Vydání 5/2010

Číslo: 5/2010 · Ročník: VIII

2041/2010

Správní řízení: podání v elektronické formě

Správní řízení: podání v elektronické formě
Podání učiněné prostřednictvím veřejné datové sítě - internetu - bez zaručeného elektronického podpisu podle § 37 odst. 4 správního řádu z roku 2004 je úkonem způsobilým vyvolat právní účinky jen za podmínky jeho následného doplnění (do 5 dnů) některou z kvalifikovaných forem podání, tj. písemně, ústně do protokolu nebo elektronicky se zaručeným elektronickým podpisem, aniž by přitom bylo nutné k takovému doplnění podatele vyzývat.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 9. 2009, čj. 9 As 90/2008-70)
Prejudikatura: srov. č. 1142/2007 Sb. NSS; nález č. 89/2006 Sb. ÚS (sp. zn. IV. ÚS 319/05).
Věc: Odborová organizace pracovníků správ památkových objektů při Národním památkovém ústavu proti Ministerstvu kultury o právo na informace, o kasační stížnosti žalobce.
Žalobkyně zaslala Ministerstvu kultury dne 24. 2. 2006 přípis, kterým podala rozklad proti fiktivnímu rozhodnutí o zamítnutí poskytnutí informace žádané dopisem ze dne 7. 2. 2006. Žalobkyně tento přípis odeslala e-mailovou poštou dne 24. 2. 2006 ve 12:40 hodin na adresu posta@mkcr.cz.
Žalobkyně následně podala u Městského soudu v Praze žalobu proti fiktivnímu zamítavému rozhodnutí žalovaného o jejím rozkladu. Městský soud žalobu usnesením z 26. 5. 2008 odmítl. Uvedl, že odvolání žalobkyně učiněné v elektronické podobě nebylo podepsáno zaručeným elektronickým podpisem. Městský soud poukázal na § 37 odst. 4 správního řádu, dle kterého je podání možno učinit písemně nebo ústně do protokolu anebo v elektronické podobě podepsané zaručeným elektronickým podpisem. Za podmínky, že je podání do 5 dnů potvrzeno, popř. doplněno způsobem uvedeným v předchozí větě, je možno je učinit i pomocí jiných technických prostředků, zejména prostřednictvím dálnopisu, telefaxu nebo veřejné datové sítě bez použití zaručeného elektronického podpisu. Dle městského soudu jsou ve větě prvé citovaného ustanovení správního řádu stanoveny formy, jakými je možno podání jako úkon směřující vůči správnímu orgánu učinit. Jednou zmožných forem je elektronická podoba podání podepsaného zaručeným elektronickým podpisem. Podáním, které lze považovat za úkon směřující vůči správnímu orgánu (§ 37 odst. 1 správního řádu), může být podání učiněné prostřednictvím veřejné datové sítě bez použití zaručeného elektronického podpisu pouze tehdy, je-li toto podání do 5 dnů potvrzeno, popř. doplněno způsobem uvedeným ve větě první § 37 odst. 4 správního řádu. V opačném případě je třeba věc posoudit, jako by toto podání vůbec nebylo učiněno. Lhůta 5 dnů stanovená v § 37 odst. 4 správního řádu pro potvrzení, případně doplnění podání, je procesní lhůta stanovená přímo zákonem, která dává možnost při dodržení podmínek v zákoně stanovených učinit podání i pomocí jiných technických prostředků než v zákoně stanovených. Zaručený elektronický podpis není obsahovou náležitostí podání ve smyslu § 37 odst. 2 správního řádu, kterou pomůže správní orgán podateli odstranit nebo ho vyzve k jejímu odstranění a poskytne mu k tomu přiměřenou lhůtu podle § 37 odst. 3 správního řádu. Žalobkyně tedy nepodala rozklad proti prvostupňovému fiktivnímu negativnímu rozhodnutí žalovaného o její žádosti ze dne 7. 2. 2006 o poskytnutí informace. Proto podanou žalobu jako nepřípustnou odmítl.
