3626/2017
Stavební zákon: účel stavby; změna v účelu užívání stavby; fikce účelu stavby
Stavební zákon: účel stavby; změna v účelu užívání stavby; fikce účelu stavby
k § 125 odst. 2 a § 126 odst. 2 větě první zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon)
I.
Fikce
dle § 125 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006, že je stavba určena k účelu, pro který je svým stavebně technickým uspořádáním vybavena, se může uplatnit pouze za situace, kdy se nedochovala žádná dokumentace o povoleném účelu stavby. Pokud se doklady o povoleném účelu stavby dochovaly, avšak existuje pochybnost o tom, zda jde o doklady nejmladší, nelze fikci povoleného účelu, k němuž je stavba vybavena, uplatnit.II. Ustanovení § 126 odst. 2 věty první stavebního zákona z roku 2006 ve znění účinném do 31. 12. 2012 je třeba vykládat tak, že změna v účelu užívání stavby je vždy přípustná jen na základě souhlasu stavebního úřadu. Naproti tomu ke změně činnosti, jež spadá do povoleného účelu stavby, je souhlasu stavebního úřadu třeba jen tehdy, pokud by mohl být ohrožen život a veřejné zdraví, život a zdraví zvířat, bezpečnost nebo životní prostředí.
(Podle rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 8. 6. 2016, čj. 10 A 182/2012-59)*) )
Věc:
a) František Š. a b) Antonie S. proti Magistrátu hlavního města Prahy o změnu v účelu užívání stavby.Úřad městské části Praha 5 rozhodnutím ze dne 21. 2. 2012 podle § 134 odst. 3 stavebního zákona z roku 2006 nařídil žalobcům zjednat nápravu spočívající v okamžitém zastavení užívání části stavby rodinného domu jako kanceláří - administrativy, a to dnem doručení rozhodnutí správního orgánu I. stupně. V odůvodnění rozhodnutí správní orgán I. stupně rekapituloval svůj závěr, že ve věci nebylo namístě nahrazovat neexistující stavební dokumentaci podle § 125 stavebního zákona z roku 2006, neboť se příslušná dokumentace dochovala, a to mimo jiné v podobě výkresů z roku 1932 a kolaudačního rozhodnutí z roku 1976, které předložili žalobci. Jelikož posledním povoleným účelem místností používaných jako kanceláře byly sušárna a sklad, bylo namístě jejich užívání jako kanceláří zakázat pro rozpor s povoleným účelem. Správní orgán I. stupně se neztotožnil s právním názorem žalobců a zástupkyně veřejného ochránce práv ohledně výkladu § 126 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 a s odkazem na jazykový výklad a metodické stanovisko Ministerstva vnitra dospěl k závěru, že souhlas či povolení stavebního úřadu vyžadují veškeré změny v účelu užívání stavby, nikoliv jen ty, které mohou ohrozit život a veřejné zdraví, život a zdraví zvířat, bezpečnost nebo životní prostředí.
Proti rozhodnutí I. stupně podali žalobci odvolání, které žalovaný rozhodnutím ze dne 10. 9. 2012 zamítl a rozhodnutí správního orgánu I. stupně potvrdil. Žalovaný se plně ztotožnil se správním orgánem I. stupně co do zjištěného skutkového stavu i jeho právního hodnocení. Z kolaudačního rozhodnutí z roku 1976 měl za prokázané, že místnosti používané jako kancelář mají být používány jako sušárna, respektive sklad.
Pokud jde o výklad § 126 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006, uvedl žalovaný nad rámec argumentace správního orgánu I. stupně, že výklad zastávaný žalobcem odporuje nejen dikci tohoto ustanovení, ale též jeho smyslu. Tím je totiž zajištění řádného posouzení změny užívání stavby stavebním úřadem, a to nikoliv jen z hledisek ochrany života, zdraví, bezpečnosti a životního prostředí, ale též v souladu se záměry územního plánování, veřejným zájmem a zvláštními právními předpisy.
