Vydání 5/2018

(…) [15] Podstatou kasační stížnosti je nesouhlas stěžovatele s posouzením zákonnosti postupu žalovaného, který zrušil rozhodnutí I. stupně a sloučené územní a stavební řízení zastavil pro zjevnou bezpředmětnost žádosti. (…)

[18] Stěžovatel v prvé řadě nesouhlasil s názorem městského soudu, že se žádost stavebníka ze dne 20. 12. 2006 stala zjevně bezpředmětnou. Tato námitka je důvodná. Podle § 66 odst. 1 písm. g) správního řádu zastaví správní orgán usnesením řízení o žádosti, jestliže se žádost stala zjevně bezpředmětnou. Správní řád neobsahuje bližší vymezení, co se rozumí zjevnou bezpředmětností žádosti. Z textu ustanovení lze bezpečně určit pouze to, že žádost nemá tímto nedostatkem trpět již v okamžiku, kdy je podána, ale bezpředmětnou se stane až v průběhu správního řízení. Nelze souhlasit s městským soudem, pokud právní závěry obsažené v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 10. 2010, čj. 5 As 62/2009-68, č. 2176/2011 Sb. NSS, paušálně odmítá s poukazem na odlišné skutkové okolnosti, resp. na odlišnou právní úpravu, která byla aplikována.

[19] Zastavení správního řízení pro bezpředmětnost podané žádosti je obecným institutem správního řízení. V průběhu správního řízení, popř. řízení odvolacího je třeba přihlížet k povaze žádosti, o které se řízení vede, a zvažovat, zda lze řízení nadále účelně vést, nebo zda to již možné není, neboť již nemůže být dosaženo účelu, pro který byla žádost podána. Nejvyšší správní soud v označeném rozhodnutí vyslovil s poukazem na dřívější judikaturu městského soudu (rozsudek ze dne 30. 3. 2009, čj. 10 Ca 15/2009-49), že „“ je nutno vnímat jako stav, kdy jakýmkoliv rozhodnutím o žádosti, ať už kladným nebo záporným, nedojde k žádné změně v právním postavení žadatele. Již v tom se nynější skutkové okolnosti liší. Nejen pro stěžovatele ale i pro stavebníka je nepochybně rozdíl, pokud je stavební povolení vydáno nebo zrušeno spolu se zastavením stavebního řízení a též oproti stavu, kdy došlo pouze ke zrušení rozhodnutí o odvolání soudem, avšak nikoli též ke zrušení stavebního povolení. Kritérium bezpředmětnosti má svůj původ ve změně objektivních okolností, které zapříčiňují, že je nadále zbytečné řízení vést, bez ohledu na jeho výsledek. Podmínky bezpředmětnosti vedení řízení je třeba posuzovat restriktivně. Žadatelem o stavební povolení nebyl stěžovatel, naopak jeho základní výhradou bylo právě to, že byl nesprávně opomenut jako účastník správního řízení.

[20] Městský soud shledal objektivní okolnost odůvodňující zastavení stavebního řízení v tom, že není možné nejprve umístit, provést (dokončit) stavbu a až poté žádat stavební úřad o umístění stavby a vydání stavebního povolení. Tomu lze přisvědčit do té míry, pokud by byla posuzována zákonnost řízení o umístění a povolení stavby umísťované a povolované až po jejím faktickém provedení. Tak tomu ale v souzené věci není. Žalobou napadené rozhodnutí nic neuvádí o tom, že by byla stavba fakticky provedena ještě předtím, než stavebník požádal o stavební povolení. Naopak zdůrazňuje, že nelze vydat stavební povolení pro stavbu, která je již postavena a zkolaudována, neboť dne 11. 2. 2009 bylo vydáno rozhodnutí o změně stavby před dokončením a dne 24. 9. 2009 byl udělen kolaudační souhlas k užívání změněné stavby.

