Vydání 4/2025

(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 1. 2025, čj. 1 As 146/2024-93)

Žalovaný rozhodnutím ze dne 10. 6. 2019 umístil stavbu . Jejím stavebníkem jsou osoby zúčastněné na řízení 1) a 2) (jako původní a nynější stavebník, dále společně jako „stavebník“ nebo „investor“). Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce žalobu k ochraně veřejného zájmu podle § 66 odst. 3 s. ř. s. Krajský soud v Ostravě – pobočka v Olomouci žalobu usnesením ze dne 24. 3. 2022, čj. 65 A 18/2020-383, odmítl, jelikož shledal, že žalobce neprokázal závažný veřejný zájem na podání žaloby. Toto usnesení ke kasační stížnosti žalobce zrušil Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 24. 1. 2024, čj. 1 As 174/2022-92, č. 4577/2024 Sb. NSS, neboť dospěl k závěru, že závažným veřejným zájmem může být v daném případě zájem na nestranném rozhodování správního orgánu. Zavázal proto krajský soud, aby provedl důkazy, které žalobce k prokázání tohoto závažného veřejného zájmu navrhoval, a aby znovu posoudil, zda byla dána ve správním řízení systémová podjatost rozhodujících úředníků stavebního úřadu a orgánu památkové péče.

Krajský soud žalobu usnesením ze dne 20. 3. 2024, čj. 65 A 18/2020-553, opět odmítl. Dospěl k závěru, že námitka systémové podjatosti rozhodujících úředníků nezakládá aktivní legitimaci žalobce. Kontroverznost a medializaci záměru nepovažoval za okolnost, která by vyvolala míru systémového rizika podjatosti. Za významný označil pouze obsah mediálních vyjádření zástupců města Olomouce, který podle něj ovšem nelze považovat za nátlak na stavební úřad či orgán památkové péče. Neshledal ani, že by město mělo na rozhodnutí žalovaného výrazný ekonomický zájem vyplývající ze smlouvy o spolupráci uzavřené mezi městem a investorem (dále jen „Smlouva o spolupráci“), kterou se město pod hrozbou sankcí zavázalo, že nebude stavební činnosti investora v dotčené lokalitě bránit. Tuto smlouvu však podle krajského soudu nelze vyložit tak, že by měl městu reálně hrozit jakýkoli postih za jeho jednání v řízení o umístění stavby , či dokonce za jakékoli rozhodnutí žalovaného v tomto řízení v neprospěch investora. Město tak nemohlo mít reálnou obavu z ekonomických sankcí vyplývajících ze Smlouvy o spolupráci. Právní vyjádření k této smlouvě si nenechalo vypracovat z obavy z výkladu, ale až jako reakci na zaslané investorem, které předkládá investorův pohled na výklad Smlouvy o spolupráci. Diskuse o výkladu smlouvy na zasedáních zastupitelstva pak souvisely s projednáváním návrhu na vypořádání námitek proti připravované změně č. II územního plánu Olomouc (dále jen „změna územního plánu“), nikoli s řešením postupu města jako účastníka územního řízení. Nadto v diskuzi zazněla také stanoviska o tom, že ze smlouvy žádné sankce ani rizika náhrady škody pro město neplynou.

Nadkritickou míru systémového rizika podjatosti nezaložila dle krajského soudu ani skutečnost, že město obdrželo od investora výzvu k součinnosti. Město nemohlo investorovi v zaslání výzvy zabránit a zásadní je pouze to, jak na ni reagovalo – tedy že podle výzvy nejednalo. Ve vztahu k orgánu památkové péče je tento vliv zcela vyloučen, jelikož ten stanovisko vydal již dva měsíce předtím. Konečně ani skutečnost, že město nepodalo proti napadenému rozhodnutí odvolání, nelze podle soudu bez dalšího interpretovat jako projev snahy dodržet závazky ze Smlouvy o spolupráci nebo jako projev obav ze sankcí v této smlouvě uvedených. Tento důvod vyplývá pouze z tvrzení novináře, který byl autorem článku, v němž formuloval toto podezření. Krajský soud uzavřel, že se posuzovaný případ významně liší od jiných případů, ve kterých Nejvyšší správní soud shledal nadkritickou míru systémového rizika podjatosti a v nichž ji dovodil z existence smluvních závazků obcí či krajů s investory.

