Vydání 7/2024

(Podle rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 30. 5. 2022, čj. 54 A 12/2022-155)

Žalobci se u Krajského soudu v Praze domáhali zrušení rozhodnutí ze dne 27. 12. 2011, kterým žalovaný zamítl mimo jiné i jejich odvolání a potvrdil rozhodnutí Magistrátu města Mladá Boleslav (dále jen „magistrát“), odboru stavebního a rozvoje města (dále jen „stavební úřad“), ze dne 30. 10. 2020. Tímto rozhodnutím, jehož zrušení se žalobci rovněž domáhali, stavební úřad na základě žádosti Automotive Painting Partners s. r. o. (dále jen „stavebník“) jakožto právní nástupkyně původní žadatelky (AZOS CZ, s. r. o.) dodatečně povolil stavební úpravy stavby SO.1 – hlavní výrobní objekt, SO.3 – pomocné technické provozy a SO.4 – expedice na pozemcích st. p. č. Xa, Xb, Xc, Xd, Xe a Xf a p. č. Xg v k. ú. a obci Nymburk (dále jako celek jen „sporná stavba“, všechny i dále uváděné pozemky se nacházejí v tomtéž katastrálním území). Jak vyplývalo z obsahu těchto rozhodnutí, sporná stavba je součástí rozsáhlého záměru, který zahrnuje přestavbu a úpravy stávajících výrobních hal v areálu strojírenských závodů v Nymburku současně s umístěním a zprovozněním výrobních linek a zařízení určených k podnikatelské činnosti, zejména ke kataforéznímu lakování.

Stavební úřad v odůvodnění prvostupňového rozhodnutí stručně zrekapituloval průběh řízení od jeho zahájení v roce 2014. Dále (mimo jiné) shrnul obsah podaných (závazných) stanovisek a vyjádření dotčených orgánů, zabýval se souladem sporné stavby s územně plánovací dokumentací a tím, zda lze stavbu provést podle dokumentace pro dodatečné povolení. Následně se stavební úřad zabýval podanými námitkami a připomínkami. Na tomto základě stavební úřad dospěl k závěru, že zajistil vzájemný soulad předložených závazných stanovisek dotčených orgánů vyžadovaných zvláštními předpisy a zahrnul je do podmínek rozhodnutí. Konstatoval, že zjistil, že projektová dokumentace stavby splňuje obecné požadavky na výstavbu a že uskutečněním stavby nejsou ohroženy veřejné zájmy chráněné stavebním zákonem, předpisy vydanými k jeho provedení a zvláštními předpisy, a nemohou být přímo dotčena práva nebo povinnosti účastníků řízení. Podle názoru stavebního úřadu stavebník prokázal, že stavba není v rozporu s § 129 odst. 2 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění účinném do 31. 12. 2017¹⁾, a proto ji lze dodatečně povolit. Závěrem poukázal na to, že prvostupňové rozhodnutí nenahrazuje rozhodnutí nebo opatření stavebního úřadu podle stavebního zákona, na jehož základě je možné spustit provoz, a že nemůže nahradit ani kolaudační rozhodnutí vydané v 60. letech minulého století, neboť došlo k úpravám těchto staveb a umístění stacionárního zdroje znečištění (s tím, že je nutné vydat nové kolaudační rozhodnutí nebo souhlas).