Proti usnesení městského soudu podala žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost. Uvedla, že i na podání opravného prostředku dle zákona o svobodném přístupu k informacím lze aplikovat postup dle ustanovení § 14 odst. 3 tohoto zákona, který v souladu s § 20 odst. 4 téhož zákona, neukládá osobě činící podání v elektronické podobě, aby zajistila formální požadavky ukládané správním řádem. Správní orgán měl dojít k závěru, že nedostatek podpisu rozkladu nezakládá sám o sobě nepřípustnost rozkladu, a měl tuto vadu odstranit dle § 37 odst. 3 správního řádu. Poukázala na nález Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 319/05, v němž soud došel k závěru, že cílem právní úpravy je „usnadnit doručování podání prostřednictvím elektronické komunikace tak, aby byla v co největší míře zajištěna rovnost elektronických podání s podáními v písemné podobě na papíře“. Správní řád nikde nestanoví, že podání, které není učiněno předepsaným způsobem, je bez právních následků a správní orgán k němu přihlížet nebude. Stěžovatelka také odkázala na zásady správního řízení, např. vyřizování věcí bez zbytečných průtahů, povinnost vyřešit věc takovým způsobem, aby to odpovídalo okolnostem případu, či povinnost rozhodovat ve skutkově shodných nebo podobných případech tak, aby nevznikaly nedůvodné rozdíly.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z odůvodnění:
Podání lze obecně charakterizovat jako projev vůle subjektu, který ho činí, a podle správního řádu (§ 37 odst. 1) představuje obecnou formu úkonu směřujícího vůči správnímu orgánu. Ke konkrétní formě tohoto úkonu správní řád (§ 37 odst. 4) stanoví, že ho je možno učinit kromě tradičních způsobů (písemně nebo ústně do protokolu) také v elektronické podobě podepsané zaručeným elektronickým podpisem podle zákona č. 227/2000 Sb., o elektronickém podpisu a o změně některých dalších zákonů (zákon o elektronickém podpisu), ve znění pozdějších předpisů. Další technické prostředky (zejména dálnopis, telefax nebo veřejná datová síť bez použití zaručeného elektronického podpisu) jsou přípustné s podmínkou, že budou do pěti dnů doplněny nebo potvrzeny způsobem uvedeným v předchozí větě.
Správní řád upravuje tři základní technické způsoby, jimiž je možné podání učinit, aby s tímto úkonem účastníka byly spojeny právní účinky, a to písemně, ústně do protokolu nebo v elektronické podobě podepsané zaručeným elektronickým podpisem. Podání učiněné v jiné formě, např. prostřednictvím veřejné datové sítě (internetu) bez použití zaručeného elektronického podpisu, tj. běžným e-mailem, jako tomu bylo v projednávaném případě, přitom není
a priori
vyloučeno, pokud je následně (do 5 dnů) potvrzeno jedním ze tří shora uvedených technických způsobů preferovaných správním řádem. Tato „neformální“ či „nouzová“ forma podání je vhodná v těch případech, kdy zejména z časových důvodů nelze učinit podání v řádné formě, neboť lhůta je zachována, bylo-li původní „neformální“ podání učiněno ve stanovené lhůtě (srov. Vedral, J.: Správní řád, komentář, RNDr. Ivana Exnerová - Praha : BOVA POLYGON, 2006, s. 274).
To znamená, že podání učiněné prostřednictvím veřejné datové sítě - internetu - nemusí být podepsáno zaručeným elektronickým podpisem za podmínky, že je do 5 dnů potvrzeno v elektronické podobě podepsané zaručeným elektronickým podpisem, popřípadě doplněno písemně nebo ústně do protokolu. Stěžovatelka však své podání učiněné v elektronické podobě bez zaručeného elektronického podpisu, tj. podání učiněné mimo zákonem předepsanou formu, nijak nedoplnila a na její podání se hledí jako by nebylo učiněno. Nelze proto hovořit ani o právních účincích stěžovatelkou učiněného podání a Nejvyšší správní soud se ztotožňuje se závěrem přijatým městským soudem, dle kterého stěžovatelka nevyčerpala řádné opravné prostředky před správním orgánem, a podaná žaloba je tudíž nepřípustná. V návaznosti na stěžovatelkou předestřenou argumentaci přitom považuje zdejší soud za nutné poznamenat následující:
Základním problémem právní jistoty úkonů učiněných prostřednictvím veřejné datové sítě (internetu) je skutečnost, že zprávy takto zaslané postrádají záruku, že byly poslány určitou osobou a že při jejich přenosu nedošlo k jejich pozměnění. Tento problém je řešen prostřednictvím elektronického podpisu, který spočívá v nahrazení klasického podpisu na papíru podpisem elektronického dokumentu, při současném zachování nebo dokonce zvýšení bezpečnosti.
