Vydání 5/2025

(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 3. 2025, čj. 10 Ads 271/2024-35)

Podstatou rozhodovaného případu byla oprávněnost žádosti žalobce o zvýšení starobního důchodu o částku za vychované dítě (dále jen „výchovné“). Žalobce totiž tvrdil, že o svou dceru pečoval v největším rozsahu, nicméně správní orgány jeho názor nezastávaly. Právní otázkou, kterou se Nejvyšší správní soud zabýval, je to, zda je pro přiznání výchovného nezbytné, aby u pečující osoby nastaly důvody ke kompenzaci například z důvodu snížení příjmů nebo omezení kariérního růstu.

Žalovaná totiž rozhodnutím ze dne 8. 4. 2024 zamítla žádost žalobce o zvýšení starobního důchodu o výchovné pro nesplnění podmínek dle čl. II zákona č. 323/2021 Sb. Následně zamítla i jeho námitky proti tomuto rozhodnutí a potvrdila je.

Žalobce podal žalobu k Městskému soudu v Praze, který ji rozsudkem ze dne 5. 12. 2024, čj. 19 Ad 16/2024-42, zamítl. Žalobce dle názoru soudu totiž neunesl důkazní břemeno ohledně skutečnosti, že osobní péči a výchovu dcery zajišťoval ve větším rozsahu než jeho manželka. Městský soud uzavřel, že jedním z podstatných indikátorů je „“

Mezi žalobcem a žalovanou bylo přitom nesporné, že manželka žalobce pečovala o dceru v největším rozsahu v období od narození dcery po celou dobu trvání mateřské a rodičovské dovolené, tj. od 16. 3. 1993 do 31. 12. 1996. Rovněž bylo nesporné, že žalobce o dceru v největším rozsahu pečoval od smrti matky jako vdovec až do nabytí zletilosti dcery, tj. od 20. 7. 2004 do 16. 3. 2011. Mezi účastníky tak zůstalo sporným období od 1. 1. 1997 do 19. 7. 2004 (dále jen „sporné období“).

Žalobce (stěžovatel) podal proti rozsudku městského soudu kasační stížnost, v níž namítal vady řízení před žalovanou, když připomněl, že za účelem prokázání rozsahu péče o dceru ve sporném období v řízení předložil čestná prohlášení své dcery a své matky, v nichž obě potvrdily, že ve sporném období stěžovatel o dceru pečoval rovnoměrně s její matkou. Pokud by toto tvrzení bylo prokázáno, pak by rozsah jeho péče odpovídal 1/2 x 90 měsíců (sporné období) + 80 měsíců (výlučné období stěžovatele) = 125 měsíců z celkových 216 měsíců (18 let). Na výchovu ze strany matky by připadlo 91 měsíců. Výchova ze strany stěžovatele by tak představovala cca 58 %, matčina výchova cca 42 %. V největším rozsahu by se na výchově podílel stěžovatel, a náleželo by mu tak výchovné. Žalovaná se však k čestným prohlášením nijak nevyjádřila, a založila tak vadu nepřezkoumatelnosti rozhodnutí.

Správní orgány při hodnocení důkazů musí postupovat podle zásady volného hodnocení důkazů. V každém případě však mají povinnost hodnotit všechny důkazy, případně vyložit, proč je nepokládají za či věrohodné. Žalovaná stěžovatelem předložené důkazy v podobě čestných prohlášení zcela opomněla vypořádat. Opomenuté důkazy přitom založily nepřezkoumatelnost rozhodnutí (např. nález ÚS ze dne 20. 10. 2005, sp. zn. III. ÚS 139/05, č. 200/2005 Sb. ÚS), která je důvodem pro zrušení rozhodnutí správního orgánu. Důkazy, jimiž se správní orgán vůbec nezabýval, téměř vždy založí nejen nepřezkoumatelnost vydaného rozhodnutí, ale současně též jeho protiústavnost (viz také rozsudek NSS ze dne 29. 2. 2012, čj. 1 As 16/2012-24, bod 15). Dle názoru stěžovatele měl městský soud rozhodnutí žalované zrušit už jen z důvodu opomenutých důkazů.

Městský soud opomenutí důkazů ze strany žalované posoudil jako vadu „“. Ke zrušení rozhodnutí žalované však městský soud nepřistoupil, neboť považoval „“. Předložená čestná prohlášení totiž městský soud považoval za příliš obecná a nekonkrétní ve vztahu k tomu, v jakém rozsahu o dceru oba rodiče pečovali.