Stavební úřad zdůraznil, že stavba není umístěna v rozporu s cíli a úkoly územního plánování – nachází se ve stávajícím areálu na funkční ploše VD – výroba a skladování, kam lze zařadit i část strojírenského a chemického průmyslu. Areál společnosti Colegium Reality totiž bude sloužit k povrchovým úpravám automobilových komponentů pro automobilový průmysl v průmyslové zóně města Nymburka, z čehož plyne, že se nejedná o těžký průmysl (kam spadá např. hutnictví nebo těžební a energetický průmysl). Námitky proti využití jednotlivých ploch měly být uplatněny při projednávání změny územního plánu. Stavební úřad pokračoval, že po provedeném ohledání na místě stavby dne 10. 1. 2020 byl zjištěn rozpor mezi skutečným stavem a předloženou dokumentací pro dodatečné povolení stavby a že „přidružené objekty“ jsou předmětem žádosti o dodatečné povolení stavby ze dne 27. 4. 2020. Stavba je tak umístěna na pozemcích st. p. Xa, Xb, Xc, Xd, Xe a Xf a p. č. Xg v areálu společnosti Colegium Reality. Řízení o žádostech stavební úřad spojil a dále je projednával ve společném řízení. Stavební úřad vyzdvihl, že v rámci doplnění ze dne 28. 4. 2020 stavebník předmět své žádosti zúžil o stacionární zdroj – zinkovací a stahovací linku. Tato změna podmínek byla zohledněna v rozhodnutí žalovaného, odboru životního prostředí a zemědělství, ze dne 14. 2. 2020 jako 8. změna integrovaného povolení ze dne 20. 1. 2014. Nebylo tudíž nutné doplnit aktuální závazné stanovisko Ministerstva zdravotnictví, neboť již závazné stanovisko ze dne 5. 12. 2019 bylo souhlasné. V závazném stanovisku EIA Ministerstva životního prostředí ze dne 28. 2. 2013 bylo konstatováno, že veškeré předpokládané negativní důsledky provozu posuzovaného záměru jsou z hlediska ochrany životního prostředí stanoveny v přijatelných mezích. Dále dne 15. 3. 2016 Ministerstvo životního prostředí vydalo souhlasné kontrolní stanovisko EIA k ověření změn záměru a souladu s obsahem závazného stanoviska EIA. Stavební úřad dále poukázal na to, že na základě výzvy ze dne 19. 3. 2018 nesmí být předmětná stavba, stavební úpravy a zařízení, pro které se vede řízení o dodatečném povolení, užívány. Uzavřel, že teprve po získání pravomocného rozhodnutí o povolení zkušebního provozu je možné uvést zařízení do provozu a nechat příslušné orgány provádět měření a kontroly specifikované v podmínkách rozhodnutí o dodatečném povolení, povolení zkušebního provozu a integrovaném povolení, při nichž se zkoumá, zda stavba vyhovuje projektovaným vlastnostem a zda je možné ji uvést do trvalého provozu na základě kolaudačního souhlasu nebo pravomocného kolaudačního rozhodnutí, nebo stanovit další patřičná opatření.

Z hlediska hluku vydal orgán ochrany veřejného zdraví – Krajská hygienická stanice Středočeského kraje (dále jen „KHS“) souhlasné závazné stanovisko ze dne 31. 3. 2020, které obsahuje podmínky pro vydání rozhodnutí o dodatečném povolení stavby i rozhodnutí o zkušebním provozu. Na jejich základě bude provedeno měření hluku v denní i noční době ze všech posuzovaných stacionárních zdrojů hluku souvisejících s provozem areálu stavebníka jako celku a z dopravy a manipulace uvnitř areálu ve venkovním prostoru stavby. Z hlediska ochrany přírody a krajiny pak uvedl, že souhlasné závazné stanovisko odboru životního prostředí magistrátu ze dne 7. 11. 2019 nemělo připomínek.

Pokud pak jde o písemné námitky, které byly uplatněny v řízení přede dnem 28. 4. 2020 (kdy stavebník předložil doplněnou a upravenou dokumentaci pro dodatečné povolení stavby včetně souvisejících dokladů a současně zúžil žádost ze dne 20. 3. 2014 o zinkovací linku v objektu SO.1 a stahovací linku v SO.3), k těm stavební úřad uvedl, že se staly nepřezkoumatelnými zejména z důvodu předložení nové projektové dokumentace.

