dokazování provedené před odvolacím orgánem v takovém rozsahu, že by nebyla respektována účastnická práva žalobce, by bylo možno rozhodnutí o změně považovat za porušení principu dvojinstančnosti správního řízení. V daném případě však odvolací orgán vycházel ze skutkových zjištění finančního ředitelství a z údajů a dokladů v odvolacím řízení uplatněných žalobcem. Výrok rozhodnutí odvolacího orgánu musí obsahovat základní náležitosti správního rozhodnutí ve smyslu § 47 spr. ř.; jeho výrokem – rozhodnutím ve věci – je rozhodnutí o tom, zda se výrok rozhodnutí vydaného v I. stupni potvrzuje a odvolání zamítá, či zda se tento výrok mění (a jak). Tomuto požadavku výrok odvolacího rozhodnutí odpovídá, neboť dostatečně specifikuje provedenou změnu. Žalobce dále namítá, že v odvolacím řízení byla pokuta zvýšena. Správní řád ani zákon o cenách neobsahuje ustanovení, které by takovou možnost zakazovalo; nezná tedy zásadu zákazu změny k horšímu . Navíc se jedná o pokutu, která není dána volnou úvahou správního orgánu, ale jejíž výše závisí na zjištěném neoprávněném majetkovém prospěchu. Rozhodné je tedy toto zjištění. Vůči němu také žalobce namítá nedostatek logiky, nesprávné závěry, nesprávný postup matematickým propočtem. Způsob výpočtu je dán cenovými předpisy a na matematické modelaci je v daném případě postavena cenová regulace, mající zákonný podklad. Odvolací orgán zjistil, že v textu protokolu o kontrole jsou ve vzorci zaměněny symboly objemu dodávek tepelné energie a takto nesprávně byl vzorec převzat i do rozhodnutí I. stupně. V přílohách protokolu byl vzorec uveden správně a správný výsledek byl také převzat do rozhodnutí. Toto zjištění je ověřitelné porovnáním důvodů rozhodnutí I. stupně se vzorcem stanoveným cenovým výměrem; skutečně došlo k záměně symbolů „q 95 “ a „q 96 “. Tato skutečnost ovšem nevedla ke změně rozhodnutí, jen při výpočtu odvolacího orgánu byl uveden vzorec výměru odpovídající. Změna rozhodnutí je odůvodněna skutečností zjištěnou v odvolacím řízení od žalobce a týkající se opomenutí plynového zdroje pořízeného místo uhelné kotelny „B.“, v důsledku čehož nebyla zohledněna cena plynu. Odvolací orgán v odůvodnění napadeného rozhodnutí velmi podrobně rozebral skutečnosti, které vedly ke změně rozhodnutí, provedl nový výpočet průměrné věcně usměrňované ceny za rok 1996 (283 Kč/GJ) a se započítaným přípustným zvýšením podle cenového výměru č. 01/97 dospěl k závěru o ceně pro rok 1997 (310 Kč/GJ) a porovnal s cenou žalobcem uplatněnou (318 Kč/GJ). Výši neoprávněného majetkového prospěchu pak vypočítal způsobem odpovídajícím vyhlášce (§ 8 odst. 1 vyhlášky č. 580/1990 Sb., kterou se provádí zákon č. 526/1990 Sb., o cenách, ve znění vyhlášky č. 231/1997 Sb.). Odůvodnění žalobou napadeného rozhodnutí je dostatečně přesvědčivé a je z něho zřejmý postup určení výše neoprávněného majetkového prospěchu, a tedy i pokuty odpovídající cenovým předpisům. Řádně se odvolací orgán vypořádal i s ostatními (nedůvodnými) odvolacími námitkami.