Stěžovatel s tímto závěrem nesouhlasil. Podle čestných prohlášení totiž pečovali stěžovatel a matka o dceru ve sporném období rovnoměrně. Evidence dob pojištění by naproti tomu mohla nasvědčovat spíše většímu rozsahu péče matky. Evidence dob pojištění však přímo nevypovídá o zjišťované skutečnosti, tj. o rozsahu péče o dítě. Jedná se pouze o nepřímý důkaz, který bez dalšího nevylučuje závěr, že o dítě pečovali stěžovatel i matka rovnoměrně. Ohledně konkrétního rozsahu péče obou rodičů proto panovaly pochybnosti. Čestná prohlášení jsou na rozdíl od evidence dob pojištění přímým důkazem o rozsahu péče o dceru, protože mají přímý vztah k dokazované skutečnosti, tj. k rozsahu péče, která byla rovnoměrná. Správní orgán je proto nemohl zcela opominout a přihlédnout pouze k evidenci dob pojištění jako nepřímému důkazu.

Stěžovatel také uvedl, že měla-li žalovaná pochybnosti o věrohodnosti čestných prohlášení (např. proto, že v nich nebylo přesně specifikováno, v čem konkrétně rovnoměrná péče spočívala), bylo její povinností obstarat v souladu s § 3 a § 50 odst. 2 správního řádu dostatečný podklad pro rozhodnutí, tedy předvolat osoby, které čestná prohlášení sepsaly, k podání svědecké výpovědi (viz rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 17. 9. 2024, čj. 58 Ad 7/2024-20, bod 24). Rozsah péče o dítě, ke které mělo docházet před více než 20 lety (ve sporném období), se však dokazuje obtížně. Rodiče, kteří pečují o dítě, si obvykle žádné písemné záznamy o tom, kdo co dělal a v jakém rozsahu, nevedou. Jediným důkazním prostředkem, který se zde nabízel, byl výslech svědků. Protože žalovaná dané osoby nepředvolala k podání svědecké výpovědi (viz rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 23. 1. 2024, čj. 30 Ad 8/2023-50, bod 28; či výše zmíněný rozsudek Krajského soudu v Praze, bod 26) a ani neuvedla, proč tak neučinila, porušila zákon v ustanoveních o řízení před správním orgánem (§ 3 a § 50 odst. 2 správního řádu) takovým způsobem, že to mohlo ovlivnit zákonnost, a proto měl městský soud rozhodnutí žalované zrušit. Městský soud pak nepřípustně nahradil dokazování vlastními úvahami, které nemají oporu ve spise, a žalobu zamítl.

Stěžovatel zdůraznil, že byl osobou samostatně výdělečně činnou (dále jen „OSVČ“). Jeho činnost přitom spočívala ve správě nemovitostí, tedy v zajišťování chodu spravovaných domů s možností si uspořádat časový rozvrh. Kancelář měl stěžovatel navíc jen o ulici vzdálenou od bydliště. To, že samostatnou výdělečnou činnost nepřerušil, proto nevypovídá nic o tom, v jakém rozsahu a v jakém časovém rámci pracoval a v jakém rozsahu pečoval o dceru.

K argumentu městského soudu, že nikdy nepřerušil výkon samostatné výdělečné činnosti, stěžovatel poukázal i na to, že ve sporném období zákon č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), neupravoval institut přerušení živnosti z vůle podnikatele. V § 49 odst. 2 tohoto zákona byla pouze upravena možnost živnostenského úřadu rozhodnout o pozastavení provozování živnosti na základě podnikatelem ohlášené změny týkající se údajů a dokladů, které jsou stanoveny pro ohlášení živnosti. Podle § 45 odst. 2 téhož zákona však takovými údaji bylo datum zahájení a ukončení provozování živnosti, nikoliv datum přerušení živnosti. Přerušení živnosti z vůle podnikatele bylo zavedeno teprve zákonem č. 356/1999 Sb. s účinností od 1. 3. 2000. Do 29. 2. 2000 tak stěžovatel neměl zákonnou možnost živnost přerušit. Od 1. 3. 2000 sice touto možností disponoval, nicméně neměl důvod tak učinit. Zálohy na sociální a zdravotní pojištění byly v té době mnohem nižší než dnes a vzhledem k povaze jeho pracovní činnosti a časovým možnostem nemohl rodinu připravit o solidní příjem.

Stěžovateli byl nadto vyměřen starobní důchod ve výši 15 929 Kč. Průměrný důchod v lednu 2025 dosáhl částky 21 080 Kč. Výměr starobního důchodu je tedy o 24,44 % menší, než činí průměrný starobní důchod, a to navzdory tomu, že stěžovatel nikdy samostatnou výdělečnou činnost nepřerušil. Podle žalované tak stěžovatel nejenže nepečoval o děti, ale ani dostatečně nepracoval na to, aby dosáhl alespoň průměrného důchodu. Takový závěr považoval stěžovatel za zcela .