[21] Právní názor zdůrazňující v mezidobí vydaný kolaudační souhlas jako důvod zastavení řízení pro bezpředmětnost není správný. Povaha kolaudačního souhlasu jako titulu pro další užívání stavby je rozdílná v závislosti na tom, zda nadále existuje pravomocné stavební povolení, v souladu s nímž byla stavba postavena, nebo zda bylo stavební povolení následně zrušeno. Nejvyšší správní soud se v rozsudku ze dne 14. 5. 2008, čj. 3 As 11/2007-92, zabýval tím, zda lze vést řízení o odstranění stavby podle § 88 odst. 1 stavebního zákona z roku 1976 ohledně stavby, jejíž užívání bylo povoleno kolaudačním rozhodnutím, a to bez ohledu na právní moc tohoto rozhodnutí. Zdůraznil, že „[…].“ Přestože Nejvyšší správní soud v uvedené věci posuzoval věcné nedostatky stavebního povolení a klasifikoval je jako důvod pro vedení řízení o odstranění stavby, je podstatné, že neshledal právní moc kolaudačního rozhodnutí překážkou pro vedení řízení o odstranění stavby, pokud byly nalezeny podstatné vady předchozího stavebního řízení. Sama okolnost, že byl následně vydán kolaudační souhlas k užívání stavby, proto nemůže být důvodem bezpředmětnosti dalšího vedení stavebního řízení.

[22] Městský soud konstatoval, že nezákonný postup stavebníka, který umístí a provede stavbu, a až poté žádá o umístění stavby a vydání stavebního povolení, je důvodem pro zahájení řízení o odstranění stavby, popř. řízení o jejím dodatečném povolení podle § 129 odst. 1 a 2 stavebního zákona z roku 2006. I Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 28. 1. 2009, čj. 8 As 31/2007-165, č. 2722/2012 Sb. NSS, ve vztahu k dřívější právní úpravě zdůraznil, že „.“ Následně připustil za přípustného užití analogie postup podle § 88 odst. 1 písm. b) stavebního zákona z roku 1976, tedy vedení řízení o odstranění stavby postavené bez stavebního povolení nebo v rozporu s ním, s eventualitou následného dodatečného povolení stavby. Pokud by bylo zahájeno a vedeno takové řízení, bylo by lze uvažovat o účelnosti pokračování původního stavebního řízení, pokud by byly zjištěné okolnosti posouzeny v jiném řízení. Z rozhodnutí napadeného žalobou však nevyplývá, že žalovaný zavázal správní orgán I. stupně povinností takové řízení zahájit a vést. Účastníci rovněž nic takového netvrdili v řízení před městským soudem. Ani ze soudního či správního spisu neplyne, že po zrušení rozhodnutí o odvolání rozsudkem sp. zn. 9 A 122/2010-151 (který následně potvrdil Nejvyšší správní soud rozsudkem čj. 8 As 27/2012-113) bylo zahájeno a proběhlo řízení o odstranění stavby a že zjištěná pochybení (především absence jednoho z účastníků v řízení v souvislosti s problematikou dodržení odstupových vzdáleností) byla závazně posouzena a odstraněna tam. Dotaz Nejvyššího správního soudu správnímu orgánu I. stupně ze dne 26. 1. 2018 k těmto souvislostem zůstal ve stanovené lhůtě bez odezvy. Přestože správní soudy přisvědčily výhradám stěžovatele, že neměl být opomenut jako účastník řízení, a vyjádřily se rovněž k některým jeho věcným námitkám, stěžovatel dosud neměl faktickou procesní možnost své výhrady uplatnit.

[23] Žalovaný vydal žalobou napadené rozhodnutí dne 21. 1. 2013. Dne 1. 1. 2013 nabyla účinnosti tzv. „“ stavebního zákona provedená zákonem č. 350/2012 Sb. Podle § 129 odst. 1 písm. e) stavebního zákona z roku 2006 účinného v době vydání žalobou napadeného rozhodnutí „[s]“. U takové stavby vede stavební úřad opakované stavební řízení. Podle odstavce 5 tohoto ustanovení se za žádost pro tento účel považuje „“

[24] Městský soud v rozsudku napadeném kasační stížností nevysvětluje konkurenci důvodů pro zamítnutí podané žaloby s novelizovanou právní úpravou. Nová právní úprava zřetelně počítá s tím, že stavba již bude zpravidla (nikoli vždy – může být též souběžně prováděna) dokončena. Pokud by měla být aplikována i v této věci, nemůže být nosným důvodem argumentace žalovaného a městského soudu to, že stavba již byla v mezidobí provedena, a proto je třeba stavební řízení zastavit.