Krajský soud nespatřoval – stejně jako ve svém prvním usnesení – závažný veřejný zájem ani v zájmu na ochraně životního prostředí (a ve zpochybnění splnění podmínek § 12 odst. 4 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny) nebo v zájmu na zachování hodnot území města Olomouce (a v tvrzení, že byla stavba umístěna v rozporu s některými regulativy územního plánu). Zájem na ochraně kulturního dědictví v podobě městské památkové rezervace Olomouc pak sice podle krajského soudu je s to založit aktivní legitimaci žalobce, z předložených důkazů ovšem nevyplynulo, že by stavba měla změnit prostorovou kompozici stávajících dominant města ani že by měla nevratně znehodnotit památkově chráněné území.

Žalobce (stěžovatel) napadl usnesení krajského soudu kasační stížností. Předpoklady pro naplnění veřejného zájmu ve smyslu § 66 odst. 3 s. ř. s. byly podle něj dány, neboť v řízení vymezil hned několik závažných veřejných zájmů a prokázal nutnost jejich ochrany. Neobstojí přitom porovnání s rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 7. 2016, čj. 9 As 24/2016-109, č. 3452/2016 Sb. NSS, , neboť Nejvyšší správní soud již ve svém předchozím rozsudku uzavřel, že jím nebyl stanoven žádný minimální práh, který by bylo třeba překročit. Stěžovatel byl přesvědčen, že prokázal závažný veřejný zájem. Ten spatřoval v kumulaci porušení hned několika právních předpisů dosahující intenzity popření principů zákonnosti.

Předně měl za to, že unesl důkazní břemeno k prokázání překročení kritické míry rizika systémové podjatosti. Nebylo třeba prokazovat podjatost konkrétních osob, neboť v tom systémová podjatost nespočívá. Na rozdíl od krajského soudu byl toho názoru, že stejně jako ve věci, o kterou se jednalo v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 5. 2015, čj. 7 As 202/2014-66, obsahovala Smlouva o spolupráci v této věci ustanovení o právní odpovědnosti města za zmaření investičního záměru. Z dokazování vyplynulo, že obě strany obsah smlouvy znaly a byly si vědomy i možné odpovědnosti města za případné porušení smluvních závazků. Ani jedna strana nezpochybnila, že by se Smlouva o spolupráci záměru netýkala. Odpovědnost města za zmaření vyplývající ze smlouvy se proto vztahovala také na tento záměr.

Stěžovatel taktéž nesouhlasil se závěrem soudu o neexistenci reálné obavy města z ekonomických sankcí. To, že si město nechalo zpracovat právní analýzu k Smlouvě o spolupráci a že na zasedání zastupitelstva projednávalo možné důsledky (ne)plnění závazků ze Smlouvy o spolupráci, jasně svědčí o obavě z nastoupení případné právní odpovědnosti. Jestliže pak investor zaslal výzvu k součinnosti kromě města také tajemníkovi žalovaného, který je přímým nadřízeným rozhodujících úředníků, lze to považovat za určitou formu nátlaku na to, aby žalovaný nepostupoval nezávisle, ale pod tíhou závazků vyplývajících ze Smlouvy o spolupráci.

Mimoto byl podle stěžovatele závažný veřejný zájem naplněn také v případě ostatních veřejných zájmů, a to jak v kumulaci, tak jednotlivě, což obsáhle odůvodnil.

Podle žalovaného byla kasační stížnost nepřípustná, eventuálně nedůvodná. Měl za to, že krajský soud respektoval jak závazný právní názor Nejvyššího správního soudu, tak právní úpravu a předchozí judikaturu. Stěžovatel polemizoval s krajským soudem v otázce překročení nadkritické míry systémového rizika, aniž by přednesl nesouhlas nad rámec své dřívější argumentace. Závažný veřejný zájem na podání žaloby podle něj nezakládaly ani další důvody tvrzené stěžovatelem, přičemž u jednotlivých veřejných zájmů přiblížil proč. Dopad do veřejných zájmů přitom nelze posuzovat kumulovaně, neboť správní rozhodnutí bývají často postižena různými nesprávnostmi a nezákonnostmi a jen málo rozhodnutí je skutečně „dokonalých“. To ovšem nemusí mít vliv na jejich správnost a platnost, proto je nelze sčítat.

