Vydání 9/2024

(…) [16] Pokud jde o věcné posouzení nyní projednávané věci, Nejvyšší správní soud považuje za nezbytné úvodem připomenout za protiprávní sterilizace podle zákona č. 297/2021 Sb. Tato základní východiska totiž následně ovlivňují posouzení vyvstalé otázky činnosti správních orgánů při zjišťování skutkového stavu, resp. stanovení rozumné rovnováhy mezi povinností tvrzení a důkazní žadatelek v řízení podle zákona č. 297/2021 Sb. na straně jedné a naopak povinností správního orgánu zjistit stav věci bez důvodných pochybností v rozsahu nezbytném pro soulad jeho úkonu s požadavky uvedenými v § 2 správního řádu, jak mu výslovně ukládá § 3 a dále § 50 odst. 2 a 3 správního řádu.

[17] Za prvé, Nejvyšší správní soud připomíná závěry rozsudku Evropského soudu pro lidská práva (dále též jen „ESLP“) ze dne 8. 11. 2011, stížnost č. 18968/07. Z citovaného rozsudku plyne, že nezákonná sterilizace je porušením čl. 3 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, tedy vystavením nelidskému a ponižujícímu zacházení. K provedení sterilizace duševně způsobilé dospělé osoby je dle ESLP nezbytný její informovaný souhlas, nejedná-li se o výjimečné situace, kdy by byl ohrožen její život nebo zdraví. Jestliže byl zákrok proveden bez informovaného souhlasu, jedná se o do fyzické integrity ženy tím, že jí byla odňata schopnost reprodukce. Tyto závěry potvrzuje i navazující ESLP (srov. např. rozsudek ze dne 12. 6. 2012, , stížnost č. 29518/10; či rozhodnutí Výboru ESLP ze dne 8. 6. 2021, , stížnost č. 32812/13).

[18] Nejvyšší správní soud proto již rovněž konstatoval, že v případě nároků poškozených žen „“ (rozsudek NSS ze dne 14. 11. 2023, čj. 4 As 290/2022-42).

[19] Za druhé, právě uvedené základní východisko reflektuje rovněž zákonná úprava poskytování peněžité částky jako odškodnění za sterilizaci provedenou v rozporu s právem podle zákona č. 297/2021 Sb. Jak korektně poukázal již městský soud v odst. 13 napadeného rozsudku, důvodová zpráva k zákonu č. 297/2021 Sb. výslovně považuje protiprávní sterilizaci za závažný zásah do základních práv. Za provedení takové sterilizace je přitom odpovědný stát tím, že v minulosti nepřijal dostatečnou úpravu informovaného souhlasu s prováděním sterilizací a v některých případech dokonce sociální pracovníci k podstoupení sterilizace motivovali. Přijetím citovaného zákona tak stát , a to s cílem , konkrétně zajistit odškodnění obětí protiprávních sterilizací, kterého není možné dosáhnout běžnými prostředky ochrany práv.

[20] Nejvyšší správní soud přitom souhlasí s městským soudem, že právě vymezený cíl právní úpravy nelze zajistit pouhým formálním umožněním požádat si o jednorázovou peněžitou dávku podle zákona č. 297/2021 Sb. Naopak, odpovědnost státu za protiprávně provedené sterilizace vyžaduje, aby byla zajištěna možnost postižených osob dosáhnout nápravy vzniklého stavu, minimálně tedy v podobě obdržení zákonem stanovené peněžité částky. To ostatně Nejvyšší správní soud rovněž již výslovně potvrdil v rozsudku čj. 4 As 290/2022-42. Tento cíl a smysl právní úpravy tudíž musí mít správní orgány při interpretaci a aplikaci zákona č. 297/2021 Sb. v jednotlivých případech vždy na zřeteli.

