Vydání 2/2023

[12] V předmětné věci je mezi stěžovatelem a krajským soudem sporné, zda je osvědčení o státním občanství, vydané podle § 42 a násl. zákona o státním občanství České republiky, z materiálního hlediska osvědčením, nebo rozhodnutím (ať již či povahy), ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s.

[13] Nejprve je vhodné uvést, že z hlediska možnosti soudního přezkumu správního aktu v řízení vedeném dle části třetí hlavy druhé dílu prvního s. ř. s. je rozhodující definice pojmu (správní) uvedená v § 65 odst. 1 s. ř. s.; soudně může být přezkoumán pouze akt, kterým byl žalobce .

[14] Nejvyššího správního soudu se postupně ustálila na názoru, že definice pojmu „“ uvedená v soudním řádu správním je širší, než vymezení tohoto pojmu v § 67 správního řádu, neboť akcentuje obsah, respektive dopad takového aktu do právní sféry jeho adresáta a naopak do pozadí ustupuje procesní režim, ve kterém byl takový akt vydán (tj. nemusí se nutně jednat o správní řízení ve smyslu § 9 správního řádu). Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 10. 7. 2018, čj. 9 As 79/2019-41, č. 3779/2018 Sb. NSS, vyložil, že správní rozhodnutí (tedy individuální správní akt přezkoumatelný ve správním soudnictví v řízení vedeném dle § 65 a násl. s. ř. s.) musí splňovat jak znaky formální, kterými jsou i) předepsaná formalizovaná podoba úkonu, který obvykle obsahuje výrok a odůvodnění; ii) skutečnost, že úkon je vydáván v rámci formalizovaného postupu, byť nemusí jít o řízení ve smyslu správního řádu či daňového řádu; iii) o průběhu a výsledku postupu je pořizována dokumentace, iv) výsledný úkon je oznamován účastníkům řízení, tak i znaky materiální, a to: i) správní úkon vydal orgán moci výkonné či jiný z orgánů popsaných v definici; ii) orgán rozhodoval o právech a povinnostech fyzických a právnických osob; iii) rozhodování se odehrávalo v oblasti veřejné správy; a iv) činností správního orgánu musela být dotčena veřejná subjektivní práva fyzických nebo právnických osob. K tomuto materiálně formálnímu pojetí se rozšířený senát Nejvyššího správního soudu přihlásil i v usnesení ze dne 17. 9. 2019, čj. 1 As 436/2017-43, č. 3931/2019 Sb. NSS, kde s odkazy na předcházející judikaturu konstatoval, že „ […] “ Sluší se dodat, že tento právní názor byl vysloven na půdorysu právní úpravy, která při vydávání posuzovaných aktů (souhlasy vydávané podle zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu) explicitně vylučovala použití části druhé a třetí správního řádu (tj. vedení správního řízení ve smyslu § 9 správního řádu). Konečně, pro posouzení povahy správního aktu není rozhodující, jak je tento akt v zákoně označen, rozhodující je jeho povaha (obsah) a účinky, které zakládá (viz usnesení Ústavního soudu ze dne 28. 8. 2002, sp. zn. IV. ÚS 233/02, č. 30/2002 Sb. ÚS).

[15] Lze tedy konstatovat, že žalobou podle § 65 a násl. s. ř. s. lze napadnout nejen individuální správní akt, který je ve smyslu § 67 odst. 1 správního řádu, ale i jiné, obdobné akty, splňují-li kritéria uvedení v předchozím odstavci. Nelze-li tedy takový žalobou napadený akt považovat za správní rozhodnutí ve smyslu § 67 odst. 1 správního řádu, je nutné se zabývat dále tím, zda nejde o rozhodnutí v širším vymezení tohoto pojmu ve smyslu vyloženém v předchozím odstavci.

[16] Pokud jde o pojem „“ (tedy správní akt, který není , ale úkonem správního orgánu realizovaným v procesním režimu části čtvrté správního řádu), které nepodléhá soudnímu přezkumu v řízení vedeném dle § 65 a násl. s. ř. s., Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 22. 1. 2010, čj. 5 Ans 4/2009-63, konstatoval, že „[n]“, a to zpravidla z vnitřních zdrojů vykonavatele veřejné správy, který osvědčení vydává. V rozsudku ze dne 29. 3. 2006, čj. 1 Ans 8/2005-165, č. 981/2006 Sb. NSS, Nejvyšší správní soud upozornil, že uvedenou teoretickou úvahu nelze absolutizovat; osvědčení se vydává, jde-li o věci, o něž by nemělo být sporu, nebo o kterých zpravidla nemůže být sporu.