Žalovaný v odvolacím řízení doplnil správní spis o 1) své rozhodnutí ze dne 9. 5. 2021, jímž byla zrušena závazná stanoviska odboru životního prostředí magistrátu ze dne 7. 11. 2019 a 26. 3. 2020 z důvodu, že ke sporné stavbě bylo vydáno integrované povolení ze dne 20. 1. 2014 ve znění jeho změn, které zůstává v platnosti a nahrazuje závazná stanoviska dotčených orgánů, takže magistrát nebyl věcně příslušný k jejich vydání, 2) své navazující sdělení ze dne 24. 9. 2021, podle něhož na základě údajů uvedených v podkladech jeho žádosti se nejedná o podstatnou změnu stavby a není nezbytné provést změnu integrovaného povolení, které tak nahrazuje vyjádření dotčených orgánů k záměru, 3) úplné znění svého integrovaného povolení ze dne 20. 1. 2014 ve znění změny č. 8 ze dne 14. 2. 2020, které již zachycuje zúžení žádosti o zinkovací a stahovací linku, 4) závazné stanovisko Ministerstva zdravotnictví ze dne 26. 7. 2021, jež potvrdilo souhlasné závazné stanovisko KHS ze dne 31. 3. 2020 na podkladě poslední projektové dokumentace z února 2020 s konstatováním, že dosud nebyly nalezeny metody a kritéria pro hodnocení synergického působení hluku, proto je hluk hodnocen samostatně, obzvláště pokud stavebníkovi nelze ukládat povinnosti k regulaci hluku z jiných zdrojů, přičemž podle predikce budou dodrženy zákonné limity a tato předpověď bude následně ověřena na základě podmínky vyžadující provedení měření hluku do 6 měsíců od zahájení zkušebního provozu; měření hluku z prosince 2019 a na ně navazující hlukovou studii z února 2020 Ministerstvo zdravotnictví vyhodnotilo jako využitelné, jejich náležitosti totiž nejsou legislativně upraveny, s tím, že podle nich mimo jiné nebyla zjištěna tónová složka hluku; a 5) souhlasná závazná stanoviska Ministerstva vnitra ze dne 14. 7. 2021 na úseku požární bezpečnosti. Žalovaný následně účastníky řízení v oznámení ze dne 25. 10. 2021 poučil o procesních právech, mimo jiné o tom, že se mohou vyjádřit k podkladům pro vydání (napadeného) rozhodnutí ve lhůtě 10 dnů ode dne doručení tohoto oznámení.

K podkladům pro vydání rozhodnutí se vyjádřil žalobce c). Zejména uvedl, že schvalovací proces prováděný stavebním úřadem v letech 2013–2021 byl bezpředmětný, jelikož zcela absentuje fáze územního řízení a povolení. Konstatoval, že technologie kataforézního lakování byla jednoznačně instalována ilegálně a že výrazně překračuje limitní požadavky (došlo k extrémnímu navýšení emisní zátěže oproti roku 2013 a lze očekávat brutální zásah do životního prostředí). Dále se žalobce c) věnoval tomu, jak je třeba rozumět lehké průmyslové výrobě, se závěrem, že instalace kataforézní linky (s vysokým lakovacím výkonem) a lakovacího boxu odporuje podmínkám územního plánu, který vylučuje instalaci těžkého průmyslu v jižní průmyslové zóně města. Žalobce c) poukázal i na absenci kontroly ilegálního provozu s tím, že byl Městský úřad Nymburk opakovaně vyzván, aby podnikl kroky k jeho zastavení. Podle žalobce c) bylo dělení stavebního povolování mezi více stavebních úřadů účelové, aby znesnadňovalo účastníkům řízení, kteří jsou zasaženi všemi negativními vlivy stavby, dovolání se nápravy. Ani ze strany KHS nebyla prováděna žádná kontrolní činnost s odůvodněním, že z pohledu platné legislativy provoz neexistuje, protože nedošlo k dokončení schvalovacího stavebního procesu. Žalobce c) uvedl, že tedy od roku 2013/2014 panuje stav, kdy činnost probíhá nezákonně a bez možnosti kontroly hygienických limitů – tento stav by měl být proto okamžitě ukončen. Žalobce c) nevylučoval činnost prováděnou v souladu s územním plánem, schváleným územním a stavebním řízením nebo v souladu s původním využitím objektu (obráběcí strojírenská výroba). Byl přesvědčen, že vzhledem k umístění sporné stavby v kombinované zástavbě (lehká výroba vilová čtvrť) je posouzení kumulativních vlivů a posouzení emisní, hlukové, pachové i spadové zátěže nezbytné. Vyhodnocení kumulace ekologické zátěže nicméně chybělo.