[21] Za třetí, důvodová zpráva k zákonu č. 297/2021 Sb. výslovně předvídá, že existenci nároku lze prokazovat nejen zdravotnickou dokumentací vedenou o oprávněné osobě, ale „“. Podle názoru Nejvyššího správního soudu tím zákonodárce uznal, že prokázání oprávněnosti nároku, konkrétně podstoupení sterilizace v rozporu s právem, může být vzhledem k uplynulé době, citlivé až intimní povaze zákroku, o jehož existenci se proto daná osoba patrně nebude často šířit mimo kruh úzké rodiny, a celkovému zranitelnému postavení poškozených, velice obtížné. Oproti běžným řízením o žádostech, často dokonce formulářových či s jasně právně definovanými náležitosti, totiž nebude pro žadatelky z ustanovení zákona č. 297/2021 Sb. intuitivně zřetelné, jakým způsobem a do jakého standardu je nezbytné takto citlivé a časově vzdálené události, jako je právě protiprávnost sterilizace, k níž došlo v období od 1. 7. 1966 do 31. 3. 2012 (srov. § 2 zákona č. 297/2021 Sb.), vlastně prokazovat.

[22] Uvedená východiska vedou Nejvyšší správní soud k závěru, že ačkoliv řízení o přiznání peněžité částky podle zákona č. 297/2021 Sb. je v obecné rovině vskutku řízením o žádosti, na které dopadá správní řád, jedná se o problematiku velice specifickou, což . Specifičnost zakládá právě i) výslovně přijatá odpovědnost státu za protiprávně prováděné sterilizace v minulosti, ii) potřeba zabezpečit účinné prostředky nápravy těchto minulých křivd, konkrétně zajištění skutečné možnosti postižených osob domoci se dané peněžité částky, a v neposlední řadě iii) nezvyklost a atypičnost dokumentů, jež by tuto událost prokazovaly, a s tím spojená pravděpodobnost důkazní nouze na straně žadatelek. Nelze navíc přehlédnout ani iv) aspekt rasové diskriminace, jelikož značnou část obětí protiprávních sterilizací v České republice tvoří romské ženy (srov. důvodovou zprávu k zákonu či např. závěrečné stanovisko veřejného ochránce práv ve věci sterilizací prováděných v rozporu s právem z roku 2005). Na tuto specifickou situaci tudíž podle názoru Nejvyššího správního soudu nelze mechanicky aplikovat běžné požadavky uplatňující se v řízení o žádostech. Zvláštní situace vyžaduje zvláštní přístup. Správní orgány musí postupovat s maximálním zřetelem k účelu zákona, jímž je zajištění skutečně účinného napravení vzniklého stavu osob poškozených nelegální sterilizací.

[23] Specifičnost právě projednávané věci se promítá ve dvou ohledech, které jsou nicméně věcně propojeny:

1. .;

2. .

[24] Podle názoru Nejvyššího správního soudu po žadatelkách nelze požadovat, jak činí stěžovatel, aby samy jen ze své vlastní iniciativy označily a doložily veškeré dokumenty, které budou protiprávnost provedené sterilizace v minulosti . Aby bylo dostáno účelu zákona a byl skutečně zajištěn účinný prostředek nápravy, musí správní orgány rovněž samy činit aktivní kroky k tomu, aby ohledně tvrzení žadatelky o peněžitou částku podle zákona č. 297/2021 Sb. zjistily stav věci bez důvodných pochybností. Právě takové kroky lze přitom podřadit pod činnost správního orgánu v souladu se zásadou materiální pravdy podle § 3 správního řádu a zásadou vyhledávací, jež se uplatňují rovněž v řízení o žádosti (srov. např. rozsudky NSS čj. 4 As 290/2022-42, ze dne 27. 8. 2014, čj. 3 Ads 91/2013-47, č. 3133/2014 Sb. NSS, či ze dne 18. 3. 2015, čj. 3 Ads 112/2014-31), a dále poučovací povinností správního orgánu, jak ostatně již korektně učinil městský soud v napadeném rozsudku.