[17] Obdobně se Nejvyšší správní soud v otázce povahy osvědčení vyjádřil v rozsudku ze dne 31. 5. 2010, čj. 2 Ans 1/2009-71, č. 2114/2010 Sb. NSS, kde uvedl, že „[t]“

[18] Hlavním rozlišovacím kritériem mezi deklaratorním rozhodnutím a osvědčením je podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2010, čj. 7 Aps 3/2008-98, č. 2206/2011 Sb. NSS, fakt, že osvědčení potvrzuje skutečnosti v něm uvedené sice úředně, ale nezávazně z důvodu vyvratitelnosti jinými důkazy, zatímco rozhodnutí závazně stanoví, že určitá osoba má nebo nemá určitá práva či povinnosti. Osvědčení je tedy (jen) důkazním prostředkem (který lze vyvrátit důkazem opaku), zatímco rozhodnutí je závazným aktem (pro účastníky správního řízení, správní orgány i pro další osoby v zákonem stanoveném rozsahu), který lze odklidit jen k tomu určenými prostředky správního řízení či rozhodnutím správního soudu. Pomocným kritériem při rozlišení osvědčení a deklaratorního rozhodnutí je, do jaké míry jsou skutečnosti jimi deklarované „zřejmé“; osvědčení by mělo být vydáváno v případech, kdy (jak již bylo uvedeno výše) jeho vydání nemusí předcházet obsáhlé šetření.

[19] Povahou osvědčení o státním občanství se správní soudy v minulosti již opakovaně zabývaly. Na půdorysu tehdy účinné právní úpravy (zákon č. 40/1993 Sb., o nabývání a pozbývání státního občanství České republiky) dospěly opakovaně k závěru, že o státním občanství [§ 20 písm. c) zákona č. 40/1993 Sb.] je „pouhým“ osvědčením vydaným dle části čtvrté správního řádu, které lze přezkoumat pouze postupem dle § 156 odst. 2 správního řádu (viz rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 31. 10. 2008, čj. 9 Ca 12/2007-45, č. 1900/2009 Sb. NSS); ke stejnému závěru dospěl i Nejvyšší správní soud pokud jde o o státním občanství [§ 20 písm. c) zákona č. 40/1993 Sb.], vydávané dle § 24 zákona č. 40/1993 Sb. (viz rozsudek NSS ze dne 25. 1. 2013, čj. 5 As 61/2011-133, č. 2813/2013 Sb. NSS). Také Ústavní soud v nálezu ze dne 12. 8. 2009, sp. zn. I. ÚS 385/07, č. 182/2009 Sb. ÚS, konstatoval, že osvědčení o státním občanství (vydané dle tehdejší úpravy) není deklaratorním rozhodnutím, ale jen důkazním prostředkem - osvědčením. Charakter tehdejšího osvědčení o státním občanství, jakožto správního aktu vydaného dle části čtvrté správního řádu, potvrzuje taktéž důvodová zpráva k zákonu č. 40/1993 Sb.

[20] Výše uvedené judikatorní závěry ovšem nejsou přenositelné na úpravu, neboť nyní účinný zákon o státním občanství České republiky neupravuje osvědčení o státním občanství identicky.

[21] Shoda mezi dřívější právní úpravou a nyní účinným zákonem o státním občanství České republiky panuje , které slouží k prokazování státního občanství [§ 20 písm. c) zákona č. 40/1993 Sb. a § 41 písm. c) zákona o státním občanství České republiky]. Tento fakt by nasvědčoval závěru, že i dle současné úpravy je osvědčení o státním občanství jen veřejnou listinou sloužící jako důkaz o státním občanství, tedy osvědčením ve smyslu části čtvrté správního řádu.

[22] odlišnosti mezi nyní účinnou a dřívější úpravou nicméně existují, pokud jde o samotný proces vydávání osvědčení o státním občanství.

[23] Zákon č. 40/1993 Sb. implicitně rozlišoval případy „nesporné“, kde (s výjimkou společného ustanovení § 25, o kterém bude pojednáno dále) upravoval pouze místní příslušnost úřadu (správního orgánu) a způsob podání žádosti (§ 20 odst. 2 až 4), a případy sporné, kde se (§ 24). V těchto (§ 24 odst. 1) se žadateli vystavilo (§ 24 odst. 2), které, jak již bylo uvedeno, sloužilo taktéž k prokazování státního občanství. Ať již se jednalo o vydání či , podle § 25 platilo, že .