Základní rámec právní regulace elektronického podpisu je dán zákonem o elektronickém podpisu, který rozlišuje elektronický podpis a zaručený elektronický podpis. Elektronickým podpisem se rozumí údaje v elektronické podobě, které jsou připojené k datové zprávě nebo jsou s ní logicky spojené a které slouží jako metoda k jednoznačnému ověření identity podepsané osoby ve vztahu k datové zprávě [viz § 2 písm. a) zákona o elektronickém podpisu]. Podle této definice se může jednat i o pouhý naskenovaný podpis, osobní identifikační číslo, stejně tak jako o pouhé jméno odesílatele uvedené v e-mailu atp. Zaručeným elektronickým podpisem se rozumí elektronický podpis, který splňuje následující požadavky:
1. je jednoznačně spojen s podepisující osobou,
2. umožňuje identifikaci podepisující osoby ve vztahu k datové zprávě,
3. byl vytvořen a připojen k datové zprávě pomocí prostředků, které podepisující osoba může udržet pod svou výhradní kontrolou,
4. je k datové zprávě, ke které se vztahuje, připojen takovým způsobem, že je možno zjistit jakoukoliv následnou změnu dat [viz § 2 písm. b) zákona o elektronickém podpisu].
Zaručený elektronický podpis je informace v elektronické podobě, jejímž obsahem jsou digitální data, která podepisující osoba vytváří pomocí svého soukromého klíče a zajišťuje jimi integritu a nepopiratelnost původu podepsaných dat. Jde o bezpečnější formu elektronického podpisu, která svazuje podepsaný dokument s vlastníkem specifického šifrovacího klíče. Takový elektronický podpis umožňuje ověření, že odesílatel je skutečně tím, za koho se vydává, a že datová zpráva nebyla modifikována od doby svého podepsání. Zaručený elektronický podpis je tak v současné době jedním z hlavních nástrojů identifikace a autentizace osob v prostředí internetu, přičemž identifikaci lze zjednodušeně vymezit jako zjištění identity subjektu, zatímco autentizaci jako ověření, že subjekt je tím, za koho se prostřednictvím této identity vydává (srov. Smejkal, V. a kol.: Právo informačních a telekomunikačních systémů. 2. aktualizované a rozšířené vydání. C. H. Beck : Praha, 2004, s. 79).
To je také důvodem, proč jednotlivé procesní právní předpisy postupně umožnily činit podání v elektronické formě s tím, že pokud např. žalobce zaslal žalobu elektronicky bez ověřeného podpisu a ve lhůtě tří dnů ji nepotvrdil písemným originálem (§ 37 odst. 2 s. ř. s.), soud k ní neměl přihlédnout, řízení o ní neměl vůbec zahajovat, neboť slovy § 32 s. ř. s. žádný návrh soudu nedošel (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 4. 2007, čj. 1 Afs 133/2006-48, zveřejněný na www.nssoud.cz). Bylo-li proto podání obsahující úkon, jímž se disponuje řízením nebo jeho předmětem, učiněno elektronicky bez elektronického podpisu, musí být do tří dnů potvrzeno písemným podáním shodného obsahu nebo musí být předložen jeho originál, jenž v sobě zahrnuje nejen původní vyhotovení v listinné podobě, nýbrž i původní vyhotovení elektronického podání s elektronickým podpisem splňujícím požadavky zákona o elektronickém podpisu (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 1. 2007, čj. 2 Afs 81/2006-77, č. 1142/2007 Sb. NSS).
Obdobnou konstrukci zacházení s elektronickými podáními obsahuje rovněž zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „o. s. ř.“), dle kterého, je-li písemné podání učiněno telefaxem nebo v elektronické podobě, je třeba jej ve lhůtě tří dnů doplnit předložením jeho originálu, případně písemným podáním shodného znění, jinak soud k těmto podáním nepřihlíží.