[25] Stěžovateli proto nelze přisvědčit v jeho systémové argumentaci, podle níž je v řízení o žádosti podle zákona č. 297/2021 Sb. zapotřebí takové zjištění stavu věci, při kterém nepanují žádné důvodné pochybnosti v otázce, zda žadatelka existenci nároku dle tohoto zákona sama prokázala. Takový přístup by z výše uvedených důvodů nerespektoval smysl a účel právní úpravy a žadatelky cíleně stavěl do důkazní nouze. Ze stejného důvodu neobstojí ani argumentace v kasační stížnosti, podle které postačí pouze obecné poučení o procesních právech, konkrétně o možnosti navrhovat důkazy. S ohledem na výše podrobně vymezená východiska je naopak nutné, aby žadatelkám – typicky právním laikům – byla srozumitelným způsobem dána skutečná příležitost svá tvrzení prokázat, resp. přispět ke zjištění stavu věci. To v žádném případě neznamená poučovat způsobem, aby žadatelka dosáhla žádaného výsledku řízení, jak stěžovatel namítá. Podle názoru Nejvyššího správního soudu je smyslem takového poučení poskytnout ke zjištění stavu věci a zejména ověření, zda v případě žadatelky skutečně došlo v rozhodném období ke sterilizaci v rozporu s právem, za kterou přísluší podle zákona č. 297/2021 Sb. jednorázová peněžitá částka.

[26] V nyní projednávané věci proto Nejvyšší správní soud přisvědčil oběma závěrům městskému soudu: žalovaný postupoval v rozporu se zásadou materiální pravdy a nedostál poučovací povinnosti, kterou vyžaduje smysl a účel právní úpravy zákona č. 297/2021 Sb. Nejvyšší správní soud konkrétně poukazuje na skutečnost, že stěžovatel si sice vyžádal zdravotní dokumentaci, nicméně po zjištění, že ta byla skartována, žalobkyni pouze zaslal oznámení o možnosti seznámit s poklady rozhodnutí. Žádné další kroky ke zjištění stavu věci neučinil. V oznámení o seznámení se s poklady pak sice stěžovatel uvedl, že k prokázání svých tvrzení může žalobkyně navrhnout další důkazy. Ani to však Nejvyšší správní soud ve shodě s městským soudem nepovažuje za dostatečné poučení, které by odpovídalo smyslu zákona č. 297/2021 Sb., tedy zajištění účinné nápravy vzniklého stavu protiprávních sterilizací. Aplikace zákona č. 297/2021 Sb. způsobem skutečně zajišťujícím účinné napravení vzniklého stavu vyžaduje, aby žalovaný srozumitelným způsobem žalobkyni vysvětlil, že musí svá tvrzení dostatečně specifikovat a v co největší míře podpořit všemi dostupnými dokumenty, které má k dispozici, resp. požádat ji, aby veškeré takové dokumenty (či jiné důkazy) alespoň označila, aby si je mohl sám žalovaný vyžádat (v rámci kroků činěných s ohledem na vyhledávací zásadu blíže specifikovanou v § 50 správního řádu) prostřednictvím výzvy k součinnosti podle § 6 odst. 2 zákona č. 297/2021 Sb.

[27] Právě uvedené obecné závěry nicméně nutně otevírají rovněž související otázku ohledně konkrétních nároků kladených na žadatelky o peněžitou částku podle zákona č. 297/2021 Sb., a to v rovině tvrzení a důkazní, aby jejich žádost mohla být shledána oprávněnou, se kterou stěžovatel rovněž obsahově polemizuje ve své kasační argumentaci.

[28] Podle § 6 odst. 1 zákona č. 297/2021 Sb. platí, že (srov. § 45 správního řádu) :

[29] Nejvyšší správní soud současně připomíná, že nárok na peněžitou částku ve výši 300 000 Kč podle zákona č. 297/2021 Sb. lze přiznat k žádosti podané oprávněnou osobou do 3 let od účinnosti tohoto zákona (srov. § 4 odst. 2), pokud se tato osoba podrobila sterilizaci v rozporu s právem v rozhodném období, konkrétně od 1. 7. 1966 do 31. 3. 2012 (§ 2 tohoto zákona). V zásadě tak musí dojít k naplnění čtyř předpokladů pro přiznání peněžité částky, konkrétně tedy:

1. podání žádosti do 3 let od účinnosti zákona č. 297/2021 Sb.;

2. žadatelka byla podrobena sterilizaci;

3. k této sterilizaci došlo v rozhodném období (od 1. 7. 1966 do 31. 3. 2012);

4. tato sterilizace byla provedena v rozporu s právem.