[24] Z předchozí úpravy tak explicitně vyplývalo, že bylo-li možné žádosti (ať již se jednalo o případy nesporné, kde nebylo třeba provádět žádné zjišťování, či případy sporné, kde se po provedeném zjišťování vydávalo potvrzení) plně vyhovět, žádné správní rozhodnutí se nevydávalo, tzn. že vydané osvědčení či potvrzení bylo aktem vydaným dle části čtvrté správního řádu. Konsekventně lze dovodit, že v opačném případě se vydávalo zamítavé správní rozhodnutí.

[25] Oproti tomu (nyní účinný) zákon o státním občanství České republiky již nikterak nerozlišuje mezi spornými a nespornými případy a předpokládá, že se ve věci žádosti provede bez rozdílu (§ 46 věta první). Především pak v § 47 výslovně stanoví, že .

[26] Z ustanovení citovaných v předchozím odstavci je dle Nejvyššího správního soudu zřejmé, že oproti předchozí úpravě, která výslovně vylučovala, že by se v případě vyhovění žádosti vydávalo (jakékoli) správní rozhodnutí (tzn. že osvědčení o státním občanství nebylo rozhodnutím, ale osvědčením dle části čtvrté správního řádu), .

[27] Taková právní konstrukce sice není zcela obvyklá, v principu nicméně neodporuje obecné úpravě správního řízení, neboť správní řád v § 67 odst. 2 na takové případy pamatuje. Ze zmíněného ustanovení vyplývá, že .

[28] Zákonodárce v určitých případech nepočítá s tím, že by o určité žádosti muselo být vydáno správní rozhodnutí v materializované podobě, ale umožňuje, aby rozhodnutí správního orgánu, ve smyslu konečného vyústění jeho úvah o vyřízení podané žádosti, bylo vyjádřeno navenek jiným způsobem. V těchto případech tedy dochází k rozdělení samotného rozhodnutí a jeho materializované podoby, která je nahrazena jiným aktem, neboť zákonodárce považuje takový výstup za efektivnější. Jakkoli důvodová zpráva k zákonu o státním občanství České republiky o důvodech, pro které bylo přijato toto řešení, mlčí, lze mít důvodně za to, že zákonodárce právě takové řešení zamýšlel. Žádá-li totiž někdo o vydání aktu, potvrzujícího jeho občanství, činí tak proto, aby mohl svůj státoobčanský vztah k České republice prostřednictvím tohoto aktu dále prokazovat (viz bod [20] výše). Pro tyto potřeby je nepochybně vhodnější forma osvědčení (obsahující jen údaje týkající se státního občanství), než písemně vyhotovené správní rozhodnutí, obsahující všechny zákonem stanovené náležitosti, včetně odůvodnění apod.

[29] Stejný záměr ostatně vedl zákonodárce i k zakotvení obdobné úpravy, kterou je podle § 151 správního řádu. Z § 151 odst. 1 správního řádu vyplývá, že . V těchto případech (upravených ve zvláštních právních předpisech) zákonodárce z racionálních důvodů zjednodušuje jak samotné správní řízení (není nutné písemně vyhotovovat rozhodnutí se všemi zákonem vyžadovanými náležitostmi), tak i situaci adresátů takových (tacitních) rozhodnutí, kteří mohou přiznané právo prokazovat uživatelsky komfortnějším způsobem (pro sebe i veřejnou správu), než je materializované správní rozhodnutí. I existence tohoto legislativního řešení (jakkoli se týká konstitutivních, nikoli deklaratorních rozhodnutí) tedy podle názoru Nejvyššího správního soudu podporuje správnost úvah o povaze osvědčení o státním občanství uvedených v předchozích odstavcích.