Lze tedy vysledovat poměrně jasnou vazbu procesních účinků elektronického podání na jeho elektronické podepsání, případně jiné doplnění, jež vychází primárně z ustanovení § 11 odst. 1 zákona o elektronickém podpisu, dle něhož: „V oblasti orgánů veřejné moci je možné za účelem podpisu používat pouze zaručené elektronické podpisy a kvalifikované certifikáty vydávané akreditovanými poskytovateli certifikačních služeb (dále jen ,uznávaný elektronický podpis`). To platí i pro výkon veřejné moci vůči fyzickým a právnickým osobám. Pokud je uznávaný elektronický podpis užíván v oblasti orgánů veřejné moci, musí kvalifikovaný certifikát obsahovat takové údaje, aby osoba byla jednoznačně identifikovatelná. Strukturu údajů, na základě kterých je možné osobu jednoznačně identifikovat, stanoví ministerstvo prováděcím právním předpisem.“
Proto také správní řád v § 37 odst. 5 stanoví
obligatorní
náležitost elektronického podání se zaručeným elektronickým podpisem a ten, kdo takové podání činí, musí uvést rovněž poskytovatele certifikačních služeb, který vydal jeho certifikát a vede jeho evidenci, nebo připojit daný certifikát ke svému podání.
Poskytovatelem certifikačních služeb je fyzická osoba, právnická osoba nebo organizační složka státu, která vydává certifikáty a vede jejich evidenci, případně poskytuje další služby spojené s elektronickými podpisy [§ 2 písm. h) zákona o elektronickém podpisu]; certifikátem je datová zpráva, která je vydána poskytovatelem certifikačních služeb, spojuje data pro ověřování elektronických podpisů s podepisující osobou a umožňuje ověřit její identitu, nebo spojuje data pro ověřování elektronických značek s označující osobou a umožňuje ověřit její identitu [§ 2 písm. k) zákona o elektronickém podpisu].
Z výše uvedeného je zřejmé, že pro to, aby elektronická komunikace účastníka řízení se správním orgánem měla předpokládané procesní účinky, je nutno používat elektronický podpis splňující požadavky ve smyslu zákona o elektronickém podpisu, případně dané elektronické podání doplnit způsobem předpokládaným ve správním řádu (§ 37 odst. 4). Takové podání je pak postaveno naroveň klasickému podání v písemné podobě či ústnímu podání do protokolu. Pokud by stěžovatelka učinila podání, které by bylo opatřeno zaručeným elektronickým podpisem, ale postrádalo by některou z předepsaných obsahových náležitostí, bylo by povinností správního orgánu v souladu s § 37 odst. 3 správního řádu stěžovatelku vyzvat k jejich doplnění. Pokud však stěžovatelka neučinila podání v zákonem stanovené formě, bylo třeba postupovat podle ustanovení § 37 odst. 4 správního řádu, tj. podání do 5 dnů písemně nebo ústně do protokolu potvrdit či opatřit elektronickým podpisem. Nepostupovala-li stěžovatelka dle ustanovení § 37 odst. 4 správního řádu, pak její podání, nebylo způsobilé zahájit předmětné správní řízení a nelze k němu vůbec přihlížet, ani odstraňovat jeho případné obsahové vady. Správní orgán vždy přihlíží k podáním učiněným zákonem předepsanou formou, podání učiněná jinou formou se stanou v řízení
relevantní
pouze za předpokladu jejich následného doplnění (do 5 dnů) některou z uvedených kvalifikovaných forem podání.