[25] Postup podle ustanovení o opakovaném stavebním řízení rozhodně není prost procesních úskalí (v podrobnostech k tomu zejm. Černín, K. Opakované stavební řízení. , 2017, č. 2, s. 57). Novela stavebního zákona provedená zákonem č. 350/2012 Sb. obsahuje v čl. II bodu 14 přechodné ustanovení, podle kterého „[s]“. Nevypovídá však podrobněji o tom, zda se ustanovení o opakovaném stavebním řízení vztahují též na stavby povolené podle předchozí právní úpravy, resp. na ty, jejichž stavební povolení bylo ještě před účinností novely zrušeno. Původní stavební řízení a opakované stavební řízení netvoří jeden celek. Nelze je společně považovat za jedno kontinuální stavební řízení. Pak by totiž původní stavební řízení navzdory právní moci rozhodnutí o odvolání nebylo možné považovat za ukončené v závislosti na nejistém předpokladu následného zrušení meritorního rozhodnutí a vedení opakovaného stavebního řízení. Tak tomu jistě není. Proto také zákonodárce nehovoří o stavebním řízení či původním stavebním řízení, které by bylo třeba provést znovu, ale o opakovaném stavebním řízení a určuje jeho základní pravidla specifikací návrhu a ustanovení, podle kterých bude opakované stavební řízení provedeno. Nelze tedy uvažovat tak, že původní sloučené územní a stavební řízení dosud nebylo ukončeno a stále probíhá, a proto se novelizovaná právní úprava nepoužije.

[26] Jako o dosud neskončeném řízení podle předchozí právní úpravy by bylo možné uvažovat o řízení o odstranění stavby z důvodu podle § 129 odst. 1 písm. b) stavebního zákona, pokud by bylo takové řízení před účinností novely zahájeno a nebylo ukončeno a důvodem vedení takového řízení by bylo právě zrušení vydaného stavebního povolení. Takové řízení však neprobíhalo a neprobíhá. Není zde tedy žádné dosud neukončené správní řízení, které by bylo třeba dokončit podle předchozí právní úpravy.

[27] Institut opakovaného stavebního řízení je ve stavebním zákoně upraven nově. To však samozřejmě neznamená, že za předchozí právní úpravy nebyla stavební povolení rušena správními soudy nebo v přezkumném řízení. Před účinností novely připadalo v úvahu postupovat i v těchto případech podle úpravy výslovně dopadající na stavby postavené bez stavebního povolení či ohlášení (opatření) nebo v rozporu s ním [§ 88 odst. 1 písm. b) stavebního zákona z roku 1976, resp. § 129 odst. 1 písm. b) stavebního zákona z roku 2006 ve znění účinném do 31. 12. 2012] s možností následného dodatečného povolení stavby (srov. např. rozsudky čj. 8 As 31/2007-165, a ze dne 21. 7. 2010, čj. 3 Ans 11/2010-193). Nelze proto argumentovat tak, že se novela stavebního zákona vztahuje až na případy, kdy je stavební rozhodnutí zrušeno po účinnosti novely. Novela totiž neupravuje nový způsob odklizení předchozích nezákonných rozhodnutí, ale nově pouze důsledky této skutečnosti. Po účinnosti novely již není pochyb, jak mají správní orgány postupovat po zrušení stavebního povolení.