[30] Zatímco naplnění prvního předpokladu bude jednoznačně určitelné z podané žádosti, v případě ostatních tří předpokladů může být jejich ověření nesnadné. Primárním důkazem, jenž může dané okolnosti postavit najisto, je jistě zdravotnická dokumentace žadatelky o jednorázovou peněžní dávku. Ta však může být vzhledem ke značnému časovému odstupu od tvrzeného provedení sterilizace již skartována, jako tomu je ostatně i v nyní projednávané věci, případně rovněž různé kvality a vypovídající hodnoty. Další dokumenty, které by mohly o provedení sterilizace vypovídat, pak nemusí vůbec existovat, případně mohou být jen velice obtížně dohledatelné. Stejně tak v úvahu připadající svědci z okruhu zdravotního personálu si již nemusí okolnosti provedení sterilizace z důvodu časového odstupu pamatovat. Svědci z úzkého rodinného okolí, kterým se oběť v minulosti mohla svěřit, konečně nemusí být s ohledem na jejich vztah s žadatelkou a ze své podstaty pouze zprostředkovanost jimi podávaných informací považováni za důvěryhodné. Důsledkem je, že v případě neexistence zdravotní dokumentace se žadatelka pro prokázání důvodnosti svého nároku typicky ocitne v řádně poskytnutém poučení a snaze správního orgánu veškeré dostupné dokumenty skutečně získat.

[31] Za takové situace se však reálná využitelnost a účinnost mechanismu odškodnění dle zákona č. 297/2021 Sb., kterou stát dle svých vlastních deklarací chce zabezpečit, stává iluzorní. Za skartaci zdravotní dokumentace, k níž často dochází protiprávně, jak poukazují i zprávy veřejného ochránce práv (srov. např. zprávu o šetření z vlastní iniciativy ve věci odškodnění protiprávní sterilizace, čj. KVOP 36688/2023), žadatelky nemohou. V rovině morální nelze přehlédnout, že do této situace se žadatelky dostávají v důsledku předchozího, respektive i následného jednání státu samotného, jeho složek, či organizací veřejnou mocí zřizovaných.

[32] Podle názoru Nejvyššího správního soudu proto nelze po žadatelkách požadovat, aby samy vždy nade vší pochybnost prokázaly naplnění všech výše vymezených předpokladů pro přiznání peněžní částky podle zákona č. 297/2021 Sb. Naopak postačí, pokud žadatelka o peněžitou dávku předestře na první pohled , že v rozhodném období podstoupila sterilizaci v rozporu s právem. To nicméně pochopitelně neznamená, že se může jednat o jakékoli, ničím nepodložené tvrzení. Musí jít o tvrzení , které bude podepřeno , které ve svém souhrnu nepřipouštějí jiné racionální vysvětlení situace či chování jednotlivých účastníků, než že k protiprávní sterilizaci žadatelky pravděpodobně došlo tak, jak žadatelka tvrdí. Pokud tedy zdravotní dokumentace nebude existovat, případně bude zjevně nedůvěryhodná, avšak žadatelka předestře plausibilní tvrzení, pro které budou skutečně svědčit zjištěné , musí správní orgány považovat předpoklady pro přiznání peněžité částky dle zákona č. 297/2021 Sb. za naplněné, , že ke skutečnostem žadatelkou tvrzeným dojít nemohlo.

[33] V takové situaci pak tedy bude případně na žalovaném, aby na první pohled splněné předpoklady pro poskytnutí odškodnění zpochybnil tím, že prokáže existenci odlišné a důvěryhodnější skutkové verze, tedy že k protiprávní sterilizaci žadatelky v rozhodném období způsobem jí tvrzeným dojít nemohlo. V zásadě je tak v řízení o žádostech o peněžitou částku za nezákonnou sterilizaci podle zákona č. 297/2021 Sb. k překonání běžně nastávající důkazní nouze na straně žadatelek nutné využít podobné řešení, jaké se již uplatňuje například ve sporech z diskriminace v podobě sdílení důkazního břemene (k tomu srov. analogicky např. nález Ústavního soudu ze dne 8. 10. 2015, sp. zn. III. ÚS 880/15, č. 182/2015 Sb. ÚS, či rozsudek Soudního dvora ze dne 17. 7. 2008, , C-03/06, bod 55).