Žalobci poté podali žalobu proti rozhodnutí žalovaného u Městského soudu v Praze z důvodu odlišného výkladu § 126 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006. Zatímco žalovaný vycházel z právního názoru, že slova "
jejíž účinky by mohly ohrozit život a veřejné zdraví
" se vztahují pouze ke změně činnosti, žalobce byl přesvědčen, že tato část věty se vztahuje k celému ustanovení. K tomu žalobce odkázal na rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové čj. 30 Ca 180/2001-30, který se vztahoval k obdobnému § 85 stavebního zákona z roku 1976. Žalobci byli přesvědčeni, že užívání sporných prostor jako kanceláře pohřební služby nepředstavuje změnu technického uspořádání stavby a ani nemůže ohrozit zdraví a život lidí či životní prostředí.Žalobci měli taktéž za to, že žalovaný vycházel z nedostatečně zjištěného skutkového stavu. V archivu žalovaného byl k dotčené stavbě k dispozici pouze podklad z roku 1932, podle nějž byly sporné místnosti určeny k užívání jako pokoj a kuchyň suterénního bytu. Sami žalobci předložili správnímu orgánu I. stupně rozhodnutí Obvodního národního výboru Praha 5 ze dne 20. 10. 1976, kterým byl povolený účel užívání těchto místností změněn na komoru (dříve pokoj) a sušárnu (dříve kuchyň). Žalobci však neměli k dispozici úplnou dokumentaci týkající se daných místností a měli za to, že od roku 1976 přinejmenším mohlo dojít a zřejmě i došlo k dalšímu rozhodování týkajícímu se povoleného účelu jejich užívání. To dovozovali ze skutečnosti, že již od 80. let minulého století tyto prostory nebyly používány jako komora a sušárna, nýbrž zde byly prostory prodejny masa. Úplnou dokumentaci týkající se stavby neměl zjevně k dispozici ani správní orgán I. stupně, neboť rozhodnutí z roku 1976 v jeho archivech založeno nebylo. Za dané situace bylo podle žalobců namístě postupovat podle § 125 stavebního zákona z roku 2006 (resp. § 104 stavebního zákona z roku 1976) a správní orgán I. stupně měl ověřit žalobci pořízenou stavební dokumentaci skutečného provedení stavby. Přitom by se uplatnila domněnka podle § 125 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006, že stavba slouží účelu, k němuž je uzpůsobena.
Žalovaný ve vyjádření k žalobě uvedl, že má skutkový stav za dostatečně zjištěný, neboť bylo prokázáno, že posledním kolaudačním rozhodnutím týkajícím se dotčených prostor bylo rozhodnutí z roku 1976. Tomuto závěru není na újmu, že dané rozhodnutí předložili sami žalobci, neboť podle § 154 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006 (§ 103 odst. 1 stavebního zákona z roku 1976) právě oni mají povinnost uchovávat dokumentaci týkající se stavby. Jelikož dokumentace zachována byla, měla být stavba užívána v souladu s ní a nebylo namístě postupovat podle § 125 stavebního zákona z roku 2006.
Městský soud v Praze žalobu zamítl.
Z odůvodnění:
(...) Dále bylo nutné posoudit, zda správní orgány rozhodly na základě dostatečně zjištěného skutkového stavu. Mezi účastníky řízení není sporu o tom, že posledním známým kolaudačním rozhodnutím k dotčeným prostorám rodinného domu je rozhodnutí z roku 1976. Se žalobci nelze souhlasit v tom, že bylo namístě vycházet z předpokladu, že následně mohlo dojít k opětovné rekolaudaci. Rozhodně o tom nesvědčí skutečnost, že v rodinném domě byla v 80. letech minulého století provozována prodejna masa. Z podkladů předložených žalobci plyne, že prostory pro obchod byly v přízemí domu, přičemž nelze doložit, že prodejna masa pro svůj provoz užívala i suterénních místností, o něž jde v tomto řízení. Podstatnější však je, že i kdyby prodejna masa suterénní místnosti využívala, nejednalo by se o důkaz o jejich rekolaudaci k tomuto účelu. Faktickým užíváním stavby k jinému účelu, než k němuž byla zkolaudována, byť po značnou dobu, totiž nemůže dojít k legalizaci takového stavu (srov. rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 1. 4. 2014, čj. 7 A 141/2010-48).