Žalovaný odvolání všech odvolatelů (včetně žalobců) zamítl a prvostupňové rozhodnutí potvrdil. Vyzdvihl mimo jiné, že i dotčené orgány, které chrání veřejné zdraví a životní prostředí, shledaly stavbu v souladu se zákony chránícími tyto oblasti. Podle žalovaného nadto nelze odhlížet od toho, že bylo vydáno integrované povolení, na jehož základě jsou stanoveny závazné podmínky provozu zařízení za účelem ochrany životního prostředí. Žalovaný uzavřel, že stavební úřad postupoval v souladu se zákonem, velmi svědomitě a profesionálně, a že tak žalovaný nezjistil žádné zásadní závady v prvostupňovém řízení ani rozhodnutí.

Žalobci v obsáhlé žalobě mimo jiné uvedli, že závazná stanoviska dotčených orgánů jsou neodůvodněná a že stavebník dne 27. 4. 2020 předmět své žádosti rozšířil a zároveň zúžil o stacionární zdroj – zinkovací a stahovací linku. Vydalo-li tedy Ministerstvo životního prostředí dne 15. 3. 2016 kontrolní stanovisko EIA k ověření souladu záměru se záměrem posouzeným v procesu EIA stanoviskem ze dne 22. 8. 2013 (dále jen „závazné stanovisko EIA“), vztahovalo se k jinému záměru a není již aktuální. Žalobci uvedli, že závazné stanovisko EIA je podkladem také pro řízení o dodatečném povolení stavby. K tvrzení stavebníka, že se verifikační stanovisko vydává k jednomu řízení vždy pouze jedenkrát, žalobci uvedli, že vyjádření Ministerstva životního prostředí je stavebníkem buď dezinterpretované, nebo věcně nesprávné. Smyslem a účelem verifikačního stanoviska je totiž ověřit soulad záměru posuzovaného v procesu EIA a záměru povolovaného v navazujícím řízením. Pokud je záměr v navazujícím řízení měněn, musí být měněno i verifikační stanovisko. Opačný postup by byl popřením smyslu a účelu tohoto institutu.

Dále žalobci tvrdili, že ze stanoviska Ministerstva zdravotnictví nebylo zřejmé, zda (že) posuzovalo aktuální verzi projektové dokumentace. Nesouhlasili ani s bagatelizací nárůstu dopravy uváděné stavebníkem a požadovali její řádné posouzení. Pouhá tvrzená existence souhlasného stanoviska KHS podle nich neznamená, že se toto stanovisko skutečně vyjadřuje ke všem částem dodatečně povolované stavby.

Žalobci navíc v podaných námitkách tvrdili, že vyjádření magistrátu ze dne 7. 11. 2019, kterým se vydává souhlasné závazné stanovisko z hlediska ochrany ovzduší, je v rozporu s požadavky správního řádu neodůvodněné, jestliže pouze uvádí, že „“. Nadto zdůvodňovali svá tvrzení o věcné nesprávnosti závazného stanoviska k procesu EIA nebo závazného stanoviska vodoprávního orgánu. V této souvislosti žalobci tvrdili, že napadené rozhodnutí nesprávně hodnotilo otázku odůvodněnosti námitek proti obsahu (těchto) závazných stanovisek.

Žalobci nechtěli stanovení ani přísnějších, ani volnějších kritérií pro dodatečné povolení stavby. Pouze požadovali, aby předložená projektová dokumentace i závazná stanoviska byly v souladu se zákonem, stejně jako celé řízení a rozhodnutí. Byli však přesvědčeni, že tyto standardní požadavky nebyly splněny.

Konečně žalobci ve vztahu k integrovanému povolení namítali, že předmětem integrovaného povolení bylo stanovení podmínek provozu zařízení. Zatímco v územním řízení je povolováno umístění stavby v návaznosti na posouzení vlivů na okolí, ve stavebním řízení je povolováno provedení stavby. Předměty těchto řízení jsou tedy odlišné a nelze směšovat podmínky dotčených orgánů státní správy pro jednotlivá řízení.