Stavebník ke kasační stížnosti uvedl, že napadené usnesení netrpí vadami, které by odůvodňovaly jeho zrušení, naopak obsahuje podrobné vypořádání žalobních námitek. Největší prostor krajský soud věnoval dopadům stavby na dálkové pohledy ve vztahu k památkově chráněným hodnotám v území, neboť to bylo jediným skutečným důvodem, pro který žalobce s napadeným rozhodnutím nesouhlasil. Ostatní důvody byly pouze formální a zástupné.

Stěžovatelem uplatňovaný extenzivní výklad oprávnění veřejného ochránce práv podat žalobu ve veřejném zájmu byl podle stavebníka nesprávný a škodlivý. Jde totiž o výjimečný institut vyhrazený pro závažné a zjevné excesy. Pokud by soud přistoupil na tento výklad, s přihlédnutím k chybovosti územních rozhodnutí by v podstatě každý stavebník musel počítat s tím, že i po třech letech od právní moci územního rozhodnutí může taková žaloba zvrátit i navazující povolení a učinit z rozestavěných staveb „stavby černé“. Povolovací procesy ve stavebnictví jsou již nyní zdlouhavé, nákladné a nepředvídatelné. Žalobce by tak měl jednoznačně prokázat, že k pochybením narušujícím závažný veřejný zájem došlo. To se ovšem v tomto řízení nestalo.

Není pravdou, že krajský soud nerespektoval závazný právní názor. Otázka, zda smlouva mezi investorem a městem svědčí o silnějším ekonomickém zájmu města na provedení stavby, je otázkou skutkovou, nikoli právní. Tvrzení žalobce o kumulaci veřejných zájmů nemají oporu v právních předpisech, naopak jde o vadný a společensky škodlivý požadavek.

Pokud jde o otázku překročení nadkritické míry systémového rizika, ztotožnil se stavebník se závěrem krajského soudu, že nedůvodné odebrání věci příslušnému správnímu orgánu by bylo porušením práva na spravedlivý proces. Krajský soud v napadeném usnesení provedl analýzu Smlouvy o spolupráci a neshledal nic mimořádného, co by ji odlišovalo od stovek smluv, které jsou již roky uzavírány mezi obcemi a stavebníky na denní bázi. Náhrada škody zakotvená ve smlouvě reflektuje pouze odpovědnost vyplývající ze zákona, a nové povinnosti smluvních stran tedy v tomto ohledu nepřináší. Stěžovatel nekonkretizoval, v čem spatřuje odpovědnost města „za výsledek“.

Stavebník souhlasil s krajským soudem, že výzva investora k součinnosti ze září 2018 adresovaná městu nemohla ovlivnit závazné stanovisko orgánu památkové péče, ke kterému směřovaly základní výtky stěžovatele. To je důležité proto, že podle stavebníka klíčovým důvodem pro podání žaloby byl nesouhlas se závěry orgánu památkové péče o přípustnosti umístění stavby. V tomto ohledu je role stavebního úřadu pouze formální, neboť je pro něj rozhodný právě obsah takového stanoviska.

Právní dokumenty analyzující Smlouvu o spolupráci, které si každá ze stran smlouvy nechala zpracovat, nejsou pádným důvodem pro obavu z podjatosti rozhodujících úředníků. Závěr memoranda zpracovaného pro investora není nijak kontroverzní. Stěžovatel neprokázal, že si město právní analýzu objednalo z důvodu jeho obavy ze smluvní odpovědnosti. Žádný z představitelů města neměl důvod předpokládat, že by město mělo soukromoprávní závazek vydat správní rozhodnutí v rámci přenesené působnosti.

Stavebník se vyjádřil také k dalším veřejným zájmům, s jejichž posouzením stěžovatel polemizoval, a s jeho polemikou nesouhlasil.

Nejvyšší správní soud usnesení Krajského soudu v Ostravě – pobočky v Olomouci zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.