Za daných okolností není rozhodná ani skutečnost, že kolaudačním rozhodnutím z roku 1976 disponovali pouze žalobci, zatímco správní orgán I. stupně měl k dispozici jen původní stavební dokumentaci z roku 1932. Podle § 125 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006 je to právě vlastník stavby, kdo je povinen uchovávat stavební dokumentaci, k níž lze řadit i kolaudační rozhodnutí. Tato povinnost byla dříve zakotvena též v § 103 odst. 1 stavebního zákona z roku 1976. Z dokumentů předložených žalobci navíc plyne, že disponují poměrně celistvým souborem dokumentů týkajících se dotčeného domu, a to i z doby předtím, než jej nabyli do vlastnictví. Nejméně od roku 1982, kdy byl ukončen provoz obchodu s masem, je navíc vlastnicí domu přímo žalobkyně b), a tedy neexistuje důvod, proč by případné další kolaudační rozhodnutí vydané v této době neměla mít k dispozici. Žalovaný tedy dospěl k odůvodněnému závěru, že suterénní prostory byly zřejmě naposledy rekolaudovány právě rozhodnutím z roku 1976.
Je však třeba zdůraznit, že v této věci není třeba nepochybně prokázat, že stavební dokumentace, kterou žalobci disponují, je úplná. Domněnka podle § 125 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006, že je stavba povolena k účelu, k němuž je vybavena, o jehož uplatnění žalobci od počátku usilují, je totiž aplikovatelná pouze v případě, že "
nejsou zachovány doklady, z nichž by bylo možné zjistit účel, pro který byla stavba povolena
". V této věci se však dochoval doklad z roku 1976, který je s vysokou mírou pravděpodobnosti posledním dokladem o účelu, pro který byla dotčená část stavby povolena. Z tohoto dokladu je třeba vycházet, a pokud žalobci měli zájem dotčené prostory provozovat k jinému účelu, než který byl povolen, nic jim nebránilo požádat o povolení změny účelu stavby. K závěru, že domněnku dle § 125 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 lze uplatnit jen, nedochovala-li se žádná relevantní
dokumentace, ostatně dospěla i civilní judikatura
Nejvyššího soudu (srov. rozsudky Nejvyššího soudu ze dne 16. 6. 2005, sp. zn. 26 Cdo 538/2004 a ze dne 29. 1. 2007, sp. zn. 28 Cdo 85/2007). Žalovaný i správní orgán I. stupně postupovali zcela správně, pokud vycházeli z kolaudačního rozhodnutí z roku 1976, proto není dán důvod ke zrušení rozhodnutí pro nedostatečně zjištěný skutkový stav podle § 76 odst. 1 písm. b) s. ř. s.Dále se soud zabýval výkladem § 126 odst. 2 věty první stavebního zákona z roku 2006, který stanoví: "
Změna v účelu užívání stavby, v jejím provozním zařízení, ve způsobu výroby nebo v jejím podstatném rozšíření a změna v činnosti, jejíž účinky by mohly ohrozit život a veřejné zdraví, život a zdraví zvířat, bezpečnost nebo životní prostředí, je přípustná jen na základě písemného souhlasu stavebního úřadu.
" Žalobci, podpořeni stanoviskem zástupkyně veřejného ochránce práv, mají za to, že povolení ke změně účelu užívání stavby by potřebovali pouze, pokud by se jednalo o změnu, jejíž účinky by mohly ohrozit život, zdraví, bezpečnost nebo životní prostředí. S tímto závěrem se však nelze ztotožnit, neboť uvedená část ustanovení se vztahuje pouze ke změně v činnosti v rámci povoleného účelu stavby, a nikoliv ke změně povoleného účelu stavby. Zatímco při změně činnosti je třeba povolení stavebního úřadu pouze tehdy, pokud změna může ohrozit uvedené chráněné zájmy, při změně povoleného účelu je povolení třeba vždy (shodně rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 31. 10. 2014, čj. 5 A 116/2010-22).V § 126 odst. 2 větě první stavebního zákona z roku 2006 uvedené slovní spojení "
jejíž účinky
" se vztahuje pouze ke změně činnosti, neboť ostatním "změnám
" uvedeným v úvodní části věty (účelu užívání, provozního zařízení, způsobu výroby, činnosti) by odpovídalo znění daného ustanovení s plurálem zájmena "jejichž
" a nikoli se singulárem zájmena "jejíž