[34] V konkrétní rovině bude proto postup správního orgánu při posuzování žádostí podle zákona č. 297/2021 Sb. následující.

[35] Za prvé, správní orgán posoudí žádost o peněžitou částku s ohledem na náležitosti uvedené v § 6 odst. 1 zákona č. 297/2021 Sb., tedy zda obsahuje vylíčení rozhodných skutečností včetně označení zdravotnického zařízení a data, kdy k protiprávní sterilizaci došlo. Žadatelku současně srozumitelným způsobem poučí o možnostech, jak svá tvrzení podložit, konkrétně jaké dokumenty či jiné důkazy (například svědeckými výpověďmi) může za tím účelem označit. Následně správní orgán začne v souladu se zásadami materiální pravdy a vyhledávací činit kroky ke zjištění stavu věci bez důvodných pochybností, a za tím účelem si vyžádá všechny podklady včetně zdravotnické dokumentace podle § 6 a 7 zákona č. 297/2021 Sb., případně provede svědecké výslechy za účelem ověření žadatelkou předestřených tvrzení.

[36] Za druhé, správní orgán vyhodnotí obstarané podklady a posoudí, zda jsou předpoklady pro přiznání peněžité dávky podle zákona č. 297/2021 Sb. naplněny. V situaci, kdy i přes učiněné kroky nelze dospět k jednoznačnému závěru z důvodu, že zdravotní dokumentace žadatelky neexistuje nebo je zjevně nedůvěryhodná, bude nutné zabývat se s ohledem na důkazní nouzi žadatelky tím, zda jsou jí předestřená tvrzení plausibilní a hájitelná. O jaké vypovídající o hájitelnosti tvrzení se může jednat, bude záležet vždy na okolnostech konkrétní věci. Podle názoru Nejvyššího správního soudu se však v zásadě může jednat o cokoli, co bude svědčit ve prospěch žadatelčiných tvrzení (např. vysvětlení žadatelky, její osobní a rodinná situace, chování v minulosti, jí předložené doklady, jiné známé skutečnosti atd.). Pokud tyto svědčí , že k nezákonné sterilizaci žadatelky mohlo skutečně dojít tak, jak tvrdí, bude s ohledem na její důkazní nouzi nutné považovat žádost za oprávněnou, (tedy že žadatelka nepodstoupila sterilizaci, ta nebyla nezákonná, nedošlo k ní v rozhodném období, případně že v řízení zjištěné , jinak svědčící o možné nezákonné sterilizaci, mají jiné racionální vysvětlení). Hájitelností tvrzení žadatelek se nicméně správní orgán musí vždy dostatečně zabývat, přičemž za účelem jejího ověření musí postupovat v souladu se zásadou materiální pravdy, dalšími zásadami správního řízení a se zřetelem k účelu zákona č. 297/2021 Sb. Svůj závěr musí správní orgán dostatečně odůvodnit. Úvaha správního orgánu podléhá soudnímu přezkumu v plném rozsahu.

[37] Uvedené pro správní orgány znamená, že k zamítnutí žádosti o peněžitou částku za protiprávní sterilizaci z důvodu neprokázání naplnění hmotněprávních podmínek nároku mohou přistoupit ve třech případech. Za prvé, pokud správní orgán obstará zdravotnickou dokumentaci, z níž zjistí, že ke sterilizaci žadatelky buď nedošlo, nebo ta nebyla protiprávní (typicky byla provedena na základě jejího nezpochybnitelného informovaného souhlasu), a současně nic nebude nasvědčovat nedůvěryhodnosti takové zdravotnické dokumentace. Druhým případem zamítnutí žádosti poté bude situace, kdy i navzdory neexistenci zdravotnické dokumentace nebudou tvrzení žadatelky o peněžitou částku na první pohled hájitelná a pokud správní orgán ani přes případné vlastní kroky ke zjištění stavu věci nezjistil nic, co by nasvědčovalo jejich důvěryhodnosti. Konečně třetím případem zamítnutí žádosti poté bude situace, kdy žadatelka sice předestře hájitelná a na první pohled pravděpodobná tvrzení, správní orgán je však zpochybní a prokáže, že existuje jiné objektivní vysvětlení popsaných dějů a skutečností.