[30] Závěr, že řízení o žádosti o vydání osvědčení o státním občanství je podle současné úpravy zakončeno vydáním správního rozhodnutí ve smyslu § 67 odst. 1 správního řádu (a nikoli jen provedením úkonu dle části čtvrté správního řádu) podporuje i fakt, že zákon o státním občanství České republiky předpokládá, že o každé žádosti se (viz bod [24] výše), čemuž odpovídá i fakt, že správní orgán může v rámci prováděného šetření vyzvat žadatele k předložení (dalších) potřebných dokladů (§ 45 odst. 2 zákona o státním občanství České republiky) a (§ 46 věta druhá téhož zákona). Zákon tedy předpokládá, že vyřízení žádosti o osvědčení o státním občanství nebude zpravidla představováno jen prostým převzetím nepochybných, bezrozporných skutečností zjištěných nahlédnutím do vnitřních evidencí a zdrojů správního orgánu, bez nutnosti provádění dokazování a hodnocení důkazů, jako je tomu u osvědčení vydávaných dle části čtvrté správního řádu, tedy jednoduchých úkonů ryze administrativní povahy (srov. body [15] až [17] výše). Tento fakt ostatně ilustruje i nyní projednávaná věc, kdy žalovaný požádal Ministerstvo vnitra o provedení komplexního archivního šetření, které zahrnovalo šetření v Národním archivu, Státním oblastním archivu v Litoměřicích, Archivu města Ústí nad Labem, Archivu Ministerstva zahraničních věcí a Vojenském historickém archivu; žalovaný se s žádostí o provedení archivního šetření obrátil též na Ministerstvo vnitra Slovenské republiky a k součinnosti (tj. předložení dalších dokladů) vyzval i stěžovatele. Toto šetření přitom probíhalo po dobu zhruba deseti měsíců. Nadto žalovaný musel takto shromážděné podklady vyhodnotit v kontextu právního předpisu (dekretu); kromě samotného šetření (tj. zjišťování skutkového stavu) tak bylo nutné provést i jeho právní kvalifikaci.

[31] Vzhledem k tomu, že Nejvyššího správního soudu dovodila, že ve výjimečných případech nemusí být správní rozhodnutí (tj. individuální správní akt ve smyslu § 67 odst. 1 správního řádu) samostatně soudně přezkoumatelným rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 správního řádu (viz rozsudek rozšířeného senátu NSS ze dne 30. 7. 2013, čj. 8 As 8/2011-66, č. 2908/2013 Sb. NSS), lze pro úplnost dodat, že rozhodnutí o žádosti o vydání osvědčení o státním občanství (představované v případě úplného vyhovění této žádosti osvědčením) splňuje i všechny formální a materiální znaky správního rozhodnutí vymezené v usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu čj. 9 As 79/2019-41 (viz bod [14] výše). Co se týče znaků formálních, zákon o státním občanství České republiky stanoví obsahové náležitosti osvědčení (§ 43), osvědčení je vydáváno ve (ve věci je vedeno zahajované podle § 42), o tomto postupu a jeho výsledku je pořizována dokumentace a výsledek řízení je žadateli oznamován (doručením osvědčení či zamítavého rozhodnutí; § 151 odst. 3 správního řádu , § 72 správního řádu). Za naplněné lze považovat i znaky materiální: jde o emanaci orgánu veřejné moci při výkonu veřejné správy (§ 44 zákona o státním občanství České republiky) a je rozhodováno o právu fyzických osob (o státoobčanském svazku) způsobem, který se dotýká jejich veřejných subjektivních práv (závazná deklarace tohoto svazku).

[32] Lze tedy uzavřít, že osvědčení o státním občanství České republiky vydané podle § 47 zákona o státním občanství České republiky není osvědčením ve smyslu části čtvrté správního řádu, ale materializovanou podobou deklaratorního správního rozhodnutí ve smyslu § 67 odst. 1 správního řádu, a tedy i rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., nahrazujícím jeho písemné vyhotovení. Proti rozhodnutí o vydání takového osvědčení se proto lze bránit opravným prostředkem (odvoláním) ve správním řízení a případně následně proti rozhodnutí o odvolání i žalobou podle části třetí hlavy druhé dílu prvního soudního řádu správního.

[33] Z toho, co bylo uvedeno výše, je zřejmé, že krajský soud pochybil při právním hodnocení povahy osvědčení o státním občanství, a proto jeho , ze které vycházel [jde o správní akt, jehož přezkum je ze soudního přezkumu vyloučen podle § 68 písm. e) s. ř. s., ve spojení s § 70 písm. a) s. ř. s., a žaloba je proto podle § 46 odst. 1 písm. d) nepřípustná] jako důvod pro odmítnutí nemůže obstát. I přesto ale není důvod napadené usnesení krajského soudu rušit, neboť samotný výrok o odmítnutí žaloby z hlediska zákona obstojí; žaloba je skutečně nepřípustná podle § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s., ovšem z důvodu uvedeného v § 68 písm. a) s. ř. s.