Žalovaný se v souvislosti s namítanou neaktuálností kontrolního stanoviska EIA vyjádřil v tom smyslu, že jde o tvrzení, které nebylo před stavebním úřadem namítáno – i sami žalobci uvedli, že se jednalo o novou námitku uplatněnou v odvolacím řízení, na kterou se ale vztahuje zásada koncentrace řízení. Žalovaný (přesto) uvedl, že požadavky vyplývající z EIA byly splněny. Po sloučení řízení o původní žádosti s později zahájeným řízením o dodatečném povolení dalších staveb, které stavební úřad zjistil při ohledání na místě samém, byla dotčeným orgánům předložena úplná projektová dokumentace zahrnující veškeré stavby, na které bylo vedeno řízení o dodatečném povolení, a celý stavební záměr byl posouzen aktuálními stanovisky dotčených orgánů.

Ohledně závazného stanoviska Ministerstva zdravotnictví ze dne 5. 12. 2019 žalovaný uvedl, že ho ve shodě se stavebním úřadem považoval za dostačující, neboť později měněný skutkový stav spočíval v zúžení žádosti stavebníkem o umístění technologie zinkovací linky v SO.1 a stahovací linky v SO.3, tj. v redukci předmětu řízení. Žalovaný nepřisvědčil žalobcům ani v tom, že by rozhodnutí o dodatečném povolení stavby muselo obsahovat odlišení částí již provedených a dalších částí stavby, které je zapotřebí dokončit – přesto tak ale stavební úřad v prvostupňovém rozhodnutí učinil. Za neurčité námitky žalovaný pokládal ty, které se týkaly dopravy a závazného stanoviska KHS.

Ve správním řízení byly podle žalovaného posouzeny všechny (podstatné) námitky, které žalobci jednotlivě nebo společně s jinými účastníky uplatnili, v tomto právu nebyli ze strany stavebního úřadu ani žalovaného nijak omezováni. Všechny jejich námitky byly nicméně shledány nedůvodnými. Žalobci se s takovým posouzením neztotožnili, avšak neuvedli, které konkrétní námitky žalovaný v odvolacím řízení neposoudil. Žalovaný postupoval podle § 149 odst. 4 správního řádu, nechal námitky do závazných stanovisek vydaných dotčenými orgány posoudit jejich nadřízenými orgány a s výsledkem pak seznámil účastníky řízení podle § 36 odst. 3 správního řádu. Záměr není podle žalovaného v rozporu se složkovými zákony, na stavbu bylo vydáno integrované povolení a záměr prošel i procesem EIA. Výtky stran nedostatečné dopravní obslužnosti a vlivů ze zvýšené těžké nákladní dopravy zůstaly pouze v obecné poloze a podle žalovaného bylo stěžejní, že i vlivy z dopravy byly posouzeny v procesu EIA. do ovzduší pak byly posouzeny odborem životního prostředí magistrátu dne 7. 11. 2019. K další argumentaci žalovaný uvedl, že rozhodnutí o dodatečném povolení stavby podle § 129 odst. 7 stavebního zákona nahrazuje územní rozhodnutí. Podle názoru žalovaného žalobci netvrdili, s jakými požadavky právních předpisů mají být závazná stanoviska či projektová dokumentace v rozporu a jak se tyto skutečnosti odráží na jejich právech.

Osoba zúčastněná na řízení č. 1 vysvětlila, že je vlastníkem pozemků, na nichž se nachází sporná stavba, zatímco stavebník má tyto pozemky pronajaté a spornou stavbu provozuje. Není pravdou, že by v důsledku jejich činnosti došlo ke zhoršení životního prostředí, neboť civilní soudy shledaly, že společnost AZOS ani její právní nástupci neobtěžují okolí emisemi nad míru přiměřenou místním poměrům. Ostatně i předchozí řízení před správními soudy dokládá, že tehdejší žaloba proti dodatečnému povolení stavby byla úspěšná pouze proto, že nebyla zohledněna změna integrovaného povolení. Zákon dává možnost stavebníkovi požádat o dodatečné povolení, přičemž v tomto řízení jsou uplatňována stejně přísná kritéria jako v řízení o povolení stavby.