Žalovaná ve vyjádření uvedla, že v řízení nebyly prokázány skutečnosti, které by ve prospěch stěžovatele „vyvážily“ znevýhodnění v oblasti pracovního uplatnění, jemuž byla v důsledku celodenní péče o děti po jejich narození vystavena jeho manželka. Právě ke kompenzaci tohoto znevýhodnění byla přijata aplikovaná právní úprava. Manželce stěžovatele by bylo výchovné přiznáno automaticky (čl. II bod 4 zákona č. 323/2021 Sb.). Stěžovatelem předložené důkazy (čestná prohlášení) jím tvrzené skutečnosti dle názoru žalované neprokazují. V řízení totiž nebyla zpochybňována péče stěžovatele o dceru; nebylo však prokázáno, že by se péče nějakým způsobem promítla do možnosti uplatnění na trhu práce a že by zde byla dána potřeba výkon této péče kompenzovat výchovným. Městský soud shrnul, že manželka stěžovatele o dceru pečovala ve větším rozsahu po dobu mateřské a rodičovské dovolené – tedy od 16. 3. 1993 do 31. 12. 1996 a v době od 1. 1. 1997 do 31. 12. 2001. Od 1. 1. 2002 do 19. 7. 2004 byl rozsah péče stejný (tomu odpovídají čestná prohlášení i osobní listy důchodového pojištění). Od 20. 7. 2004 do dospělosti (16. 3. 2011) o dceru výlučně pečoval stěžovatel. Celkem tedy manželka pečovala o dceru zhruba 11 let a 4 měsíce a stěžovatel 9 let a 2,5 měsíce. Namítal-li stěžovatel, že evidenční materiál vedený žalovanou není přímým důkazem, pak lze uvést, že tento materiál byl zpracován na základě předpisů, kterými je žalovaná vázána. Evidenční materiál zobrazuje profesní život pojištěnce, účast na pojištění, od kdy do kdy pracoval, zda, kdy a v jakém rozsahu čerpal náhradní doby (péče o dítě, nemoc atp.). Evidenční listy jsou tedy primárním důkazním prostředkem sloužícím ke spolehlivému stanovení vyměřovacího základu.

Podle § 85 odst. 5 zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, lze k prokázání doby pojištění použít čestné prohlášení nejméně dvou svědků a žadatele o důchod nebo úpravu důchodu, nelze-li tuto dobu prokázat jinak. Zákon blíže nevymezuje, jak přesně má být doba pojištění prokázána, a dává tak správnímu orgánu prostor pro uvážení. Ve správním řízení je pro tento účel užíváno čestné prohlášení formou tiskopisu sloužícího jako důkazní prostředek k prokázání doby pojištění v případech, kdy tuto dobu nelze prokázat jinak. Z dikce § 85 odst. 5 citovaného zákona bylo zcela zřetelné, že v případě čestného prohlášení se nemůže jednat o přímý důkaz.

Z osobního listu důchodového pojištění manželky stěžovatele vyplynulo, že v období od 1. 1. 1993 do 18. 9. 2001 vůbec nepracovala (s výjimkou doby od roku 1996 do 1998 s vykázanými vyloučenými dobami). Naopak osobní důchodový list stěžovatele po celý jeho profesní život (kromě let 1986, 1987, 1988 a 2020) nevykazoval žádnou vyloučenou dobu. Oba uvedené osobní listy důchodového pojištění vycházely z evidenčních materiálů uložených v evidenci žalované a stěžovatel proti nim nevznesl námitky. S rozsahem hodnocené doby pojištění souhlasil jak v případě přiznání vdoveckého důchodu (sirotčích důchodů), tak v případě přiznání starobního důchodu. Jejich porovnáním lze dojít k jednoznačnému konstatování, že to byla manželka stěžovatele, která se v největším rozsahu starala o dceru. Za těchto okolností nelze tvrdit, že stěžovatel o dceru pečoval soustavně a aktivně ve větším rozsahu než jeho manželka. Při posouzení věci žalovaná vycházela z prokazatelných faktů, které stěžovatel nezpochybnil. Již proto lze čestné prohlášení, prokazující již „úředně prokázanou dobu“, považovat jen za nepřímý důkaz.

Stěžovatel v replice k vyjádření žalované zdůraznil, že rozhodující skutečností a přímým důkazem potvrzujícím, kdo o dceru pečoval v největším rozsahu, nebyla evidence dob pojištění, nýbrž čestná prohlášení a výslechy svědků. Doby pojištění totiž nebyly sporné, nicméně stěžovatel opakoval, že po celou dobu byl OSVČ a byl odměňován procentem z vybraného nájemného bez ohledu na skutečný rozsah jeho činnosti. Mohl tak zajistit rodinu a současně být dostatečně časově flexibilní tak, aby o dceru pečoval v největším rozsahu.

Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek Městského soudu v Praze a rozhodnutí žalované a věc vrátil žalované k dalšímu řízení.