[38] Promítnuto do nyní projednávané věci, východiskem pro její posouzení je fakt, že zdravotnická dokumentace žalobkyně byla již skartována. Nejvyšší správní soud nicméně považuje tvrzení žalobkyně, podpořené dokumenty dodanými v řízení o rozkladu, které měl žalovaný vzít v potaz, s ohledem na v řízení předestřené za hájitelná. Tyto , které ve svém souhrnu vytvářejí důvěryhodný a pravděpodobný popis minulých událostí, žalovaný v dosavadním řízení nevyvrátil.

[39] Nejvyšší správní soud konkrétně připomíná, že žalobkyně již ve své žádosti označila konkrétní den a nemocnici, ve které měla být protiprávně sterilizována, a nastínila podrobnosti, jak mělo ke sterilizaci dojít (den po porodu, v rámci operace kvůli tvrzeným komplikacím po porodu) a jak se o ní dozvěděla (neoficiálně od zdravotní sestry o několik dní později na dotaz týkající se rány v břiše). K rozkladu poté doložila propouštěcí zprávu z nemocnice z roku 2009 týkající se jiného chirurgického zákroku, nicméně provedeného na gynekologicko-porodnickém oddělení, která podrobení se sterilizaci v minulosti uvádí v části anamnéza; dále písemné svědectví svého manžela ohledně průběhu a okolností provedené sterilizace; a též písemné svědectví Claudea Cahna, zástupce Úřadu vysokého komisaře OSN pro lidská práva, který potvrdil, že se mu žalobkyně v rámci jeho odborné výzkumné činnosti prováděné od konce 90. let 20. století svěřila se skutečností, že byla obětí násilné sterilizace, že o této skutečnosti podala svědectví Evropskému centru pro práva Romů (European Roma Rights Centre) v rámci dokumentárního výzkumu, a stala se rovněž zakládající členkou ostravské Skupiny žen poškozených sterilizací.

[40] Byť právě uvedené dokumenty doložila žalobkyně až v řízení o rozkladu, nemůže jít o důkazy nepřípustné (§ 82 odst. 4 správního řádu), jelikož žalovaný v řízení pochybil, když nedodržel zásadu materiální pravdy a svoji poučovací povinnost. Právě tyto dokumenty přitom dle názoru Nejvyššího správního soudu vytvářejí kruh indicií, jež v souhrnu činí tvrzení žalobkyně plausibilní.

[41] Nejvyšší správní soud poukazuje konkrétně na fakt, že sám žalovaný uznal, že z propouštěcí zprávy z roku 2009 plyne, že žalobkyně byla sterilizována. Stejně tak stěžovatel uznal, že žalobkyně se již od roku 1999 aktivně angažovala v boji za práva protiprávně sterilizovaných žen, jak plyne ze svědectví Claudea Cahna. Tvrzení žalobkyně ohledně okamžiku a okolností uskutečnění sterilizace jsou potvrzena rovněž svědectvím jejího manžela. Ačkoli ten do značné míry uvádí informace zprostředkované mu samotnou žalobkyní, stále popisuje skutečnosti, které jako manžel žalobkyně v rozhodné době sám vnímal. Žalovaný však i ve světle těchto indicií vystavěl svoji pozici na závěru, že nebyla prokázána sterilizace.

[42] Pokud se však žalobkyně bezmála dvacet let aktivně angažovala v oblasti práv osob postižených protiprávní sterilizací a žalovaný současně uznal, že k její sterilizaci došlo, a ve světle dalších výše popsaných indicií, nelze dle názoru Nejvyššího správního soudu dospět k jinému závěru, než že existuje .

[43] Za těchto okolností totiž neexistuje jiné rozumné vysvětlení situace a prokázaného minulého jednání žalobkyně, než že byla skutečně protiprávně sterilizována. V dalším řízení bude proto třeba s ohledem na hájitelnost tvrzení žalobkyně považovat předpoklady pro přiznání peněžité částky dle zákona č. 297/2021 Sb. za naplněné, pokud žalovaný sám neprokáže opak postupem dle třetího ze scénářů načrtnutých výše v bodě [37] tohoto rozsudku.