". Jazykový výklad § 126 odst. 2 věty první stavebního zákona z roku 2006 je v souladu s výkladem teleologickým, dle kterého je-li stavba povolena jen k určitému účelu, nemůže ji vlastník svévolně začít užívat k účelu odlišnému, a to ani, pokud by nedošlo k ohrožení chráněných zájmů uvedených v § 126 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006. Při posuzování, zda může být stavba k určitému účelu užívána, jsou totiž brána v úvahu i jiná referenční hlediska, jako například soulad s územně plánovací dokumentací. Naopak v případě, že má být stavba i nadále používána k povolenému účelu, avšak v rámci tohoto účelu k jiné činnosti, souhlasu stavebního úřadu v zásadě není třeba. Pokud by však mohlo dojít k ohrožení zvlášť chráněných zájmů, tedy života, zdraví, bezpečnosti a životního prostředí, je souhlasu třeba i v takovém případě.Výše uvedené plyne i z historického výkladu § 126 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006. Zákonodárce toto ustanovení v důvodové zprávě doprovodil následujícím komentářem: "
Zákon zachovává povinnost užívat stavbu jen k povolenému účelu, ať je stanoven v kolaudačním rozhodnutí podle dosavadní úpravy nebo v ostatních dokumentech, kterých je k užívání stavby třeba podle nové právní úpravy. Vyžaduje se souhlas stavebního úřadu ke změně ve způsobu užívání stavby, v jejím provozním zařízení, ve způsobu výroby nebo jejím podstatném rozšíření,
" (sněmovní tisk č. 998/0, IV. volební období PSP ČR, s. 156; zvýraznění doplněno soudem). Pokud by proces schvalování změny účelu užívání stavby podle § 126 stavebního zákona z roku 2006 byl podmíněn pouze popřípadě pokud by odlišný způsob užívání stavby mohl ohrozit zdraví, život nebo životní prostředí
.ohrožením života a veřejného zdraví, života a zdraví zvířat, bezpečnosti nebo životního prostředí
byla by popřena regulační funkce institutu kolaudace
stavby i stavebního řízení jako takového, pokud by vlastník stavby byl oprávněn změnit účel stavby bez ingerence
veřejné správy, resp. by byl omezen pouze v případě výše uvedeného ohrožení chráněných zájmů.Závěru žaloby nesvědčí ani žalobci uvedený rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 11. 12. 2001, čj. 30 Ca 180/2001-30. Tento rozsudek se vztahoval k § 85 stavebního zákona z roku 1976, jenž svým obsahem odpovídal § 126 stavebního zákona z roku 2006. Za skutkové situace, kdy byla stavba zkolaudována jako rodinný dům, avšak v omezené míře využívána též k poskytování ubytovacích služeb, soud dospěl k závěru, že ubytování je činností spadající pod povolený účel užívání stavby jako rodinného domu. Jednalo se tedy pouze o změnu činnosti, a proto bylo namístě zkoumat, zda došlo k ohrožení chráněných zájmů. Tento závěr je však zcela v souladu s výše uvedeným výkladem.
Lze tedy shrnout, že podle § 126 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 je třeba souhlasu stavebního úřadu ke změně povoleného účelu stavby vždy, zatímco při změně činnosti v rámci povoleného účelu stavby jen, pokud změna činnosti může ohrozit uvedené chráněné zájmy. V případě žalobců se jedná o první případ, neboť prostory určené dle kolaudačního rozhodnutí z roku 1976 k užívání jako komora a sušárna jsou ve skutečnosti užívány jako kanceláře. Je nepochybné, že provozování administrativních prostor není činností spadající pod účel komory a sušárny, a proto byli žalobci povinni žádat stavební úřad o souhlas se změnou účelu stavby. Na to byli ostatně přípisem správního orgánu I. stupně ze dne 16. 2. 2005 upozorněni, avšak až do vydání zákazu o sedm let později o souhlas nepožádali. Žalovaný tedy v napadeném rozhodnutí dospěl ke správnému závěru, že správní orgán I. stupně postupoval zákonně, když žalobcům uložil suterénní prostory nadále jako kanceláře nepoužívat. (...)
*)
Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost žalobců proti tomuto rozsudku svým rozsudkem ze dne 20. 7. 2017, čj. 9 As 171/2016-44.
Zasílání aktuálního vydání na e-mail
Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.