[28] Stěžovatel proti postupu stavebního úřadu a žalovaného permanentně brojil již od roku 2007 a z pravomocného rozsudku městského soudu ze dne 21. 9. 2011 zřetelně plyne, že měl být účastníkem stavebního řízení. Pokud mu správní orgány neumožnily realizaci jeho práv před účinností velké novely stavebního zákona, nelze mu tato práva upírat i nadále. Pokud by Nejvyšší správní soud přistoupil na dílčí argument městského soudu, že mělo být vedeno řízení o odstranění stavby, bylo by lze „“ oponovat, že takto již v důsledku nové právní úpravy postupovat nelze, neboť ta již pro tyto případy předpokládá jiný procesní postup. Rozhodným proto zůstává, že žalovaný rozhodl žalobou napadeným rozhodnutím již po účinnosti novely stavebního zákona, a proto nelze vzhledem k nové právní úpravě považovat jeho postup za zákonný.

[29] Překážkou postupu podle novelizovaného § 129 stavebního zákona z roku 2006 není ani to, že stavební řízení bylo vedeno s odkazem na přechodná ustanovení stavebního zákona (§ 190 odst. 3) ještě podle stavebního zákona z roku 1976. Zákon č. 350/2012 Sb. neobsahuje podrobnější úpravu přechodných ustanovení pro stavby povolené před účinností novely. Tím spíše neobsahuje pravidlo týkající se staveb, u nichž bylo stavební řízení vedeno ještě podle stavebního zákona z roku 1976. Z absence výslovné úpravy však nelze vyvodit překážku aplikovatelnosti ani pro tyto případy.

[30] Nejvyšší správní soud proto neshledal překážky, které by bránily aplikaci ustanovení o opakovaném stavebním řízení i na situace, kdy stavební povolení bylo vydáno a zrušeno ještě před účinností velké novely stavebního zákona. Obdobně uzavírá komentářová literatura, podle které „.” (Potěšil, L.; Roztočil, A.; Hrůšová, K.; Lachmann, M. , 5. vyd., Praha : C. H. Beck, 2016).

[31] Byť soudní tuto otázku dosud výslovně neřešila, lze připomenout, že v rozsudku ze dne 21. 12. 2016, čj. 6 As 97/2016-24, Nejvyšší správní soud věcně rozhodl o kasační stížnosti za situace, kdy původní stavební povolení vydané před účinností novely (v roce 2011) bylo následně zrušeno v přezkumném řízení také před účinností novely a poté nařídil stavební úřad v červenci 2013 opakované stavební řízení. Neshledal přitom při přezkumu rozhodnutí krajského soudu závažnou vadu v postupu správních orgánů, spočívající v aplikaci nesprávné právní úpravy.

[32] Lze proto uzavřít, že žalovaný měl již v lednu 2013 uvážit, zda ve věci lze vést opakované stavební řízení. Namísto toho stavební řízení zastavil pro bezpředmětnost žádosti, bez deklarace dalšího procesního postupu a respektování práv stěžovatele. Takto postupovat neměl, a žalobou napadené rozhodnutí je proto nezákonné.

[33] Stavební zákon podrobněji nevysvětluje, co rozumí „“. Městský soud rozsudkem ze dne 18. 11. 2011, čj. 9 A 122/2010-159, nezrušil stavební povolení, ale „“ rozhodnutí, které bylo z materiálního hlediska posouzeno jako rozhodnutí o odvolání stěžovatele. Věcné výhrady městského soudu týkající se především účastenství stěžovatele a odstupových vzdáleností tak nevedly přímo ke zrušení rozhodnutí I. stupně. Žalovaný pak žalobou napadeným rozhodnutím sice rozhodnutí I. stupně zrušil, avšak současně řízení zastavil pro bezpředmětnost žádosti.