K dalším žalobním bodům vlastník sporné stavby zejména uvedl, že podmínky závazného stanoviska EIA byly splněny (zde se opíral o názor Ministerstva životního prostředí, že verifikační stanovisko se k jednomu řízení vydává pouze jedenkrát). Stran tvrzeného negativního vlivu provozu namítl, že opakovanými kontrolami nebylo nikdy prokázáno, že by tvrzení žalobců bylo důvodné. Ke spekulacím o budoucím provozu zinkovny uvedl, že stavebník neprovozuje a nikdy neprovozoval kataforézní zinkovnu – tento termín nedává z technologického hlediska žádný smysl. Výroba je považována za lehký průmysl – jedná se o lakování zboží s vysokou přidanou hodnotou, při němž nedochází k chemickým reakcím. Není tedy pravdou, že se jedná o průmysl těžký. Navíc je třeba poznamenat, že výroba v daných objektech probíhala na stejném místě minimálně od 50. let minulého století s prokazatelně vyšší emisní zátěží obyvatel než v současnosti.

Vlastník sporné stavby neviděl důvod vyžadovat doplňující stanovisko od Ministerstva zdravotnictví za situace, kdy již předchozí závazné stanovisko bylo kladné a stavebník žádost zúžil. Podkladem rozhodnutí přitom bylo i souhlasné závazné stanovisko KHS a KHS nic nebrání provádět potřebné kontroly provozu, pokud to uzná za nezbytné. Stran dopravní obslužnosti uvedl, že byla posouzena v rámci procesu EIA a je podrobně popsána v průvodní a souhrnné technické zprávě – lze počítat s cca 20 nákladními vozy za den, což je zatížení pro silnici II. třídy zjevně zanedbatelné. Rovněž problematika hluku je řešena v projektové dokumentaci – byla vypracována hluková studie, nicméně skutečné posouzení vlivu hluku bude posuzováno a měřeno také v rámci zkušebního provozu. Žalobci ignorovali to, jak žalovaný naložil s jejich námitkami proti závazným stanoviskům dotčených orgánů, tj. že je nechal přezkoumat nadřízenými orgány a s výsledkem seznámil účastníky řízení. K tvrzení žalobců, že stavba potřebovala územní rozhodnutí o změně vlivu užívání stavby na území, uvedl, že tak by tomu bylo za standardního postupu před provedením stavebních úprav, které by měly vliv na změnu užívání – o takový případ však nešlo. Měl za to, že stavebník splnil veškeré podmínky, a je tak v dobré víře, že disponuje platným dodatečným povolením sporné stavby. Stavebník proto dne 21. 2. 2022 zahájil práce vedoucí k dokončení stavby a k zahájení zkušebního provozu.

V replice žalobci rozporovali tvrzení osoby zúčastněné na řízení č. 1, že se jedná o kontinuální provoz lakovny odkazem na historické dokumenty, z nichž plyne, že na pozemku st. p. Xa se nacházel objekt obrobny, a nikoliv lakovny. Dále pak žalobci argumentovali proti tomu, že by sporná stavba mohla být stavbou pro lehký průmysl. Poukázali na to, že v provozu zinkovací a stahovací linky se využívají chemické reakce, jak dokládá i žádost stavebníka o integrované povolení, a stejně tak kataforetické lakování je elektro-chemickým procesem s velkým objemem používaných chemikálií, jenž vede k dosud nebývalé imisní zátěži obyvatel. Žalobci poukázali i na předložené statistiky o nárůstu výskytu onkologických onemocnění v Nymburku mezi lety 2013 a 2017, ačkoliv všude jinde jejich výskyt poklesl či stagnoval, a na lékařské zprávy o dlouhodobých problémech žalobkyně b) se záněty v očích. Definici těžkého průmyslu jakožto průmyslu vyrábějícího výrobky k průmyslovému zpracování odpovídá fakt, že stavebník ve svém provozu připravuje díly využívané v automobilovém průmyslu. V provozu nejsou vyráběny výrobky pro přímou spotřebu obyvatelstva a stavebník se zaměřuje spíše na montáž výrobků než na propagaci nebo prodej konečných produktů.

Krajský soud v Praze zrušil rozhodnutí žalovaného i stavebního úřadu a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.