Stěžovatelka odkazuje na nález Ústavního soudu ze dne 24. 4. 2006, sp. zn. IV. ÚS 319/05, publikovaný pod č. 89 Sb. n. u. US, sv. 41, s. 141 (viz též http://nalus.usoud.cz), s tím, že dle tohoto rozhodnutí je třeba zajistit rovnost elektronických podání a podání v písemné podobě. Dle názoru Nejvyššího správního soudu není uvedené rozhodnutí pro právní závěry stěžovatelky
relevantní
. Pro úplnost zdejší soud připomíná níže uvedené skutkové a právní okolnosti dané věci: Zástupce stěžovatelů zaslal dne 3. 6. 2005 Ústavnímu soudu podání označené jako ústavní stížnost v elektronické podobě se zaručeným elektronickým podpisem prostřednictvím akreditovaného poskytovatele certifikačních služeb. Toto písemné podání zástupce stěžovatelů ve lhůtě tří dnů písemně nedoplnil a ústavní soud se zabýval tím, zda takové podání je, či není rovno „klasickému“ podání v písemné podobě. Tedy, zda je, či není jej třeba doplnit, jak to ve vztahu k elektronickým podáním obecně požaduje o. s. ř. Dospěl přitom k závěru, dle něhož „výklad ustanovení § 42 odst. 1 věta prvá o. s. ř. po novele provedené zákonem o elektronickém podpisu č. 227/2000 Sb. je i nadále zachovatelný a podání v elektronické podobě splňující výše uvedené požadavky zákona o elektronickém podpisu je podáním rovnocenným s podáním v písemné podobě na papíře s vlastnoručním podpisem, zatímco elektronicky učiněné podání bez zaručeného elektronického podpisu je nutné do 3 dnů doplnit. K tomuto závěru přispívá i systematický výklad v rámci dalších procesních předpisů, neboť normu nelze vykládat izolovaně, ale též v souvislostech celého právního řádu.“
V této souvislosti Ústavní soud připomněl mimo jiné i úpravu obsaženou ve správním řádu s tím, že: „umožňuje v ustanovení § 37 odst. 4 učinit podání písemně nebo ústně do protokolu anebo v elektronické podobě podepsané zaručeným elektronickým podpisem. Podání v elektronické podobě bez zaručeného elektronického podpisu je třeba doplnit do 5 dnů.“ Ústavní soud tedy podobně jako tomu bylo i v nyní projednávané věci odmítl akceptovat elektronické podání bez zaručeného elektronického podpisu, které nebylo zákonem předpokládaným způsobem doplněno. V tomto ohledu tudíž nelze odkaz stěžovatelky na citované rozhodnutí Ústavního soudu považovat za potvrzující její právní názor, spíše naopak.
Obdobně neopodstatněně se stěžovatelka snaží argumentovat také ustanovením § 14 odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím, neboť předmětné ustanovení řeší pouze dílčí problém ohledně postupu při podávání a vyřizování žádostí o poskytnutí informace, když za účelem sjednocení rozdílné praxe při podávání žádostí, s účinností od 23. 3. 2006 (novelou provedenou zákonem č. 61/2006 Sb.), stanoví, že: „je-li žádost učiněna elektronicky, musí být podána prostřednictvím elektronické podatelny povinného subjektu, pokud ji povinný subjekt zřídil. Pokud adresa elektronické podatelny není zveřejněna, postačí podání na jakoukoliv elektronickou adresu povinného subjektu.“ To znamená, že citované ustanovení upravuje zacílení tohoto druhu komunikace, tj. kam (na jakou adresu) má být elektronicky činěná žádost zaslána, z čehož rozhodně nelze dovodit, že není stanovena povinnost elektronického podpisu při učinění podání v elektronické podobě, jak tvrdí stěžovatelka. Nehledě na to, že z výše uvedeného je patrné, že v rozhodné době, tj. v době podání žádosti (7. 2. 2006) a následného rozkladu (24. 2. 2006), § 14 odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím neplatil, resp. obsahoval zcela jinou textaci, týkající se již samotného věcného vyřízení žádosti.
Právo na svobodný přístup k informacím patří mezi základní práva chráněná Listinou základních práv a svobod a je mu poskytnuta odpovídající procesní ochrana, která je zajištěna právem podat odvolání, resp. rozklad; při jeho projednání je s ohledem na § 16 v souvislosti s § 20 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím, nutno podpůrně vyjít ze správního řádu, jenž pro případ elektronického podání stanoví jasná pravidla jednání, která v projednávané věci nebyla ze strany stěžovatelky dodržena. Komunikace prostřednictvím internetu má totiž svá specifika, jež skýtají na jedné straně nepopiratelné výhody, zejména snadnou dostupnost a rychlost, akcentované stěžovatelkou, na straně druhé také určitá rizika související s možností zneužití tohoto druhu komunikace, nehledě na již zmíněnou potřebu jednoznačné identifikace a autentizace osob v prostředí internetu. Ta by však měla být
pro futuro
dále podpořena a zajištěna zákonem č. 300/2008 Sb., o elektronických úkonech a autorizované konverzi dokumentů, jenž vedle stávajícího institutu elektronického podpisu zavádí další v zásadě rovnocenný institut garantované elektronické komunikace s orgány veřejné moci, a sice institut datových stránek.

Zasílání aktuálního vydání na e-mail

Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.