[34] Aplikace novelizované úpravy nemůže být též závislá na tom, zda správní soud přistoupí pouze ke zrušení rozhodnutí o odvolání, či zda s poukazem na § 78 odst. 3 s. ř. s. zruší i rozhodnutí nižšího stupně, které mu předcházelo. Smyslem novelizované právní úpravy je dát stavebním úřadům procesní prostor napravit pochybení poté, co jsou tato pochybení správními soudy identifikována. Nepřibrání účastníka do stavebního řízení je pochybením, které je třeba odstranit v řízení před správním orgánem I. stupně. Předtím je však třeba, i s poukazem na výslovnou úpravu v § 129 odst. 5, zrušit původní stavební povolení. Nelze totiž výrok žalobou napadeného rozhodnutí, kterým bylo stavební povolení ze dne 19. 4. 2007 zrušeno a současně bylo sloučené územní a stavební řízení zastaveno pro bezpředmětnost, rozdělit a ponechat v účinnosti pouze jeho část o zrušení stavebního povolení. Nejvyšší správní soud proto s odkazem na § 110 odst. 2 písm. a) a § 78 odst. 1, 3 a 4 s. ř. s. zrušil vedle žalobou napadeného rozhodnutí též rozhodnutí, které mu předcházelo (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 1. 2017, čj. 5 As 104/2013-61). Vedle rozsudku městského soudu a žalobou napadeného rozhodnutí tak bylo zrušeno též stavební povolení ze dne 19. 4. 2007. Nejvyšší správní soud věc vrátil k dalšímu řízení nikoli žalovanému, ale Úřadu městské části Praha 1, který byl v této věci stavebním úřadem a který provede v této věci opakované stavební řízení.

[35] Zbývá podotknout, že překážkou provedení opakovaného stavebního řízení není ani to, že k obdobnému procesnímu výsledku nevedl přezkum rozhodnutí žalovaného ze dne 21. 1. 2013, kterým bylo zrušeno rozhodnutí o povolení změny stavby před dokončením. Nelze sice již procesně zvrátit nesprávné rozhodnutí o zastavení řízení o povolení změn stavby před dokončením, rozhodnutím žalovaného ze dne 22. 1. 2013 však bylo vedle zastavení řízení pro bezpředmětnost rovněž zrušeno rozhodnutí ze dne 11. 2. 2009, kterým byly ony stavební úpravy povoleny. Není zde žádné pravomocné rozhodnutí stavebního úřadu, kterým byly závazně povoleny stavební úpravy spočívající v zastavění části dvora dostavbou do úrovně 1. NP, ve stavebních úpravách vnitřních dispozic objektu a ke změně trasy zdravotní instalace a vzduchotechniky. Splnění podmínek pro povolení stavebních úprav proto bude možné znovu posoudit v opakovaném stavebním řízení.

[36] Nejvyšší správní soud tedy přisvědčil základní kasační námitce stěžovatele, že nebyly splněny podmínky pro zastavení stavebního řízení v této věci pro jeho bezpředmětnost. Podle § 90 odst. 4 správního řádu „[j]“. Správní soudy nejsou povolány rozhodovat o žalobách uplatněných podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád). K postupu podle § 90 odst. 4 správního řádu lze proto se zřetelem k uplatněným kasačním námitkám ještě poznamenat, že význam pro náhradu škody či pro právní nástupce účastníků je třeba zkoumat teprve tehdy, pokud nastanou v řízení skutečnosti odůvodňující zastavení řízení. Jinými slovy, pokud správní orgán zjistí, že nastala skutečnost, pro kterou je třeba správní řízení zastavit, nemůže tak učinit bez dalšího, ale teprve po zjištění, že takový postup nekoliduje s případným nárokem na náhradu škody, popř. s významem pro právní nástupce účastníků. Existence důvodů pro zastavení řízení je předpokladem pro úvahy o potenciální náhradě škody coby překážce zrušení rozhodnutí I. stupně a zastavení řízení. Nejvyšší správní soud neshledal důvod pro zastavení stavebního řízení pro bezpředmětnost. Nebylo proto třeba vypořádat kasační námitky o významu stavebního řízení pro náhradu škody s poukazem na § 90 odst. 4 správního řádu. Jejich posouzení by nic nezměnilo na tom, že je třeba rozsudek městského soudu zrušit s tím, že správní orgány měly postupovat v této věci jinak. Stěžovatel sám formuloval další kasační námitky tak, že mají místo teprve, pokud soud nepřisvědčí názoru o nepřípustnosti zastavení stavebního řízení.